CC BY
20
ИДЗИЕВ Г.И.
ОБЩЕСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО В СТРАТЕГИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
Учет и согласование интересов власти, бизнеса и населения — принцип общественного партнерства является одним из основных при реализации стратегии устойчивого развития территории. В статье показано, что стратегическое управление на муниципальном уровне имеет ряд особенностей, а также выделены различные формы взаимодействия власти с населением муниципального района.
Ключевые слова: муниципальный район, управление, согласование, стратегия, устойчивое развитие.
IDZIYEV G.I.
PUBLIC PARTNERSHIP STRATEGY FOR THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF THE REGION
The account and the coordination of interests of the management, business and the population — a principle of public partnership is one of the cores at realization of strategy of a sustainable development of municipal area. In article it is shown that strategic management of municipal areas has a number of features and as various forms interaction of the power with the population of municipal area are allocated.
Keywords: municipal area, management, the coordination, strategy, a sustainable development.
Современное экономическое благополучие стран, народов и всей цивилизации в настоящее время обеспечивается технологиями, ориентированными на использование невозобновимых ресурсов. Развитие индустриальной техносферы сопровождается поступлением в окружающую среду больших объемов отходов производства, отчуждением продуктивных земель на инженерную инфраструктуру и ростом финансово-энергетических затрат на удовлетворение вторичных потребностей. Все эти тенденции наиболее характерны для высокоразвитых стран Европы, Северной Америки и части азиатских стран. Для развивающихся стран более актуальна другая экологическая проблема — экспоненциальный рост численности населения («демографический взрыв»), с чем связано избыточное потребление первичной продукции, превышающем производительный потенциал биосферы.
В условиях глобализации (свобода перемещения труда, капиталов и услуг) обе эти тенденции в сложном переплетении привели к превышению лимитов экологических и распределительных ограничений. На преодоление этого противоречия и направлены интеллектуальные усилия специалистов и практические шаги ряда стран, осознавших грядущие последствия. На международном уровне обсуждения проблемы привело к созданию концепции устойчивого (поддерживающего) развития. Однако не всеми осознано, что в разрешении данной проблемы наиболее эффективен региональный подход, как не понято значение муниципального уровня в экологическом контроле [1].
Реализация стратегии устойчивого развития территорий является довольно сложным процессом с многообразием элементов и связей, иерархичностью строения. Так, рассмотрение различных подходов к стратегическому управлению развитием регионов в России и за рубежом показывает, что превалирующим к определению субъекта управления процессом реализации стратегии методом является возложение его функций на муниципальные органы власти и управления, а точнее исполнительные.
В Конституции РФ и Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации указывается, что местные органы самоуправления наделены самостоятельностью и достаточным объемом полномочий, необходимых для решения вопросов устойчивого социально-экономического развития подведомственных территорий. При этом вместе с решением вопросов устойчивого развития экономики муниципального района деятельность органов местного самоуправления имеет ярко выраженный социальный аспект и тесно связана с решением вопросов строительства, обеспечения инфраструктуры, инновационного, экологического и другого развития района.
Отсюда следует принципиальный, по нашему мнению, вывод о важной роли органов местного самоуправления при реализации стратегии устойчивого развития территории.
Объективным процессом, влияющим на ее создание, является воздействие в России двух важных тенденций — децентрализации власти и демократизации общественного развития. Идущая в стране административная реформа и реализация закона о местном самоуправлении
требуют постоянной мобильности и гибкости от местных властей, поиска и внедрения инновационных подходов, опоры на современные технологии [2]. В их числе выделяется создание электронного правительства, что обеспечивается разработкой регистра населения муниципального образования. В качестве целей создания регистра выступают, с одной стороны, повышение степени автоматизации деятельности администрации, что позволит сконцентрировать работу муниципальных служащих на решении ключевых задач, а с другой — решение актуальной проблемы предоставления услуг административного и бюрократического свойства (выдача справок, оформление прав собственности и многое другое). В отличие от существующих ведомственных регистров подобная систематизация позволит повысить оперативность и надежность данных.
Необходимо отметить, что стратегическое управление муниципальными районами, в отличие от управления другими муниципальными образованиями, такими, например, как город, село, внутригородская территория, имеет ряд особенностей:
- муниципальный район включает несколько административно-территориальных единиц — городских и сельских поселений;
- городские и сельские поселения, которые входят в состав муниципального района, дифференцируются по уровню социально-экономического развития;
- большая площадь территории муниципальных районов с разноуровневым рельефом (например в условиях Республики Дагестан), создает дополнительные информационно-управленческие и транспортно-коммуникационные проблемы.
Особо следует отметить, что вступившая в действие с 1 января 2006 г. новая редакция Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации введет разграничение предметов ведения и финансовых источников между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями. Это позволит поселениям, с одной стороны, получить самостоятельность в решении местных вопросов и упорядочить ресурсную базу территории, что способствует стимулированию партнерских отношений между ними в реализации взаимных программ и проектов. С другой стороны, сориентирует деятельность районных органов власти и управления на решении вопросов комплексного и сбалансированного развития района в целом. Исходя из этого, социально-экономические предметы, определяющие стратегию развития района в целом, остаются в ведении районных органов власти и управления. Это позволяет сделать вывод о том, что основным субъектом управления реализацией стратегии выступают органы власти и управления районом, в частности районная администрация.
На сегодня одной из основных проблем выработки и осуществления стратегических управленческих решений, помимо учета интересов1 [3] поселений, является необходимость согласования интересов основных целевых групп. В ряде исследований [4,3], наряду с органами власти, выделяются в числе основных целевых (интегральных) групп бизнес (хозяйствующие субъекты) и население (гражданские институты).
Учет и согласование интересов данных трех основных групп — принцип общественного партнерства является одним из основных при реализации стратегии устойчивого развития муниципального района. Выполнение его позволяет обоснованно определить приоритеты и обеспечить комплексность развития муниципального района на основе сбалансированного развития его экономической, социальной и экологической сфер, тем самым снизить фактор неопределенности при становлении рыночных отношений, сориентировав деятельность хозяйствующих субъектов. Многие российские ученые указывают на то, что в современных условиях необходим переход к преимущественно стратегическому и индикативному планированию, основанному на балансе интересов экономически взаимовыгодных отношений органов регионального, муниципального управления, предприятий и населения. В связи с этим роль общественного партнерства в процессе осуществления стратегического управления заключается в совместной разработке, принятии и реализации стратегии муниципального развития, основанной на сбалансированности собственных специфических интересов различных целевых групп (табл. 1).
Так, например, население заинтересовано в повышении качества жизни; хозяйствующие субъекты — в росте эффективности производства и, как следствие, — в увеличении прибыли; органы местного самоуправления — в расширении налогооблагаемой базы и получении финансовых средств для решения социально-экономических и экологических проблем. Однако в условиях развития рыночной экономии только агрегирование отмеченных групп интересов, выработка общих целей и механизмов их достижения позволяет судить о возможности развития муниципального района как единого целого [3].
1 Под интересами понимаются осознанные потребности, т. е. нужда в чем-либо необходимом с позиции общества в целом, отдельных его групп.
Таблица 1
Интересы различных целевых групп
Население Хозяйствующие субъекты Органы местного самоуправления
■ Высокие реальные доходы на душу населения ■ Экономически обоснованный уровень налогов ■ Высокий уровень качества общественных услуг ■ Высокий уровень развития социальной инфраструктуры ■ Низкий уровень преступности ■ Благоприятная экологическая обстановка ■ Экономически обоснованный уровень налогов ■ Высокий уровень качества и приемлемая стоимость рабочей силы ■ Высокий уровень развития производственной инфраструктуры ■ Минимальное вмешательство власти в дела бизнеса ■ Высокий уровень качества общественных услуг ■ Низкий уровень преступности ■ Расширение налоговой базы ■ Высокий уровень развития производственной инфраструктуры ■ Высокий уровень развития социальной инфраструктуры ■ Высокий уровень качества общественных услуг ■ Низкий уровень преступности ■ Благоприятная экологическая обстановка
Выступая с позиции конкурентного федерализма, муниципальные районы должны конкурировать между собой за население, за капитальные вложения, в т. ч. иностранные. При этом в отношении населения конкуренция должна идти за привлечение трудовых ресурсов высокой квалификации и главное конкурентное преимущество — высокое качество жизни его граждан.
В связи с этим возрастает значение муниципального менеджмента, что обусловливает необходимость привлечения высококвалифицированных специалистов сферы муниципального управления. И сегодня практика свидетельствует о том, что успешные муниципальные районы — это те, администрации которых не только содействуют развитию бизнеса, но и активно участвуют в нем в целях выполнения общественных функций, возложенных на них.
В то же время одним из противоречий в муниципальных управленческих структурах, в частности в администрации, выступает значительная внутригрупповая дифференциация интересов. В процессе выработки управленческих решений сотрудники структурных подразделений, как правило, преследуют ведомственные интересы, поскольку в отличие от выборных органов власти они непосредственно не несут ответственности перед гражданами. Специфика их деятельности заключается в том, что на их положении не отражается социально-экономическое состояние района в целом; определяющим здесь является лишь состояние отдельного взятого ведомства или отрасли специализации подразделения. В соответствии с этим построена и система мотивации их труда. Это приводит к снижению общей эффективности управления развитием муниципального района. С целью устранения данного недостатка становится необходимым совершенствование системы мотивации сотрудников. При этом важно предусмотреть возможность сбалансированности ведомственных (отраслевых) интересов с заинтересованностью достижения целей социально-экономического развития муниципального района в целом. Это, в свою очередь, повлечет за собой не только внесение изменений в нормативно-правовые документы о премировании сотрудников, но и в положения, регламентирующие деятельность подразделений, а также в должностные инструкции сотрудников.
Как свидетельствуют результаты исследования, наибольшее влияние на развитие экономики муниципального района оказывают хозяйствующие субъекты частной формы собственности. Их деятельность способствует, во-первых, удовлетворению материальных и духовных потребностей населения через поставку товаров и услуг, обеспечению занятости жителей муниципального образования, а во-вторых, обеспечению местных органов власти и управления необходимыми для выполнения их функций финансовыми ресурсами. В отношении определения сущности взаимодействия власти и бизнеса следует принять точку зрения А.А. Гибежа. Проведенный им анализ содержания взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов позволяет утверждать, что для хозяйствующих субъектов с ними связана возможность получения необходимых для осуществления своей деятельности ресурсов, а для местных органов власти — возможность оказывать регулирующее воздействие на хозяйствующие субъекты в интересах территориального развития.
Распад системы директивного планирования и развитие отдельных элементов индикативного планирования обусловливают с учетом отмеченных аспектов более активное использование различных методов управления, которые, в свою очередь, должны найти выражение в качестве составляющих системы управления реализацией стратегии развития муниципального района.
Вместе с тем, с нашей точки зрения, взаимодействие власти с населением муниципального района может быть реализовано в следующих формах:
- организация информирования населения (размещение информации в СМИ, а также выпуск специализированных изданий о деятельности органов местного самоуправления, разрабатываемых и принимаемых ими нормативно-правовых актах; о социально-экономическом развитии муниципального образования; о ходе реализации различных муниципальных программ и проектов);
- организация обратной связи органов местного самоуправления с населением (проведение собраний, конференций, публичных слушаний, приема граждан в органах местного самоуправления, опросов населения);
- привлечение граждан к разработке и реализации стратегии развития муниципального района.
В отличие от населения муниципального района первые две целевые группы (местные органы власти и управления, а также хозяйствующие субъекты) имеют ряд преимуществ. Во-первых, они обладают значительными ресурсными возможностями. Во-вторых, имеют повышенную способность к самоорганизации как внутри групп, так и между ними, что позволяет принимать решения в области перераспределения общественных ресурсов. В этих условиях, а также демократизации общественного развития жители муниципального района должны выполнять не только контрольную функцию в отношении деятельности отмеченных целевых групп, но и принимать активное участие в процессе стратегического управления муниципальным развитием.
Участие населения в управлении муниципальным развитием в последние годы стало общепризнанным во всем мире. Это закономерный процесс, определяемый не столько провозглашением демократических основ общества, сколько получением определенного эффекта, обеспечиваемого активизацией гражданских инициатив в процессе стратегического управления. Важнейшими результатами участия жителей муниципального района в управлении выступают:
- формирование у населения ощущения причастности к процессу определения перспектив развития муниципального района и принятия управленческих решений в их достижении;
- создание благоприятного социально-экономического климата в обществе;
- более обоснованный выбор стратегических целей и приоритетов развития муниципального района на основе агрегирования интересов различных социальных групп граждан, использования их интеллектуального потенциала;
- укрепление доверия жителей к местным органам власти и управления, обеспечение открытости их деятельности.
По сути дела, мера общественного согласия в пределах конкретного территориального сообщества сегодня рассматривается как особый вид ресурса территории, который позволяет решать сложные комплексные задачи, где требуется объединение усилий многих субъектов. Однако этот вид потенциала территории только начинают осознавать [4].
Игнорирование принципа общественного партнерства, например в отношении населения, приведет к следующим негативным последствиям:
- неправильной постановке целей и задач из-за отсутствия согласования интересов различных групп населения;
- возможности противодействия негативно настроенных групп населения выполнению конкретизирующих стратегию планов и программ;
- снижению доверия населения местным органам власти и управления;
- увеличению социально-психологической напряженности в обществе.
Таким образом, разработанная стратегия, не отражая интересов населения (гражданских институтов) и его инициатив, не будет поддержана местным сообществом и, соответственно, останется только лишь на бумаге, как это случилось в ряде российских регионов (в т. ч. и в Республике Дагестан).
Если говорить о взаимодействии местных органов власти и бизнеса, то такими формами могут стать:
- местные предпринимательские советы (формируются из числа местных бизнесменов, лидеров профсоюзных организаций и представителей местного самоуправления; способствуют развитию предпринимательства, вовлечению бизнеса в процессы выработки решений органов местного самоуправления, а также в реализацию районных программ и проектов);
- частномуниципальное партнерство (привлечение бизнеса для строительства инфраструктурных объектов, другие совместные проекты, что позволит, с одной стороны, обеспечить условия для бизнеса, а с другой — создавать новые рабочие места).
Таким образом, при реализации стратегии устойчивого развития территории, с учетом приведенных выше объективных процессов, происходящих на муниципальном уровне, является необходимым по нашему мнению решение следующих вопросов:
1. Создание организационных структур, для выявления и согласования интересов различных целевых групп общества региона в процессе реализации стратегии.
2. Создание условий для привлечения различных целевых групп в процесс реализации стратегии устойчивого развития территории.
3. Обеспечение непрерывности хода работ по реализации стратегии, а также преемственности выполнения намеченных в ней целей и задач по уровням управления (стратегический, тактический и оперативный).
Литература
1. Ахмедова, Л. Ш. Методы измерения и оценки устойчивости геосистем. — Махачкала : АЛЕФ, 2008.
2. Идзиев, Г. И. Предпосылки и ограничения формирования региональных инновационных систем // Региональная экономика : теория и практика. — М., 2011. № 41.
3. Рохчин, В. Е. Стратегическое управление структурной перестройкой экономики в городах России / В.Е. Рохчин, Ю.В. Якишин. — СПб. : ИРЭ РАН, 2001.
4. Савельев, Ю. В. Современное территориальное стратегическое планирование : проблемы и организация /Ю.В. Савельев, А.И. Шишкин. — Петрозаводск : Карельский научный центр РАН, 2003.
