CC BY
245
Кибак Иван Алексеевич
кандидат психологических наук, доцент доцент кафедры психологии и педагогики Академии МВД Республики Беларусь (e-mail: ivankibak@list.ru)
Общественное мнение и законотворческая деятельность
Аннотация
Рассматриваются проблемы и социальная значимость общественного мнения в законотворческой деятельности. Подчеркивается необходимость учета и использования при изучении влияния общественного мнения на законотворчество таких аспектов, как воздействие на принятие законопроекта и включенность исследований в законотворческий процесс. Предлагаются предложения о создании в парламенте исследовательской службы, независимого психолого-социологического центра (службы), которые могли бы проводить параллельные исследования по сходной тематике, обеспечивая таким образом взаимный контроль за их результатами.
Annotation
There is a consideration of problems and of the social importance of public opinion in legislative activity. Necessity of the account and use of aspects is underlined. It is important when studying the influence of public opinion on lawmaking: influence on acceptance of the bill and an inclusiveness of researches in legislative process. Positive and negative sides of the basic approaches and methods of studying of public opinion in lawmaking are described. There is a suggestion of creation of the research service in parliament, of the independent psychological and sociological centre (service) which could carry out parallel researches on similar subjects, thus providing the mutual control over their results.
Ключевые слова: общественное мнение, законотворческая деятельность, депутат, закон, методы.
Key words: public opinion, legislative activity, deputy, law, methods.
Важным шагом на пути совершенствования законодательства Республики Беларусь, повышения эффективности нормотворческого процесса является Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренная Указом Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2002 года № 205. Концепция позволяет предвидеть пути направления развития белорусского законодательства, определить
последовательность принятия законов исходя из интересов граждан и государства, потребности экономики, социальной и политической сфер [1, с. 6]. Г. Гегель утверждал: "правовые законы -это законы, идущие от людей" [2, с. 57]. На это указывает А.М. Столяренко, "В законодательной практике и практике правоприменения необходимо учитывать психологию людей, групп населения, всего народа. Значение имеет не учет
каких-то частностей, но культурно-исторический менталитет народа, базовые психологические особенности общностей и граждан, их психическое состояние, настроения, общественное мнение (далее - ОМ), социальные ожидания, интересы, уровень развития правовой психологии" [3, с. 61].
Социальную значимость ОМ, понимаемого не только как духовное, но и как духовно-практическое образование, трудно переоценить. Феномен "ОМ" принадлежит к числу таких социальных явлений, которые привлекают внимание мыслителей с давних времен. Как отмечает Б.А. Грушин, ОМ определяется как состояние массового сознания, заключающее в себя отношение (скрытое или явное) различных социальных групп к событиям и фактам социальной действительности [4, с. 434].
Депутат Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (далее - депутат) должен стремиться понять,
_24
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 2 (34)
насколько тот или иной вариант законопроекта учитывает интересы основных социально-политических сил, интересы каких слоев и групп общества оказываются ущемленными и какая компенсация может обеспечить при этом общественное согласие. Одним из каналов является изучение ОМ, специально ориентированное на потребности законотворчества. Речь идет о включении исследований ОМ в систему научного психологического обеспечения законотворчества.
Одной из составляющих ОМ, а именно его субъективным компонентом, является образ парламентской ситуации, депутатской группы, отдельного депутата, который свойствен депутатскому корпусу. В этом смысле ОМ более широкое понятие, поскольку связано с различными объективными процессами, прошлым опытом, предполагает формирование различного рода суждений, основанных на аналогиях с прошлыми правовыми нормами, существующими знаниями и опытом. Законопроект, являющееся объектом формирования ОМ, никогда не выступает изолированно, а дано во взаимодействии с другими объектами и процессами, с которыми он сравнивается, которые учитываются при его оценке и уже своим существованием влияют на него.
Обнародование данных о состоянии ОМ оказывает влияние на массовое сознание, а это служит серьезной предпосылкой для правового регулирования. Депутат должен знать ОМ, но отнюдь не должен непосредственно руководствоваться его суждениями. Если за внешне противоречивыми высказываниями и оценками ОМ исследователям удается увидеть отражение жизненных интересов, ценностно-нормативные ориентации населения, то они получат информацию, которая необходима для создания законопроекта, отвечающих потребностям общественного развития. Депутат при подготовке и принятии законопроекта должен учитывать всю разноголосицу ОМ [5, с. 25; 6, с. 3-7], а также учитывать общественный фактор в законотворчестве - выявление общественных позиций и в целом ОМ по законопроектам в процессе зарождения и на стадиях их подготовки и (или) обсуждения в законодательном органе. Народные представители (депутаты) Болгарии поддерживают постоянные и непосредственные связи с трудящимися, содействуют их широкому привлечению к управлению, изучают общественное мнение и опираются на него в своей деятельности [7, с. 6]. Неупорядоченное, порой противоречивое ОМ депутат должен свести к такому общему знаменателю, который может
быть сформулирован в виде всеобщей нормы закона.
Законотворческая деятельность, основанная на изучении ОМ, имеет большое значение не только в сфере правовых отношений, но и стимулирует социально-психологические и экономические отношения в обществе, а также улучшается качество подготовки законопроектов, законодательных решений, прослеживаются преимущества, которые получает общественность в результате процесса изучения и учета его мнения. А это опять же свидетельствует о степени демократизации, гуманизации и психологизации общества. На это указывал в своей лекции С.В. Бошно, "подготовка п ро ек т ов з а ко н од ат ель ных актов д ол жн а осуществляться на широкой демократической основе, включая в себя учет и анализ общественного мнения, предложений различных общественных объединений, трудовых коллективов, органов общественного управления граждан, а также ученых и специалистов по теме проекта" [8,с.44]. Деформированное общественное мнение вызывает разрастание юридических конфликтов, правовой беспредел, расхождение между требованиями законов и ожиданиями членов общества [9, с. 53].
Имеются разные возможности влиять на законотворческий процесс в период зарождения и прохождения законопроектов.
Во-первых, определенную позитивную роль могут сыграть различные социологические анкетные опросы. Обычно творцов законопроектов интересуют такие моменты: сама необходимость акта; удачность регулирования посредством включенных в проект норм; исправление имеющихся норм; включение дополнительных правил. Корректировка содержащихся в законопроекте норм и тем более включение новых правил посредством анкетного опроса малореальные. Опросом ОМ можно выяснить, что думает население о проекте предлагаемого закона. Дело в том, что, соответствуя ОМ, закон имеет наибольшие шансы стать эффективным. Подчеркнем еще раз, что результаты опроса ни в коей мере не обязательны для депутата, он свободен в своем законодательном решении, и имеется немало примеров, когда законодатель занимал позицию, обратную мнению большинства опрошенных.
Во-вторых, может помочь опрос через газету с предварительной публикацией либо концепции, либо самого текста законопроекта. Имея в руках текст и знакомясь с ним, гражданин в состоянии поразмышлять и затем направить свои идеи в газету, разработчику и автору законопроекта или
25
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА в парламент.
В-третьих, дает много возможностей электронные средства (Интернет). Он становится хорошим информационным каналом для простого ознакомления с законопроектом. Вместе с тем помещение на сайте законопроекта позволяет организовать его Интернет-обсуждение или получение откликов пользователей.
В-четвертых, неплохую помощь оказывают парламентские и общественные слушания в Палате представителей. В частности, их разновидностью надо сделать публичные слушания, которые можно проводить, с учетом сложности проблемы, в обычных коллективах, но лучше - в специальных учреждениях.
В-пятых, стоит возродить институт всенародных обсуждений законопроектов. Однако потребуют решения несколько проблем: степень и масштабы организованности, порядок учета предложений, обоснованность отклонения предложений граждан.
В-шестых, нельзя исключать выступления экспертов при обсуждении законопроектов не только на заседаниях комиссий, на организуемых ею парламентских слушаниях, но и непосредственно на заседаниях при рассмотрении законопроектов в первом и втором чтениях. Заслушать эксперта, тем более крупного специалиста по технической, экономической, социальной, правовой проблеме, а то и нескольких экспертов, - это будет лишь способствовать обстоятельности
законотворческого процесса и принятию объективных решений.
Депутаты сильно различаются по своему отношению к мнению экспертов, избирателей. Равнодушные депутаты, благополучие и позиция которых не зависят от того, что думают о них люди, могут об ОМ не беспокоиться. Депутаты же, зависящие от результатов выборов, к социологическим данным предельно внимательны. Часть депутатов, опасаясь за свое будущее, во всем следует настроениям людей, не совершая поступков, которые могут привести к падению их популярности. В то же время депутаты более ответственные, понимающие, что они призваны быть не просто сейсмографами, а субъектами права, интересуются не только тем, что люди думают сегодня, но и тем, как изменить их установки, убедить согласиться с тем, с чем они сейчас не согласны, принять закон, пусть даже он сегодня кажется неприемлемым.
При изучении влияния ОМ на законотворчество важно различать два аспекта: 1) воздействие ОМ на принятие законодательных решений и 2) включенность исследований ОМ в законотворческий процесс [10, с. 7]. Что касается
первого аспекта, то влияние ОМ на законодателя, хотя и заметно снизившееся по сравнению нередко деформирует законотворческий процесс, уводя его от сложного поиска правовой основы для общего согласия в сторону упрощенных популистских решений или решений, отражающих частные, групповые, корпоративные интересы. Конечно, в любом демократическом государстве ОМ в той или иной мере воздействует на законотворчество. Но в странах с развитой системой парламентаризма, стабильным общественно-политическим строем и устоявшимися ценностно-нормативными системами роль и значение ОМ как фактора законотворчества ограничены, сбалансированы сильной, авторитетной представительной властью и опосредованы деятельностью профсоюза, политических партий, являющихся достаточно эффективным инструментом взаимодействия между обществом и государством.
На обилие проводимых опросов ОМ, в том числе и по проблемам, связанным с обновлением и совершенствованием законодательства, практически ничего не сделано для того, чтобы исследования ОМ заняли надлежащее место в системе психологического обеспечения законотворчества. Эти исследования проводятся не по поручению или заказу парламента, а по инициативе самих научно-исследовательских учреждений и социологических центров либо по заказам заинтересованных организаций. Информация о проведенных исследованиях поступает к депутатам по случайным каналам. Не налажен контроль за ее качеством и достоверностью. Основным источником получаемых депутатами социологических данных о состоянии ОМ являются СМИ, зачастую игнорирующие самые элементарные требования, которыми необходимо руководствоваться при обнародовании результатов опросов ОМ. При этом тенденциозность и политизированность многих сообщений и публикаций такова, что у специалистов есть все основания характеризовать подобную деятельность как социологическое лоббирование.
Говоря о проблеме лоббирования применительно к научно-психологическому обеспечению законотворчества, нельзя обойти вниманием тот большой интерес, который проявляют к работе Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (далее - Палата представителей) различного рода независимые (имеющие негосударственные источники финансирования) фонды и институты. В отличие от исследовательских центров, во многом связанных четко определенным кругом
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 2 (34)
26
задач и скромными возможностями бюджетного финансирования, эти небольшие мобильные структуры активно внедряются в систему научно-социологического обеспечения законотворчества, их работники вступают в тесный контакт с депутатами и сотрудниками аппарата Секретариата Палаты представителей, участвуют в формировании экспертных и рабочих групп по разработке законопроектов, готовят аналитические записки, организуют общественные и парламентские слушания, конференции и круглые столы с участием депутатов и т. д. Отдавая должное исследовательской работе, проводимой этими организациями, нельзя вместе с тем не учитывать, что они не могут не быть в той или иной мере заинтересованы в лоббировании интересов финансирующих их структур.
Чтобы в какой-то мере оградить депутатов от информационного давления со стороны СМИ, от социологического лоббирования и просто от ненадежной, недостоверной информации, полученной некомпетентными и недобросовестными исследователями, необходимо внедрить в практику научно-психологического обеспечения законотворчества систему заказов на проведение опросов ОМ по интересующей депутата тематике. Заказчиком могли бы выступать соответствующие постоянные комиссии, депутатские группы, а оплата должна производиться из средств, выделяемых на финансирование деятельности Палаты представителей.
Необходимо иметь в структуре Палаты представителей исследовательской службы. Такое подразделение должно заниматься не самостоятельной исследовательской деятельностью, а организацией взаимодействия постоянных комиссий Палаты представителей с психолого-социологическими центрами, оказывать помощь комиссиям при формулировании заказов на проведение исследований по тому или иному законопроекту, подбором (совместно с комиссиями) исполнителей для выполнения этих заказов, а также контролем (путем проведения независимых научных экспертиз) качества и достоверности получаемой психолого-социологической информации. Депутат должен взять под свой контроль качество и достоверность информации о состоянии ОМ, используемой в процессе законотворчества.
Только наличия надежной, достоверной информации о состоянии ОМ мало, надо еще суметь правильно ею воспользоваться. И в этой связи важно уяснить, какое значение должна
иметь для депутата информация о состоянии ОМ, какова ее роль в механизме принятия решений. В отношении к этому вопросу обозначились две крайности. Согласно одной позиции, в периоды социальной нестабильности, когда ОМ возбуждено и крайне неустойчиво, изучать его надо "лишь для того, чтобы учитывать как ограничивающий фактор, который надо знать, чтобы убеждать, воспитывать, избегать взрывов" [11, с. 157]. В такие моменты гораздо важнее, считают сторонники данной позиции, наличие компетентных людей, способных принимать квалифицированные решения. Здесь требуется качественно иной подход к осмыслению этой информации, в процессе которого должны быть задействованы весь комплекс знаний самих депутатов, их жизненный опыт, интуиция, а также знания специалистов, консультантов, экспертов, т. е. весь имеющийся в распоряжении депутата потенциал знаний по данной проблеме.
Имеется другая точка зрения на роль и значение ОМ для законотворчества сводится к тому, что надо законодательствовать в соответствии с ОМ. Показательно, что даже такой авторитетный специалист в области социологии права, как Ж. Карбонье, считает, что "опрос ОМ, проводимый в национальном масштабе, равнозначен выявлению той общей воли, которая призвана создавать закон" [12, с. 335]. Подобный подход, основанный на убеждении, что общая воля, создающая закон, напрямую выражена в ОМ, представляется упрощенным. В нем помимо мнения большинства зачастую присутствует целый спектр иных позиций. Поэтому вопрос следует поставить таким образом: выражает ли большинство в ОМ всеобщую волю, которая может стать основой нормы закона? Эта проблема, лишь совсем недавно ставшая для нас актуальной, уже давно обсуждается в истории политической философии. Так, Руссо в работе "Об Общественном договоре" писал: "Общая воля неизменно направлена прямо к одной цели и стремится всегда к пользе общества, но из этого не следует, что решения народа имеют всегда такое же верное направление... Часто существует немалое различие между волею всех и общею волею. Эта вторая блюдет только общие интересы; первая - интересы частные и представляет собой лишь сумму изъявлений воли частных лиц" [13, с. 160-162]. В социологической литературе существует точка зрения, согласно которой "ОМ не является суммой индивидуальных мнений" [14, с.12]. На этом, видимо, и основано представление о том, что ОМ непосредственно выражает ту общую волю, которая является основой законотворчества.
27
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА
Отличной от вышерассмотренной точки зрения придерживается В.П. Казимирчук, который предлагает искать пути преодоления общественного противостояния на базе консенсуса, внедрять принцип консенсуса в общественную практику и в работу законодательного корпуса, решая задачи по "преобразованию различных волеизъявлений граждан в единую волю обществa" [15, с. 11]. При этом консенсусное мнение, выражающее эту единую волю общества, считается средним мнением. Таким образом, общая воля выводится здесь непосредственно из ОМ. Но очевидно, что при таком подходе девальвируются роль и значение представительных органов. Именно депутат как выразитель интересов всех слоев общества может сформулировать, исходя из общих интересов, общую волю и отразить ее в законопроекте.
Необходимы независимые психолого-социологические центры (службы), которые могли бы проводить параллельные исследования по сходной тематике, обеспечивая таким образом взаимный контроль за их результатами. Сегодня же низкое качество исследований создает условия для слухов, дезинформации депутата. Ситуация усугубляется еще и тем, что данные социологических опросов, ставших в последнее время столь модными, широко публикуются как в изданиях СМИ, так и научного профиля. При этом они зачастую не сопровождаются указаниями на объем выборки, степень возможной ошибки, методы проведения исследования, что лишает их научного значения. И такие весьма сомнительные сведения, попадая к депутатам, начинают фигурировать в качестве аргументов на пленарных заседаниях Палаты представителей. Поэтому, как справедливо полагает В.В. Лапаева, столь необходима экспертиза квалифицированными специалистами результатов исследований ОМ, осуществляемых в рамках социологического обеспечения законотворчества [16, с. 16-28].
Практические аспекты изучения общественного мнения имеют, безусловно, огромное значение. Использование международного законотворческого опыта может принести немалую пользу белорусским социологам (психологам) и внести неоценимый вклад в процесс демократизации общественно-политической жизни в республике.
Таким образом, упорядочивая законотворческую деятельность правовой системы, ОМ оказывает влияние на деятельность других социальных подсистем. В законотворчестве желательно не ограничиваться
анализом данных опросов ОМ, а изучить предмет научно-исследовательского поиска при разработке будущего закона и провести пилотажное исследование, обеспечивающее сбор и получение первичной информации об эффективности предлагаемых правовых новаций (в результате изучения отношений выясняется целесообразность правового воздействия, а также из массы жизненных связей отбираются те, которые нуждаются в правовой регламентации в силу существующих объективных условий, устремлений и задач); серии интервью, экспресс-опрос по отношению к правовым нововведениям, которые направлены на выяснение мотивации ответов и психологических механизмов, обеспечивающих то или иное предпочтение. Кроме того, следует помнить, что депутаты обычно и сами достаточно тонко чувствуют настроения людей, поэтому их запрос к профессионалам-психологам часто касается не того, что происходит в общественном мнении сегодня, а того, чего можно ожидать завтра с принятием закона.
1. Голованов В.Г. Законодательство Республики Беларусь, состояние, проблемы и перспективы развития: научное издание // Эффективная нормотворческая деятельность - условие обеспечения прав и свобод граждан. Материалы межд. научн.-практ. конф., 1516.05.2007г., г. Минск. Мн.:Изд-во "БДП", 2007. С. 6.
2. Гегель Г.-В.-Ф. Философия права: пер с нем. /Ред и сост. Д.А. Керимов и В. С. Нерсесянц. М.: Мысль, 1990. 526 с.
3. Энциклопедия юридической психологии / под ред. проф. А.М. Столяренко. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. С. 61.
4. Грушин Б.А. Общественное мнение: философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 434.
5. Ефремова Г.Х. Проблема общественного мнения в юридической психологии // Науч. труды под ред. А.Р. Ратинова и Г.Х. Ефремовой. М., 1998. С. 25.
6. Спиридонов Л. И. Общественное мнение и право. Л., 1985. С.37
7. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. C. 6
8. Бошно С.В. Правотворчество: путь от источника к форме права: лекции //Рос акад гос
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 2 (34)
28
службы при Президенте Р.Ф. М.: РАГС, 2002. С. 44.
9. Сторожев Н.В. Проблемы научного обеспечения нормотворческой деятельности // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь. Материалы науч.- практ. Конф. Мн.: НЦЗД, 2001. С.53
10. Сафаров, Р.А. Общественное мнение и государственное управление. М., 1975. С. 7.
11. Карцева Н. Общество, лишенное мифов: изложение содержания доклада В.Э. Шляпентоха в Институте социологии АН СССР // Социологические исследования. 1991. № 1. С. 157.
12. Карбонье Ж. Юридическая социология: пер. с фр. / Пер. и вступ. ст. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1986. 352 с.
13. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права. Трактаты. М.: Наука, 1969. С. 160-162.
14. Коробейников В.С. Пирамида мнений/В.С. Коробейниов. М., 1981. С. 12.
15. Казимирчук В.П. Консенсус -универсальный демократический принцип: Конфликты и консенсус. 1992. № 1. С. 11.
16. Лапаева В.В. Общественное мнение и законодательство//Соц. исследования. 1997. № 9. С. 16-28.
29
►
