CC BY
22
В соответствии с Федеральным законом от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за законностью во всех сферах и областях управленческой деятельности. Этот надзор распространяется и на диапазон административной деятельности в УИС. В качестве гарантии следует причислить и п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ, который предусматривает участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Установленные юридическими нормами запреты мы тоже относим к правовым гарантиям законности. В качестве таковой, например, выступает ч. 2 ст. 32 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Согласно данной правовой норме «никто, кроме государственных органов и должностных лиц, прямо уполномоченных на то законом, не вправе вмешиваться в служебную деятельность персонала».
Кроме того, ч. 2 ст. 33 анализируемого нормативно-правового акта устанавливает запрет на обнародование в средствах массовой информации сведений о месте жительства сотрудников уголовно-исполнительной системы. Сведения, касающиеся прохождения службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы, могут предоставляться только с разрешения начальников учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов. Следовательно, все запреты в отношении сотрудников УИС одновременно выполняют и функции правовых гарантий законности.
Вышеизложенная классификационная характеристика юридических гарантий не является исчерпывающей для науки. Она дается в целях обеспечения законности в правоохранительной деятельности ФСИН России.
Таким образом, можно констатировать, что обеспечить законность в административной деятельности сотрудников УИС можно только при использовании развернутой системы взаимодополняющих друг друга гарантий. Чем больше будет правовых гарантий, тем выше станет степень обеспечения законности в административной деятельности учреждений и органов ФСИН России.
1 Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. М.: Юрид., лит. 1981. Т. 1. С. 234; Бит-рук Н.В. О юридических средствах обеспечения реализации и охраны прав советских граждан// Правоведение. 1964, № 4. С. 29; Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном государстве// Советское государство и право. 1963. № 8. С. 27.
2 См., напр., ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ.
2 В качестве подобных гарантий можно рассматривать также предусмотренные гл. V Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» все условия применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Вопрос, который в России в последнее время нередко возникает в связи с повседневным функционированием государственных структур: следует ли им заботиться о собственной репутации и имидже? Казалось бы, при такой постановке вопроса ответ очевиден: организацию или государственную структуру не может не заботить ее репутация. Но тогда зададим вопрос: в чем обычно выражается эта забота о репутации?
Обычно государственное учреждение или ведомство стремится зарекомендовать себя перед вышестоящей контролирующей и проверяющей ее структурой. Такой подход был эффективен в период Советского Союза, когда мнение населения о государственной организации и структуре не имело никакого значения для их деятельности. К тому же в тоталитарном обществе государство полностью контролирует все каналы информации, а инакомыслие наказуемо. Новое время вызвало к жизни новые реалии. Однако, в государственных структурах России традиционно мало уделяют внимания общественному мнению, т. к. продолжает сохраняться уверенность, что оно никак не сказывается на их деятельности. В демократических обществах, в условиях свободы слова и свободы распространения информации, общественное мнение оказывает значительное влияние на вынесение решений правительством и принятие новых законов. Таким образом, оно опосредованно влияет на деятельность государственных служб и органов. Негативное общественное мнение, посредством своего влияния на правительственные решения и новые законодательные и нормативные акты, может отражаться на деятельности и создавать сложности в работе соответствующих государственных структур.
Предвзятое общественное мнение нередко может формироваться на основе недостаточной информа-
майор внутренней службы А. А. жЕЛТоВ, доцент кафедры философии и истории ВИПЭ ФСИН России, кандидат исторических наук
общественное мнение и pr в деятельности Фсин россии:
к постановке проблемы ^■
ции о деятельности данной государственной структуры. К тому же условия «информационного вакуума» создают предпосылки для разнообразных инсинуаций. Поэтому, в странах Запада фактически обязательным для нормальной деятельности как коммерческих, так и государственных организаций и структур считается необходимость организации постоянного PR (public relations, или в русском произношении по аббревиатуре - пиара).
В странах Запада использование PR для поддержания позитивного образа государственных структур в общественном мнении является неотъемлемой частью государственного управления. С помощью «public relations» (PR) происходит формирование общественного мнения по широкому спектру проблем, касающихся деятельности правительства, государственных структур и учреждений, местных органов власти, развития экономики, международных отношений1.
Нежелание использования пиара (PR) для освещения деятельности государственных структур в России также вызвано и искаженным представлением о нем, сложившимся в нашей стране. В обыденном понимании PR по большей части в России ассоциируется с политической борьбой в период избирательных компаний. Политический PR имеет мало общего с пиаром государственных структур. При политическом пиаре делается все для расширения известности политического лидера, в том числе применяются довольно «грязные» приемы и технологии. Кандидату для участия в выборах предпочтительнее иметь хоть какую-то известность (пусть даже скандальную и негативную), чем остаться малоизвестным. Всегда найдется определенный процент электората, который из протестных настроений проголосует за скандального персонажа.
PR государственных структур, также как и коммерческих организаций более напоминает изначальный вариант «public relations» в том виде в каком он появился в США. Само название «public relations» буквально обозначает
поддержание связей с общественностью, т. е. донесение до общества и клиентов организации достоверной информации о ней. Регулярное распространение такой информации позволяет предотвратить распространение конкурентами ложных сведений об организации и ее деятельности. В отношении общественного мнения существует наглядная формула: «если вы не станете формировать репутацию свой организации, за вас это сделают ваши конкуренты». Поэтому в России в последнее десятилетие в бизнес-сфере на уровне крупных и средних фирм и корпораций пиару стали уделять значительное внимание. Такое внимание во многом вынужденное. Осознание, что репутация и имидж компании в значительной степени отражается на ее деятельности, заставляет топ-менеджеров развивать и данное направление.
Федеральная служба исполнения наказания в сложившихся в стране общественных условиях, пожалуй, больше чем другие государственные структуры нуждается в реализации собственной программы «public relations» (PR). Благодаря отечественной истории, и в особенности событиям 1930-50-х годов, от УИС России в стране и за рубежом сложилось необоснованное стереотипное мнение как о репрессивной организации, с ужасными условиями содержания осужденных. Ситуация переполненности СИЗО и исправительных колоний, существовавшая в 1990-х годах, усугубила такие представления. Подобные представления далеко не соответствуют действительности, но сама неизбежная закрытость пенитенциарных учреждений способствует их сохранению. Если с большинством государственных структур средний человек, гражданин нашей страны, сталкивается на прямую или через своих знакомых, то с Федеральной службой исполнения наказаний вступают
и о
ш 1=1
56 и
к
в контакт почти исключительно осужденные и их родственники.
Негативное представление о правоохранительной системе, неверие в ее защиту и правомерность деятельности в России формируется под воздействием системы массовой коммуникации2. По своей сути средства массовой информации нацелены на более широкое освещение негативных и скандальных событий, т. к. существует представление (и отчасти справедливое), что именно эти материалы вызовут наибольший интерес. Такой акцент на негатив в СМИ неизбежно портит имидж многим российским государственным структурам (и ФСИН в том числе). Также в погоне за сенсацией журналисты нередко публикуют непроверенную и недостоверную информацию. В редких случаях отдельные нечистоплотные авторы опускаются до «изобретения» (измышления) «сенсаций». Однако чаще можно наблюдать как достаточно безобидной информации стремятся придать провоцирующий негативный оттенок скандальным заголовком (в надежде заинтересовать читателя). Такие «издательские» приемы наносят ощутимый вред деятельности государственных организаций.
Федеральная служба исполнения наказаний более уязвима для информации проходящей по каналам средств массовой информации, чем другие государственные структуры. В отличие от других служб, ФСИН не может иметь широкого контакта с общественностью, а режимность объектов УИС делает их закрытыми для широкой публики. Потому главным источником информации о деятельности УИС России для широких слоев населения остаются различные СМИ.
В отличие от других государственных структур и организаций ФСИН в своей деятельности непосредственно сталкивается с тем самым «конкурентом», который в своих интересах стремиться создать плохую репутацию для различных учреждений и службы в целом. Термин «конкурент» здесь приводится условно, по аналогии с «конкурентом» у бизнес-организаций. Таким «конкурентом» для ФСИН будут осужденные к наказанию в виде лишения свободы. Возможно, кому-нибудь захочется поправить, что для ФСИН осужденные являются не конкурентами, а клиентами. В какой-то мере это так - ФСИН берет на себя не только исполнение наказания, но и заботу об их жизненном благополучии, здоровье, образовании, нравственном исправ-
лении (в меру своих сил и ресурсов). В таком ключе и преступников можно назвать клиентами правоохранительных органов (не в том смысле, что они их финансируют, а в том, что их деятельность взаимосвязана). Однако, истинными клиентами ФСИН и правоохранительных органов являются государство и общество (законопослушные граждане). Именно они делают ФСИН «социальный заказ» по приведению в исполнение судебных приговоров, связанных с лишением свободы. Осужденные не по своей воле находятся в местах лишения свободы, и в этом их интересы противоположны интересам ФСИН, которая обязана держать их там до истечения сроков приговоров. Не имея возможности на законных основаниях покинуть места лишения свободы, и вынужденные находится в них весьма продолжительные периоды времени, осужденные, естественно, стремятся сделать свое пребывание в них максимально комфортным и установить в них свои порядки. Добиться этого они могут лишь одним способом - спровоцировав давление на администрацию учреждений УИС со стороны вышестоящих или контролирующих организации или даже вмешательство правительства в деятельность уголовно-исправительной системы страны в целом. Инструментами для достижения этих целей служат жалобы в прокуратуру, а также рассылка сообщений на интернет-сайты и другие каналы СМИ. Прокурорские проверки признают подавляющее большинство жалоб осужденных необоснованными, но в то время, пока внимание администрации учреждения УИС отвлечено проверяющими, осужденные оказываются больше предоставлены себе, чем это происходит в обычных условиях. Собственно, этого они и добиваются.
Еще худшие последствия для деятельности ФСИН имеет размещение осужденными сообщений в средствах массовой информации. Тут уже, в отличие от проверок прокуратуры, не происходит оценки объективности информации. Информация публикуется непроверенная и получает значительный резонанс как в самой стране, так и за рубежом. Для распространения своей «информации» осужденные пользуются каналами интернет и помощью т.н. «правозащитных организаций». В настоящее время появился целый ряд интернет-сайтов, на которых осужденные могут разместить информацию. Некоторые такие сайты являются специализированными и предназначенными преимущественно для
осужденных и представителем криминального мира. Например, в 2009 году в интернете появилась социальная сеть, созданная по аналогии с «Одноклассниками.Ру» - «Сокамерники. net»3, где вместо мест работы и учебы зарегистрировавшиеся указывают места, где они отбывали сроки своих приговоров. Самым изобилующим различными сообщениями осужденных является сайт «Союз заключенных», который получил наибольшую известность в сети. Помимо размещения сообщений осужденных, на данном сайте доходят и до прямых угроз в адрес руководства ФСИН. В частности, долгое время в качестве баннера на первой странице сайта висит объявление «Ищем экс-директора ФСИН. ... Информацию о месте его проживания присылайте по адресу ... Конфиденциальность гарантируется»4. В деятельности подобных сайтов во многом смешались интересы осужденных и криминального мира России. С помощью средств массовой информации отечественный криминалитет отстаивает свои интересы и даже формирует идеологическую основу современной преступности в России5.
Проблему составляет не тот факт, что осужденные размещают свою информацию в средствах массовой информации, - Конституцией нашей страны (ст. 29) провозглашена свобода слова: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Однако и свобода слова имеет свои ограничения: информация, затрагивающая интересы, репутацию, честь и достоинство других людей или организаций должна быть достоверной. Подобная трактовка понятия «свобода слова» закреплена нормами международного права. Международный пакт о гражданских и политических правах (ч. 3 ст. 19) отмечает, что свобода слова сопряжена с некоторыми ограничениями, касающимися «прав других лиц, их репутации, а также охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения»6. Эта норма закреплена и в Конституции РФ: ст. 17. п. 3. «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» и ст. 55. п. 3. «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства»7. К сожалению, та информация, которая попадает в СМИ от осужденных, не соответствует действительности, а скорее призвана оказаться неким инструментом воздействия на руководство ФСИН и Минюста России. Довольно часто осужденные пытаются представить в СМИ как произвол правомерные и установленные существующими положениями действия сотрудников УИС. В частности, такая трактовка дается в случаях применения спецсредств или помещения осужденных в ШИЗО, произведенных строго в соответствии с существующими нормами. Показной, демонстративный характер, направленный лишь на реакцию СМИ, имеют и акции осужденных. Например, по сообщениям прессы в январе 2008 года в Амурской области 700 осужденных «вскрыли себе вены» осколками стекла. На провокационный и чисто пропагандистский характер данной акции указывает уже тот факт, что все осужденные «предпринявшие попытку суицида» остались живы.
Фактически имеет место классический «черный пиар» со стороны «конкурентов» (т. е. лиц имеющих противоположные интересы), который, как и всякий «черный пиар» не отличается достоверностью и чистоплотностью. Назначение «черного пиара» - очернить организацию, учреждение, структуру или человека, чтобы добиться «конкурентных преимуществ». Такая деятельность в отношении ФСИН России вполне может достичь, а в каких-то случаях уже достигла своей цели. Под влиянием негативного общественного мнения, волны публикаций в СМИ и последовавших от стран Запада и международных организаций требований по гуманизации отечественной уголовно-исполнительной системы, правительство РФ оказывается вынуждено вводить дополнительные права и льготы для осужденных, и еще больше ограничивать применение карательных мер к нарушителям.
В завершение следует задать вопрос: в чем же должен выражаться PR деятельности ФСИН России?
Естественно, это не должны быть публикацией рекламных материалов о том, как все хорошо в УИС. Данный путь не поможет преломить тот незаслуженно негативный облик, который уже сформировался. Тем более, не следует развивать PR по образцу политического пиара. В этом отно-
и о
ш 1=1
56 и
е
шении показательным является пример, развернувшейся в последнее время, в прессе критики PR компаний муниципальных образований (преимущественно г. Москвы), в которых расхваливались результаты их деятельности.
Осуществление PR во ФСИН должно быть представлено, прежде всего, контр-пиаром, т. е. разоблачением недостоверной информации, с публикацией опровержений. Следует также поддерживать постоянный контакт с представителями СМИ, предоставляя им в случае происшествий и провокационных акций со стороны осужденных официальную версию событий раньше, чем по этому поводу появятся различные домыслы. Много ценных идей об особенностях взаимодействия с представителями СМИ удалось выработать на круглом столе «Отражение деятельности УИС в СМИ и общественном сознании», прошедшем 17 марта 2010 года в Вологодском институте права и экономики ФСИН России.
В некоторых случаях репутацию организации нужно отстаивать и в судебном порядке. К сожалению, отечественное законодательство предоставляет весьма ограниченные возможности отстаивать свою репутацию именно государственным структурам8. Пункт 7 статьи 152 Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет юридическому лицу право требовать по суду опровержения сведений, порочащих его деловую репутацию, если эти сведения не соответствуют действительности. К содержанию деловой репутации юридического лица относится любая информацию о нем как об элементе общественной системы. Помимо обязанности опубликовать опровержения ранее размещенной недостоверной информации, суд может в соответствии со ст. 152 ГК присудить редакцию и авторов материалов к возмещению убытков и морального вреда. Компенсация морального вреда определяется судом в денежном выражении. Сумма компенсации должна быть соразмерна причиненному вреду. Последовательное применение данных мер позволит нормализовать информационное освещение в СМИ деятельности ФСИН.
1 Василенко И.А. Связь с общественностью в государственных организациях и местных органах власти: западный опыт // Проблемы теории и практики управления. 2003. № 4. С. 39-44.
2 Горшенков Г.Н. Массовая коммуникация в системе детерминации преступности. Сыктывкар, 1998. С. 7.
3 http://www.sokamerniki.net
4 http://www.zeki.su/
5 Бойков А.Д. Проблемы государственно-правовой политики // Преступность: стратегия борьбы. М., 1997. С. 42
6 Конституция Российской Федерации (1993г). Постатейный комментарий авторского коллектива под руководством Л.А.Окунькова. Изд. 2-е доп. и перер. М., 1996. Статья 29.
7 Конституции Российской Федерации. http://www.constitution.ru
8 Черников О.Ю. Защита доброго имени: проблемы терминологии // Право: теория и практика. 2003. № 8. С. 33-40.
©Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8 - 2010 vedomosty@orfsin.ru www.orfsin.ru
Минимальные стандартные правила обращения с заключенными содержат рекомендации привлекать общественные организации «всюду там, где это возможно, к сотрудничеству с персоналом пенитенциарных заведений в целях возвращения заключенных к жизни в обществе». В настоящее время, как никогда прежде, пенитенциарные учреждения открыты для представителей официально зарегистрированных общественных организаций, которые называют еще «третьим сектором». Этот термин является в мировой практике общепринятым обозначением некоммерческих, благотворительных инициатив; при этом первый сектор - государственный, а второй - частный.
Взаимодействие уголовно-исполнительной системы России (далее - УИС) с общественными некоммерческими организациями является важной предпосылкой совершенствования воспитательной работы с осужденными и способствует возвращению в общество законопослушных и социализированных граждан. Это взаимодействие:
а) представляет общественно-государственные отношения;
б) оказывает общегуманное воздействие на уголовно-исполнительную систему;
в) помогает эффективно проводить пенитенциарные реформы,
г) кооперирует усилия по формированию здорового морально-психологического климата в среде осужденных;
д) способствует реализации конституционных прав осужденных и их ресоциализации;
е) положительно влияет на сокращение рецидивной преступности и социальную стабильность общества. Взаимодействие с общественными организациями свидетельствует о реальном воплощении принципа демократизма в пра-
