CC BY
144
ОБЩЕСТВЕННАЯ СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Подлеснов И.Н., соискатель Института экономики и социальных отношений
Выделены ключевые аспекты социальной работы в Росси на муниципальном уровне. Показан характер социальной работы в ретроспективе.
Ключевые слова: социальная работа, социальное обслуживание, благотворительность, виды государственной помощи, развитие муниципального уровня, качество жизни населения.
COMMUNITY SOCIAL WORK AT THE MUNICIPAL LEVEL: THE REGIONAL DIMENSION
Podlesnov I., The applicant, Institute of Economics and Social Affairs Highlights key aspects of social work in Russia at municipal level. The nature of social work in retrospect.
Keywords: social work, social services, charity, forms of government assistance, the development of the municipal level, quality of life.
За годы реформ произошли глубокие преобразования во всех сферах жизнедеятельности населения. Среди важнейших изменений особое значение имеет закрепленное в Конституции РФ положение о социальном государстве, определяющее общую направленность государственной политики на создание условий для достойной жизни и свободного развития человека. Применительно к каждому человеку, основные цели социально ориентированной государственной политики заключается в мобилизации ресурсного экономического и культурного потенциала страны, что наиболее эффективно можно выполнить на муниципальном уровне, создавая соответствующие институты, используя возможности и механизмы как федерального, так и регионального уровней.
Среди таких институтов особое место занимает социальная работа как вид социально-экономической деятельности. В условиях переходного периода этот вид государственной поддержки населения оказался наиболее востребованным.
Отсутствие надежных механизмов социальной защиты населения в первые годы реформ привели к резкому снижению уровня жизни населения. По официальной статистике большинство населения нашей страны оказалось за порогом бедности. Велика дифференциация населения по уровню доходов. Она, по данным официальной статистики, превышает 16,8 раза 1. В результате образовались большие группы людей, требующие различных форм поддержки, прежде всего, государственной.
В большей степени это относится к жителям малых городов, сельских поселений, где закрылись предприятия, оказалось в упадке сельскохозяйственное производство и т.п. Это привело к необходимости серьезных преобразований в социальной политике, формированию качественно нового правового и организационного механизма социальной помощи и защиты населения.
«Социально не защищенному» населению помощь и поддержка представляется по социальным и профессиональным показателям, которые включают в себя различные по своему удельному весу социально-демографические, профессиональные и региональные группы населения. Это - нетрудоспособное по возрасту и инвалидности население, дети утратившие кормильца, многодетные и неполные семьи с совокупным семейным доходом, не обеспечивающим прожиточного минимума, безработные, временно нетрудоспособные, женщины в период родов, многодетные семьи, учащиеся и др. Всего это более 200 различных категорий населения. Эта государственная поддержка осуществлялась и осуществляется, как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации.
За последние годы сформирована значительная законодательная база, создана сеть учреждений социального обслуживания, представляющихся услуги наиболее нуждающимся гражданам. С каждым годом социальная политика, механизмы социальной защиты, совершенствуются и направляются на решение задач преодоления бедности, на защиту малообеспеченного населения, превращая его в социально защищенное. Однако пока это носит еще ограниченный характер, а также неравномерно распределяется по регионам. В наиболее выигрышном положении находятся регионы, имеющие мощную ресурсную базу, они могут позволить себе существенные социальные расходы помимо тех минимальных, что предусмотре-
ны федеральным законодательством. Наступивший в стране кризис несколько изменит акценты, однако накопленные этими регионами запас поможет им выполнить программы, которые ими намечены.
Например, в ХМАО, бюджет которого социально ориентирован, 80% затрат в нем идёт на социальные нужды. В Округе с населением, насчитывающим около 1,5 млн. человек, функционирует 71 учреждение социального обслуживания; 140 учреждений здравоохранения; 644 учреждения культуры; 1860 учреждений физкультуры спорта; 1074 учреждений образования и молодежной политики. В регионе для достижения более эффективных социальных результатов при планировании используется метод среднесрочного бюджетирования на 3 года, что позволяет реализовать ряд социальных целевых программ, охватывающих различные стороны социальной жизни округа.
Так, в рамках реализации программ: «Демографическое развитие Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2008-2010 годы» и др.; «Программы Ханты-Мансийского автономного округа «Дети Югры» на 2006-2010 годы; «Совершенствование социально-трудовых отношений и охраны труда в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2008-2010 годы» социальные пособия и меры демографически ориентированного характера (пособия, компенсации для многодетных семей, молодых семей) позволили констатировать тенденцию увеличения рождаемости: в 2006 г. родилось 20580 чел., что на 2,2% больше, чем в 2005 г.; началось активное рождение вторых детей (каждый 3-й ребенок, родившийся в округе, - второй в семье); каждый год в среднем на 3% увеличивается количество многодетных семей; за счет выплаты пособия вырос процент охвата детей дошкольными образовательными учреждениями до 93,7%, что на 37% выше, чем по Российской Федерации.
Законы, изданные в автономном округе: «О качестве жизни населения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры; «О поддержке семьи, материнства, отцовства и детства в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре»; «Об адресной социальной помощи» и др., позволили повысить уровень жизни граждан Югры. Результаты, в отношении положения семей следующие: на 26% снизилось число многодетных семей с безработными родителями; уменьшилось количество граждан, получающих ежемесячное пособие на детей по малообеспеченности (в 2004 году - 93 тыс., в
2005 году - 48,2 тыс., в 2006 году - 42 тыс.); сократилось количество граждан, получающих материальную помощь по закону «Об адресной социальной помощи» (с 27,7 тыс. в 2005 году до 21,7 в
2006 году); в связи с ростом доходов населения уменьшается число граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. На I Международном Форуме социальных работников Сибири и Дальнего Востока «Современная семья и социальные службы: мосты сотрудничества и взаимодействия» (г. Ханты-Мансийск июнь 2007г.) был обобщен данный опыт построения социальной политики.
Однако такие темпы социально-экономического развития характерны для ХМАО, но не для всех регионов - доноров, не говоря уже о реципиентах. Доказательством тому служит существующая степень дифференциации между 10 беднейшими и 10 богатейши-
ми регионами по показателю подушевого валового регионального продукта. В 2002 году эта дифференциация составляла 14 раз, в 2004 году она достигла 18 раз, в 2009 году приблизилась к 20.
Регионы - доноры, которые становятся таковыми вследствие своих особых ресурсных особенностей, имеют значительно большие возможности, в том числе финансовые и материальные, для обеспечения высоких темпов социально-экономического развития и решения соответствующих социальных проблем. Большую роль в реформировании социальной сферы играет и социально ориентированная деятельность местной, региональной и муниципальной власти, отслеживающая процессы, наблюдающиеся на территории и принимающая оперативные меры по ее улучшению.
Система социальной работы требует постоянного внимания. Она претерпела кардинальные изменения, связанные с принятием в октябре 2003 года Федерального закона № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно этому закону, полномочия и бюджетные обязательства по социальной защите населения были переданы на уровень субъектов РФ. Это предъявило новые требования к деятельности в этом направлении. Экономически успешные регионы стали шире использовать свои возможности.
Так, на территории ХМАО, например, внедряются новые технологии социального обслуживания, создаются в поселениях участковые социальные службы. Однако в этой работе многое зависит от того, какое участие в ней отведено муниципальному уровню. На примере Сургутского района ХМАО можно проследить некоторые современные тенденции, наметившиеся на этом уровне.
В рамках внедрения проекта Российско-Европейского фонда по развитию услуг на селе Сургутский район ХМАО стал пилотной территорией. На основе изучения западного опыта были внедрены малозатратные технологии социальной работы, в том числе за счет вовлечения в процесс оказания социальных услуг различных ведомств, общественных объединений, различных форм партнерства. Эта программа предполагает важнейший элемент муниципального развития - активизацию участия населения в общественной жизни муниципалитета.
Опыт показывает, что решение многих вопросов (создание материально-технической базы, формирование пособий по социальной защите) на региональном уровне способно значительно улучшить социальную ситуацию. Однако далеко не все проблемы, переданные на уровень субъектов Федерации имеют региональное решение. Традиционная социальная работа, которая выполнялась местной властью на территориальном уровне клиента (социальная реабилитация, адаптация, профилактика кризисных ситуаций) не потеряла свою актуальность.
Даже в таком преуспевающем регионе, как ХМАО, создано 21 управление по социальной работе, а поселений, где функционирует местное самоуправление 106, из которых 76,6% сельские поселения.
На реализацию «новых» положений о социальной защите уходят большие средства, создаются специальные распределяющие и контролирующие органы на уровне субъектов, но среди населения, которое они призваны защищать, пока нет должного удовлетворения от проводимой работы и соответствующего понимания. Само население также недостаточно активно в изменении ситуации к лучшему.
Перенос основной тяжести финансирования социальной помощи и поддержки населения из центра в регионы, в целом, неся положительную тенденцию, породил новые проблемы. Так, на уровень субъектов РФ передана забота о ветеранах труда РФ, тружениках тыла, ветеранах труда ХМАО, реабилитированных и ряд других, т.е. две трети всех льготников. Это привело к появлению новых понятий льготных категорий граждан: «Федеральных» и «региональных». Но при этом отсутствует соответствующее нормативное закрепление финансового обеспечения указанных полномочий. Субъекты самостоятельно определяют уровень их реализации, что приводит к нарушению принципов гарантированности и равенства прав граждан, заложенных в Конституции Российской Федерации. Наблюдается неоправданная миграция пенсионеров в регионы, где оказывают социальную поддержку в рамках действующего законодательства, но в которых она оказывается выше. Это движение населения, с одной стороны, имеет негативные результаты для регио-
нов, в которые население мигрирует, но, с другой стороны, свидетельствует, что не до конца угасла активность российского населения. Требуется, во-первых, принимать более продуманные государственные социальные решения. Во-вторых, разрабатывать новые подходы, учитывая социальную мобильность и активность российского населения.
Несмотря на трудности исполнения 131-ФЗ Федерального закона, накапливаются свидетельства того, что реальное местное самоуправление может развиваться на основе ряда принципов, заложенных в нем. Это подтверждается опытом Тюменской, Новосибирской, Кемеровской областей, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого округов и др., которые приступили к реализации закона с 2004 года. Опыт ценен еще и тем, что уже сейчас видны проблемы и недоработки закона, что позволяет его своевременно совершенствовать в соответствии с конкретными условиями и задачами муниципальных образований. По мере укрепления даже отдельных принципов местного самоуправления решение социальных проблем начинает приобретать все более организованный характер. Это диктуется тем, что какие бы решения ни принимали федеральные и региональные власти, за реализацию этих решений в ответе, прежде всего, местное самоуправление. Люди со своими проблемами обращается к работникам местного самоуправления, им первым приходится помогать населению, объяснять суть происходящего, доказывать необходимость зачастую непопулярных мер, именно они являются своеобразным громоотводом в справедливых социальных требованиях населения.
Принципы организации социальной работы диктуются нуждами и потребностями людей, именно эти нужды и потребности определяют особенности, основные характеристики и черты социальной работы.
Во-первых, социальная работа ориентируется не только на отдельного человека, но и на конкретную семью, на определенное сообщество, опираясь при этом на социально-экономический уровень и иные экономические и социальные возможности как общества, так и на возможности местного сообщества и самого субъекта, нуждающегося в помощи.
Во-вторых, социальная работа, носит двухуровневый характер. С одной стороны, она осуществляется государством, специализированными государственными службами в масштабах всего общества, с другой стороны, в ней принимают участие отдельные члены общества в форме благотворительной деятельности, волонтерского участия, самопомощи и взаимопомощи и т.п. по отношению к отдельным людям, определенным сообществам, социальным группам.
В-третьих, социальная работа нацелена как на постоянную поддержку определенных категорий населения, так и на реабилитацию различных групп, оказание им временной помощи и поддержки.
В-четвертых, эффективность социальной работы во многом определяется той сетью социальных учреждений, которая развита как по вертикали, учитывающей возрастной, социальный и реабилитационный и т.п. факторы, так и по горизонтали, свидетельствующей о масштабах организации, оптимальных размерах социальных учреждений, их обустройстве и т.п., а также о филиальной организации тех и других. Кроме того, важен учет местожительства или местопребывания людей, нуждающихся в помощи социальных работников.
В-пятых, важнейшим принципом организации социальной работы является ее адресность. «Нужда и порядок - это две ключевые категории, с которыми связана история социальной работы во всем мире. Подобно двуликому Янусу, профессия, с одной стороны, воспринимается в функции заботы, как спасательный инструмент в ответ на призыв нуждающихся о помощи. С другой стороны, важнейшей ее функцией выступает социальный контроль»2.
В-шестых, эффективность социальной работы определяется во многом состоянием социального партнерства по разным направлениям: между различными органами власти, включая местное самоуправление; между общественными организациями и бизнесом; между властью и бизнесом (муниципально-частное партнерство, например); между социальными службами и семьями, между социальными службами и сообществами, социальными службами и социальными группами и т.п.
В-седьмых, развитие рыночных отношений предоставляет воз-
1 Российский стат. Ежегодник.20908. М.: Росстат, 2008. С.186.
2 Нужда и порядок: история социальной работы в России, ХХ в. Саратов: Научная книга, 2005. С. 7.
можность существенно расширить границы социальной работы и системы социального обслуживания, увеличив как число участников с той и другой стороны, так и демонополизировав социальное обслуживание как отрасль экономики. Происходит это на основе развития рынка социальных услуг и расширения источников их финансирования, включения различного рода грантов, средств различных объединений людей, как в постоянных, так и разовых формах.
В-восьмых, с введением рынка не только существенно расширился круг поставщиков социальных услуг, но и изменились формы и механизмы их предоставления. Наряду с традиционными, организованными на уровне муниципальных образований, формами предоставления социальных услуг в настоящее время все шире используются конкурсные механизмы отбора и финансирования социальных услуг на основе социального заказа. Услуги стали предоставляться негосударственными структурами, предлагающими разнообразные социальные услуги, а также общественными организациями. Пока, правда, активность общественных организаций по предоставлению социальных услуг остается крайне низкой, это относится и к религиозным организациям.
В-девятых, социальная активность структур, предоставляющих социальные услуги и оказывающих благотворительную помощь, пока экономически не поощряется государством. Между тем, одна из задач государства и социальных служб - искать и предлагать новые формы благотворительности, чему способствовали бы раз-
личного рода стимулы, исходящие от государства. Это станет возможным при условии, что по примеру развитых стран, России также найдет формы и способы поощрения благотворителей и всех желающих оказать различные формы помощи нуждающимся.
В-десятых, должны в большей мере учитываться при несении социальной службы традиции и ментальность населения, которому такая помощь оказывается. Это очень важное условие и на него следует обращать особое внимание при подготовке социальных работников и организации и оказании конкретной социальной помощи.
Все вышеназванные черты, характеризующие социальную работу и в целом организацию социальной службы, связаны с муниципальным уровнем, на нем они формируются, функционируют, отражая нужды населения и возможности обеспечения этих нужд.
Литература:
1. Агапов Е.П. Теория социальной работы. М., 2010.
2. Албегова И.Ф. Правовое обеспечение социальной работы. Ярославль, 2010.
3. Басов Н. Ф. Социальная работа. М., 2010.
4. Высоцкая Н.В. Опыт социальной работы с различными группами населения. Красноярск, 2010.
5.Зайцев Д.В. Организация, управление и администрирование в социальной работе. М., 2010.
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ РАЗВИТИЯ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ
Кузнецов Н.В., соискатель Института экономики и социальных отношений
Проведён анализ развития функций муниципального уровня. Выявлена практическая совокупность муниципальных отношений в историческом аспекте.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные образования, органы государственной власти, особенности организации местного самоуправления.
SOME ASPECTS OF THE DEVELOPMENT FUNCTIONS OF MUNICIPAL
Kuznetsov N., The applicant, Institute of Economics and Social Affairs The analysis of the functions of the municipal level. Spotted a practical set of municipal relations in historical perspective.
Keywords: local government, municipalities, public authorities, especially local government organization.
Важнейшим фактором социально-экономического развития страны является совершенствование управления на муниципальном, местном локальном уровне, поскольку муниципальный уровень - это первичный исходный уровень, на котором обеспечиваются конкретные условия жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения страны, создается социально-экономическая среда, во многом определяющая возможности территориального сообщества и его способности использовать имеющийся муниципальный потенциал в целях своего жизнеустройства.
Муниципальный уровень определяется системой хозяйственных, экономических, социальных, социокультурных, производственных как вертикальных, так и горизонтальных связей, сложившихся, функционирующих и развивающихся на местной, муниципальной территории. Эта система является частью общественной системы страны, но функционирует в ограниченных пределах определенной территории. Происходящие на этой территории позитивные социально-экономические перемены означают муниципальное развитие или развитие на муниципальном уровне. Стагнация или негативные социально-экономические перемены, происходящие на местном уровне означают запустение территории, разрушение её инфраструктуры, ухудшение условий жизни населения, деградацию муниципального уровня. Последнее часто определяется нерациональными формами управления.
Управление на муниципальном уровне распространяется на систему социально-экономических отношений, складывающихся на этом уровне. Субъектом муниципальных отношений является население, проживающее на территории, законодательно сформированной в муниципальное образование. Население муниципального образования представляет собой местное сообщество. Объектом
управления является муниципальное хозяйство как ресурсная основа жизнедеятельности и жизнеобеспечения местного сообщества, пространственно ограниченное территорией муниципального образования. Формой управления на муниципальном уровне является местное самоуправление как институционально организованная форма негосударственной власти.
Местное самоуправление, гарантируемое Конституцией Российской Федерации, является самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению вопросов местного значения, исходящей из собственных интересов населения и опирающаяся на имеющиеся местные ресурсы, исторические и иные местные традиции, формирующая социально-экономическую среду, характерную для местного сообщества.
Управление на муниципальном уровне, согласно принятым в мировой практике нормам, становится эффективным тогда, когда, реализуясь в форме местного самоуправления, направлено на использование имеющегося на локальной территории ресурсного и пространственного потенциалов, создание на их базе муниципального хозяйства, развитие местной инфраструктуры, в целом - на организацию жизнедеятельности и жизнеустройства населения конкретной территории.
Однако до сих пор в российских условиях наблюдается нечёткое понимание содержания муниципального уровня и местного самоуправления, в том числе и на законодательном уровне, что зачастую приводит к их воспроизводству на началах, отступающих от норм, принятых в мировой практике. Это усугубляется широко распространенными в современных российских условиях неформальными отношениями. В результате, формируется недооценка реальной роли и места муниципального уровня, искажается понимание
