CC BY
59
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
БЫКОВСКИЙ В. А.
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ И МЕСТНОЙ
ВЛАСТИ
Автор провел оценку эффективности органов региональной и местной власти в Российской Федерации по достигнутому уровню и динамике показателей социально-экономического развития регионов, эффективности расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и по результатам опросов населения, проведенных в регионах. Особое внимание автор уделил мониторингу эффективности деятельности органов местного самоуправления. Данная методика создает предпосылки для системного исследования результативности, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию работы органов местного самоуправления, а также поощрения муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей.
ВУКОУЯК! У.А.
EVALUATION OF REGIONAL AND MUNICIPAL GOVERNMENT BODIES
EFFICIENCY
The author made the evaluation of the Russian Federation regional and municipal government bodies' efficiency, taking into account the achieved level and index evolution of social-economic development of the regions, the efficiency of budget expenditure of the regions and the results of polls having been made in the regions. The author paid special attention to the monitoring of municipal government bodies efficiency. This methodology can help systematically research the effectiveness, making decisions and measures to further perfection the municipal government bodies' work, as well as incentives of the communities which get the best results.
Ключевые слова: органы региональной и местной власти, социально-экономическое развитие, регион, эффективность, бюджет, мониторинг, муниципальные образования, население.
Keywords: bodies regional and local authorities, social and economic development, region, efficiency, the budget, monitoring, municipal unions, the population.
Государственная власть должна быть эффективной
Низкая эффективность использования бюджетных средств является следствием формирования бюджета от достигнутого, умноженного на коэффициент инфляции. Бюджетные учреждения оказываются заинтересованы в увеличении затрат в первую очередь за счет роста численности работающих и увеличения накладных расходов, а не за счет повышения эффективного использования ресурсов и возможностей.
При этом, даже несмотря на фактический рост расходов на оплату труда работников социальной сферы, соотношение заработной платы ряда отраслей бюджетной сферы к заработной плате в экономике ниже, чем было в 90-е годы прошлого столетия.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», проведен анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по таким параметрам, как экономический рост, доходы населения, образование, здоровье населения, жилищно-коммунальное хозяйство и жилищное строительство, обеспечение безопасности граждан и уровень организации государственного и муниципального управления.
Оценка проведена по достигнутому уровню и динамике показателей социально-экономического развития регионов, эффективности расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и по результатам опросов населения, проведенных в регионах.
Большие резервы, как отметил Полномочный представитель Президента Николай Винниченко, имеются в сфере повышения эффективности реализации полномочий субъектов Федерации, сокращения неэффективных бюджетных расходов. Так, проведенные расчеты по итогам 2007 года выявили в целом по Уральскому федеральному округу неэффективные бюджетные расходы на сумму более 56 млрд. руб., в том числе в сфере образования - 4,9 млрд. руб., в сфере здравоохранения составили 22,9 млрд. руб., в сфере ЖКХ - 7,3 млрд. руб., в сфере государственного управления - 21,2 млрд. руб.
Влияние органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на уровень и темпы экономического развития регионов заключается в первую очередь в создании условий и стимулов для привлечения инвестиций, в поддержке предпринимательской активности и бизнеса, в формировании необходимой для этого инфраструктуры, создании условий для снижения безработицы и административных барьеров.
Важнейшим элементом экономической политики на современном этапе является развитие человеческого потенциала в первую очередь, становление на региональном уровне эффективных систем здравоохранения и образования, в особенности профессионального, формирование комфортной среды обитания, способной удерживать и привлекать в регион квалифицированные кадры. Основная задача властей всех уровней - повышать результативность своих действий и эффективность использования ресурсов.
Российская Федерация очень разновеликая страна в части уровня развития субъектов Федерации, но в последние годы наблюдается сокращение дифференциации этого уровня по некоторым показателям. Разница между 10 регионами с наилучшими показателями и 10 регионами с наихудшими показателями сократилась: в течение 2007 года по уровню валового регионального продукта - с 11,2 до 9,4 раз; по объему частных инвестиций - с 17,7 до 15,9 раз.
Таблица 1
Сокращение межрегиональной дифференциации российских регионов
в течение 2007 года
№ п/п Индикаторы, по которым рассматривается межрегиональная дифференциация Дифференциация между «первым» и «последним» регионами Дифференциация между «10 первыми» и «10 последними» регионами Индекс изменения
1 По численности населения 249 раз 20,4 раза Несколько увеличился
2 По территории 2 803 раза 106,4 раза Без изменений
3 По объему ВВП на душу населения 105,4 раза 11,2 раза Сокращение за год - в 1,2 раза
4 По объему инвестиций в основной капитал на душу населения Более 1 700 раз 15,9 раз Сокращение за год - в 1,1 раза
5 По уровню смертности трудоспособного населения 7,1 раз 2,2 раза Сокращение за год - в 1,1 раза
6 По уровню бедности населения 6,6 раза 3,1 раз Сокращение за год - в 1,21 раза
Сокращение разрыва в социально-экономических показателях развития делает российское государство более монолитным, способным избежать в будущем распада, опасность чего пока не снижается.
Правительственная доска капиталистического соревнования
В работе, проведенной Правительством России, эффективность деятельности органов исполнительной власти оценивалась, исходя из возможности получить максимальный результат на каждый рубль бюджетных расходов.
Итоги эффективности расходования бюджетных средств позволили составить рейтинг по итогам 2007 года среди 83 субъектов Российской Федерации. Достигли в 2007 году наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти по уровню эффективности два региона Уральского Федерального округа: Тюменская область заняла I место, лучший в России показатель, Ханты-Мансийский автономный округ - девятое место.
В зависимости от выбранных подходов к управлению в сфере ЖКХ, субъекты Российской Федерации можно распределить на четыре группы: наиболее прогрессивная, прогрессивная, стагнирующая и депрессивная.
Прогрессивная группа - регионы, в которых реформы ЖКХ идут успешно: сокращается дотирование отрасли, одновременно снижается доля убыточных организаций, имущество ЖКХ передается частным организациям, меры социальной поддержки населения (субсидии и льготы) предоставляются в денежной форме. Среди регионов относятся к этой группе УрФО Тюменская область и ХМАО-Югра.
К третьей стагнирующей группе субъектов Российской Федерации, в которых финансовое состояние отрасли ЖКХ улучшается, но за счет увели-
чения дотирования региональными бюджетами предприятий ЖКХ, относится ЯНАО.
Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют противоречащую реформе значительную часть расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (около 17,3%) и имеют устойчивую тенденцию к росту. В 2007 году расходы увеличились в 1,4 раза и составили более 800 млрд. рублей.
Основные неэффективные расходы в сфере ЖКХ приходятся на регионы: город Москву - 43,5%, Кемеровскую область - 5,9%, Ямало-Ненецкий автономный округ - 4,8% от общероссийской величины.
Жилищно-коммунальное хозяйство как рыночный сектор экономики в перспективе должно развиваться без государственной поддержки на большей части территории страны. В качестве исключения могут рассматриваться только северные территории и территории, имеющие для бюджетного финансирования иные объективные предпосылки. К ним и относятся два субъекта Российской Федерации, входящих в УрФО: ХМАО-Югра и ЯНАО.
Расходы на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в 2007 году выросли почти на четверть по сравнению с предыдущим годом. Более четверти неэффективных расходов приходится на 5 регионов: Московскую область - 12,0 млрд. рублей (9,3% от общего объема неэффективных расходов в целом по России), Ямало-Ненецкий автономный округ - 6,5 млрд. рублей (5%), Ханты-Мансийский автономный округ - 6,2 млрд. рублей (4,8%), Волгоградскую область - 4,6 млрд. рублей (3,6%), Нижегородскую область - 3,9 млрд. рублей (3,0%).
Более половины объема всех неэффективных расходов в сфере здравоохранения приходится на 14 регионов: город Москву - 9,4%, Ханты-Мансийский автономный округ - 7,5%, Республику Саха (Якутия) - 4,6%, Ямало-Ненецкий автономный округ - 3,2%,
Следует отметить, что в ряде регионов, внедривших новые методы финансирования общеобразовательных учреждений, существенно улучшаются показатели, более высокими темпами повышается заработная плата. К таким регионам относится Тюменская область. Приятно находить субъект РФ, входящий в УрФО, в списках передовиков, но действительность не всегда состоит только из побед. В правительственном отчете можно найти и то, что более 2/5 объема всех неэффективных расходов в образовании приходится на 13 регионов, в том числе на Свердловскую область - 3,1%, а на Ханты-Мансийский автономный округ - 2,8%.
Передовая Тюменская область вошла в пятерку субъектов РФ, у которых доля расходов на капитальные вложения составляет более 20% от регионального бюджета вместе с городами Москвой и Санкт-Петербургом, республиками Чувашией и Башкортостаном.
Другой показатель, определяющий эффективность управления, характеризует регионы, где более 50% бюджетных средств расходовалось в рамках целевых программ, к ним относятся: Амурская область (89%), Тюменская область (83%), Республика Башкортостан (79%), Тверская область (75%).
Существенных успехов добилась Тюменская область, в 2007 году доведя долю государственных и муниципальных учреждений, переведенных в разряд автономных, до 31% - самого высокого показателя в России.
По итогам работы были распределены дотации бюджетам Российской Федерации на 2008 год в целях поощрения достижений наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2007 года. Так, Тюменской области выделено 315,4 млн. рублей, а ХМАО-Югре - 91 млн. рублей.
Направление повышения эффективности
Правительство Российской Федерации считает, что решение проблемы повышения эффективности региональных органов власти возможно только путем внедрения современных финансово-экономических моделей управления, часть из которых апробирована в рамках реализации приоритетных национальных проектов. Помимо этого требует изменения подход к предоставлению помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Выделение средств должно быть обусловлено проведением институциональных преобразований в сферах государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации.
Основной задачей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является формирование эффективных региональных систем управления. Достижение данной задачи возможно, прежде всего, путем введения современных методов управления, направленных на повышение эффективности использования имеющихся ресурсов, а именно:
❖ снижение неэффективных текущих расходов;
❖ повышение заработной платы работников бюджетной сферы;
❖ повышение доступности и качества предоставляемых услуг;
❖ увеличение расходов на основные средства в целях создания необходимой инфраструктуры.
Внедрение современных методов управления должно быть признано в качестве общегосударственной задачи, реализуемой совместно с федеральными, региональными и муниципальными органами власти.
В целях стимулирования внедрения эффективных методов управления на региональном уровне необходимо обеспечить:
❖ взаимосвязь предоставления межбюджетных трансфертов (субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации с достижением показателей социально-экономического развития регионов и проведением институциональных реформ;
❖ координацию оценки эффективности деятельности региональных органов власти с отраслевыми системами оценки органов власти субъектов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, в том числе путем интеграции отраслевых рейтингов и оценок в единую систему;
❖ ежегодное проведение оценки эффективности деятельности с поощрением субъектов Российской Федерации, достигших наилучших значений показателей эффективности;
❖ распространение лучшей практики регионального управления, включая успешное проведение институциональных преобразований и улучшение качества жизни населения.
Правительство РФ при этом рассчитывает обеспечить организационно-методическую помощь субъектам Российской Федерации во внедрении современных методов регионального управления. Также необходим анализ ведомственных нормативных правовых актов с целью выявления и исключения из них норм, препятствующих проведению в субъектах Российской Федерации преобразований в соответствующих сферах.
По тому, как организована работа на практике и как осуществляется контроль за оценкой эффективности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, можно высоко оценить активность действий Правительства и сравнить их по подходам с реализацией национальных проектов на начальном, самом интенсивном этапе.
Задачи по повышению эффективности власти спустились вниз по вертикали к муниципалитетам, от которых во многом зависят показатели, из которых складывается и картина по субъекту Российской Федерации в целом.
Лицо местной власти
В Ямало-Ненецком автономном округе (ЯНАО), как и в соседнем — Ханты-Мансийском (ХМАО-Югра), неплохо организована работа по отслеживанию рейтингов всех уровней власти.
Губернатор, главы местного самоуправления и депутаты в городах и районах хорошо знают свои оценки и анализируют их динамику. И, надо сказать, это достаточно эффективно направляет и стимулирует работу органов власти.
Негативные процессы, происходящие в регионе, в том числе и зависящие от общероссийских неудач в экономической и социальной политике, создают определенный фон социальной напряженности в муниципальных образованиях.
Выборная должность в российской современной интерпретации обязывает работать избранных руководителей всех уровней на свой имидж. Естественно, руководство автономных округов и муниципальных образований стремится одновременно решить две социально значимые задачи: исправно содержать или даже улучшать социальную инфраструктуру соответствующей территории, а также обеспечивать высокий уровень и своевременность выплаты заработной платы.
Для каждого муниципального образования существует целый ряд общих российских и региональных факторов, влияющих на уровень социальной напряженности, но у каждого своя специфика. Поэтому целесообразно рассмотреть, какие факторы влияют на социальную напряженность в муниципальном образовании и какая зависимость прослеживается в этом процессе от качества и уровня работы администраций городов и районов.
Можно воспользоваться объемными показателями, которые во времени отображают демографическую и социально-экономическую ситуацию в городе, также использовать социологические опросы оценки работы городской власти.
Но сейчас появится новый инструмент: оценка эффективности муниципальных органов власти с применением различных расчетов, формул, разработанных Правительством, который снижает субъективный фактор. Можно более точно оценить работу муниципальной власти.
Основной критерий оценки жизни города, особенно подчеркнем, монопрофильного, северного, как и жизни государства, - это устойчивое развитие, при котором показатели должны быть достаточно стабильными.
Наступил экономический кризис, хотя обстановка сильно не изменилась, а самочувствие людей уже ухудшилось. На это повлияли два фактора. Первый - это влияние центральных СМИ: они накаляют ситуацию и не потому, что они выдумывают это. На самом деле обстановка ухудшается. Достаточно проследить за мимикой лица Путина, которая выражает его внутренние переживания за ситуацию в стране.
Второй фактор - за последние месяцы рубль по курсу стал легче наполовину. Ожидается очередное разное повышение цен на продукты питания, товары первой необходимости. Поэтому народ обеспокоен и, видимо, обеспокоен не зря.
Мониторинг эффективности местной власти
Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации в сентябре 2008 года.
Для улучшения показателей составляется и реализуется перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, в том числе по снижению неэффективных расходов, а также по выявлению внутренних ресурсов (финансовых, материально-технических, кадровых и других) для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работников бюджетной сферы.
Целевые значения показателей, необходимые для расчета неэффективных расходов, устанавливаются нормативным правовым актом губернатора субъекта Федерации и могут быть именными для каждого городского округа и муниципального района.
Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления создает предпосылки для системного исследования результативности, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию муниципального управления, а также поощрения муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей.
В соответствии с установленным субъектом Российской Федерации порядком, могут предоставляться гранты как за достижение наилучших значений показателей в отдельных сферах деятельности и в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и других сферах, так и
за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития.
Перечень сфер деятельности органов местного самоуправления, подлежащих оценке, определяется субъектом Российской Федерации. При этом рекомендуется в первоочередном порядке оценивать те сферы деятельности, на осуществление которых затрачиваются наибольшие объемы бюджетных средств.
Для проведения экспертного анализа формируется экспертная группа, в состав которой включаются представители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций и независимые эксперты.
На примере города Муравленко, по данным социологических опросов, население особо волнует рост цен на жилищно-коммунальные услуги, питание, товары первой необходимости и, конечно, как считают сами северяне, низкая зарплата. Достаточно проблемными для населения города остаются тема равнодушия власти к жизненным проблемам простых людей и отсутствие у населения способов воздействия на власть.
Анализ самооценки опрашиваемых материального положения своих семей в городе Муравленко и в Ямало-Ненецком автономном округе несколько выше, чем в среднем по России. Но этим небольшим благополучием северяне рассчитываются здоровьем.
_Литература_
1. Никифорова Л. Интеграция как лекарство от кризиса // Красный Север №15 от 21 февраля 2009, - с. 5.
2. Обобщенные результаты социологического опроса о социально-политической ситуации в Ямало-Ненецком автономном округе: Департамент информации и общественных связей Ямало-Ненецкого автономного округа. - Салехард, 2008г.
3. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2007 года. - Москва, 2007г.
4. Сергеев И. Блеск Рублевки и нищета стариков // Аргументы и факты, №30, 2007 г., - с. 7.
5. Социально-экономический мониторинг регионов Уральского федерального округа за январь-октябрь 2008 года.: Областной комитет статистики г. Тюмени, ноябрь 2008г.
