CC BY
111
Е.В. Фролова,
доктор соц. наук, профессор кафедры государственного, муниципального
управления и социальной инженерии, Российский государственный социальный университет, Москва.
E.V. Frolova,
Doctor of sociological Sciences, Professor at the state, municipal management and social engineering, Russian state social University, Moscow.
E-mail: efrolova06@mail.ru
К.И. Мартынова,
магистр 1 курса по специальности «Конфликтология», Российский государственный социальный университет, Москва.
K.I. Martynova,
Master 1 course on the speciality "ConflictManagement", Russian state social
University, Moscow.
E-mail: kri-martynova@yandex.ru
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СОВРЕМЕННЫХ
РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ
Priority directions of development of inter-municipal cooperation in the modern
Russian conditions.
Аннотация: в статье анализируется состояние местного самоуправления в Российской Федерации. В качестве эффективного фактора развития территорий рассмотрены практики реализации межмуниципального сотрудничества. В статье исследуется зарубежный опыт реализации проектов межмуниципального сотрудничества. Авторами приведены результаты исследования Всероссийского Советаместного самоуправления «Реальное состояние бюджетной обеспеченности муниципальных образованийи предложения по улучшению финансовой обеспеченности полномочий органов местного самоуправления», результаты опроса экспертов на тему «Межмуниципальное сотрудничество: ресурсы и ограничения». В статье определены основные тенденции и ограничения развития межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации. The article defines the major trends and limit the development of inter-municipal cooperation in the Russian Federation.
Annotation: the article analyzes the state of local government in the Russian Federation. As an effective factor of development of regions is offered the tool of inter-municipal cooperation. The article examines the international experience of realization of inter-municipal cooperation projects.The authors show the results of the research of the all-Russian Council of local self-government "the Real state of budgetary security of municipalities and suggestions for improvement of financial security ofpowers of bodies of local self-government", the results of the expert survey on "Inter-municipal cooperation: resources and limitations
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, местное самоуправление
Key words: inter-municipal cooperation, local government
Социально-экономическое развитие территорий является одной из стратегических задач современной государственной политики [2]. Укрепление финансово-экономической основы местного самоуправления является сегодня одной из приоритетных задач, без решения которой не представляется возможным повышение уровня и качества жизни населения, развитие социальной инфраструктуры муниципальных образований. Одним из путей решения является умелая работа с кадровым резервом [4].
По результатам исследования, проведенного Всероссийским Советом местного самоуправления в феврале-марте 2012 года (в опросе приняли участие 316 руководителей муниципальных образований всех федеральных округов Российской Федерации),79,3% опрошенных экспертов отметили уменьшение доходовместных бюджетов в 2012 году относительно 2011 года. Подавляющее большинство (83,6%) оценивая бюджетную обеспеченность исполнения собственных полномочий, подчеркнули, что потребность в финансах превышает ассигнования, предусмотренные бюджетом на 2012 год. Не вызывает у руководителей местных органов власти удовлетворения и уровень финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, 71,5% опрошенных респондентов отмечают, что потребность в финансах превышает ассигнования (предоставляемые местным бюджетам субвенции), предусмотренные на 2012 год [1].
Результаты опроса подтверждаются статистическими данными. Дефицит местных бюджетов имеет устойчивую тенденцию к увеличению (более, чем в два раза за последние шесть лет): 52,4 млрд. рублей в 2007 году, 125,5 млрд. рублей в 2013 году. [17].
Существующая бюджетная политика, направленная на обеспечение расходов местных органов власти, а не на формирование их доходов подтвердила свою несостоятельность. Финансовые ресурсы местного самоуправления позволяют достаточно условно только поддерживать существующий уровень функционирования социальной инфраструктуры, не обеспечивая процессы ее развития. В сложившейся ситуации муниципальные образованияне в состоянии в полном объеме профинансироватьвыполнение всех социальныхобязательств государства, чтоприводит к нарушению конституционного права равной доступностик социальным благам и услугам граждан тех и или иных территорий [3, 18].
Основными социально-экономическими последствиями деструктивной практики формирования межбюджетных отношений являются проблемы развития транспортной, жилищно-коммунальной, информационно-коммуникационной и социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ. С превышением нормативной загрузки эксплуатируется 13 тыс. км дорог, особенно на подходах к крупнейшим
городам, что составляет почти 29% протяженности сети [13]. По данным опросафонда «Общественное мнение», более половины опрошенных респондентов негативно оценивают качество услуг жилищно-коммунального хозяйства. Доступность инженерных коммуникаций особенно актуальна для сельских поселений. Не менее остро стоит проблема обеспечения услугами связи. Сегодня в целом по России 7,1 % сельских населенных пунктов не обслуживаются сетью почтовой связи, при этом для отдельных регионов этот показатель значительновыше: 45, 6% в Ямало-Ненецком автономном округе, 51,2% в Магаданской области. Сокращается число учреждений культурно-досугового типа в сельских поселениях, в 2000 году их насчитывалось 48,1 тыс., в 2012 - 38,5 тыс., за 12 лет было закрыто примерно 10 тыс. объектов культурно-досуговой инфраструктуры [17]. Низкий уровень обеспеченности сельских жителей транспортными, коммунальными, культурными услугами свидетельствует о нарастающей поляризации в условиях жизни городского и сельского населения. Приводит к специфической форме безработицы [5].
Финансовая необеспеченность местных бюджетов, проблемы функционирования социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ определяют необходимость поиска новых инструментов и механизмов, позволяющим консолидировать местные ресурсы с целью создания достойных условий жизнедеятельности граждан. В современных условиях межмуниципальное сотрудничество выступает наиболее значимым фактором социально-экономического развития территории, обеспечивая наиболее полное и эффективное использование имеющихся ресурсов, их консолидацию [16].
Преимущества использования механизмов межмуниципального сотрудничества определяются следующими обстоятельствами:
1. Интеграция материально-финансовых ресурсов нескольких муниципальных образований.
2. Повышение эффективности местного самоуправления, адекватное и своевременное решение наиболее острых проблем территории.
3. Экономия финансовых средств, снижение издержек .
4. Всестороннийучет приоритетных потребностей местного сообщества, решение социально-экономических территории, как в целом, так и всех входящих в неё муниципальных образований.
5. Обеспечение более широкого доступа хозяйствующих субъектов муниципального образования к финансовым, материальным, трудовым ресурсам.
Межмуниципальное сотрудничество - это совместная деятельность различныхмуниципальных образований, вне зависимости от их административных границ, путем выражения и защитыобщих интересов, а так же решения общих экономических задач, за счет хозяйственного, культурного или политического взаимодействия [14].
Длительный и успешный зарубежный опыт реализации практик межмуниципального сотрудничества позволяетсформировать основные
принципы, которые в свою очередь стали базой для формирования правовых основ межмуниципального сотрудничества в России:
- самостоятельность органов МСУ в рамках межмуниципального сотрудничества;
- недопустимость принуждения к объединению из вне;
- наличие экономической и политической целесообразности для возникновения кооперации.
Рассмотрим реализацию проектов межмуниципального сотрудничества в зарубежной практике. Наиболее распространенные формы межмуниципального хозяйственного сотрудничества за рубежом:
- совместное финансирование расходов по оказанию муниципальных услуг;
- приобретение услуг одними муниципальными образованиями у других;
- создание общих органов управления;
- создание кредитных организаций;
- создание смешанных хозяйственных обществ за счет средств, вносимыхмуниципалитетами-участниками [11,12, 19].
Межмуниципальное сотрудничество во Франции реализуется на достаточно высоком уровне, здесь насчитывается около 18000 межкоммунальных синдикатов. Французские коммуны активно включаются в процессы межмуниципального сотрудничества c целью объединения собственных ресурсов, организационно-административных возможностей. Межмуниципальное сотрудничество реализуется через создание новых организационных структур, реализующих полномочия нескольких территорий. Однако, как показывает практика, в ряде случаев учреждение новой межмуниципальной структурыне сопровождается передачей кадров. Данная тенденция инициирует такие проблемы, как раздувание штатов и дублирование функций сотрудников муниципалитетов. Так, в 2001 году при создании городского сообщества Марселя, межмуниципальная структура была укомплектована новым административным персоналом, что привело к огромным расходам на общее функционирование. Реформирование территориальных образований показывает, что французской модели межмуниципального сотрудничества предстоят изменения в области обеспечения прозрачности и экономической рациональности. Можно предположить, что межмуниципальный уровень заменит собой коммуны, в случае если депутаты межмуниципальных структур будут избираться прямым всеобщим голосованием. Исходя из этого, многовековые структуры -французские коммуны, размер которых больше не соответствует современным задачам, обречены на сохранение за собой исключительно символических функций (например, регистрация актов гражданского состояния и муниципальная полиция).
Данная практика свидетельствует, что межмуниципальное сотрудничество, инициируяограничение полномочий муниципалитетов и передачу их на межмуниципальный уровень, является одной из угроз местному
самоуправлению. При адаптации зарубежного опыта межмуниципального сотрудничества в России следует учитывать данные тенденции, адаптируя и реализуя такие достаточно эффективные механизмы, как наделение межмуниципальных организаций правом законодательной инициативы, проведение согласительных процедур, представительство такими организациями при решении на государственном уровне вопросов, затрагивающих интересы муниципальных образований. Особое внимание необходимо уделять обеспечению экономической рациональности межмуниципального сотрудничества.
В Испании, в свою очередь, муниципалитеты имеют определенный объем задач и услуг согласно Основному Закону о местном самоуправлении от 1985 года. Межмуниципальное сотрудничество в Испании можно рассматривать либо как простое сотрудничество между муниципальными образованиями одного и того же уровня, либо как сотрудничество муниципалитетов разных уровней (нескольких муниципалитетов с провинцией), либо как сотрудничество нескольких муниципальных образований с другими уровнями управления. Интерес представляет практика функционирования так называемого местного консорциума. По Основному Закону от 1985 года - это не муниципальное образование как таковое, а юридическое лицо публичного права, созданное для определенных целей путем заключения соглашения между его учредителями.
В Германии формы межмуниципального сотрудничества представляют собой публично-правовые и целевые соглашения [9]. Публично-правовые соглашения характерны дляэксплуатации публичных сооружений, например, в коммунальной сфере, а также применительно к объектам культуры и спорта. Они заключаются в случаях, например, передачи исполнения полномочий по организации водоснабжения или водоотведения от одной общины другой. На основе такого соглашения жители первой общины приобретают право на пользование услугами водоснабжения или водоотведения наряду с жителями второй общины.
Для Дании характерно платежное соглашение, при котором ряд небольших муниципалитетов заключает соглашение с одним крупным, в результате которого небольшие муниципалитеты выгодно покупают услуги, предоставляемые крупным муниципалитетом. Оплата за упомянутые услуги обсуждается между заинтересованными муниципалитетами и должна быть одобрена местным советом каждого из муниципалитетов. Результатами такого кооперационного взаимодействия становится образование и функционирование социально-значимых служб, услугами которых пользуются жители данных территорий. Например, общая пожарная команда, общая служба школьной психологической помощи, центрцентра неотложной помощи для женщин, подвергшихся насилию [10]. Эффективность достигается за счет снижения издержек, более рационального использования трудовых ресурсов. Подобная практика представляет собой достаточно эффективный инструмент и особенно актуальна в российских условиях недостаточности финансовых ресурсов местных бюджетов.
Другой практикой межмуниципального взаимодействия выступает такой вид сотрудничества, в рамках которого муниципалитеты за счет совместного бюджетного финансирования обеспечивают следующие направления деятельности:
- организация общественного транспорта
- контроль за пищевыми продуктами;
- создание отстойников для сбора отходов нефтепродуктов и химических отходов;
- реализация мер по созданию рабочих мест для молодеж
- и [10].
В Российской Федерации создано и функционирует крайне мало межмуниципальных хозяйственных обществ, хотя их число стабильно растет -в 2008 г. в них участвовало 1,5% от общего числа муниципальных образований; в 2010 г. - 2,2%. Рассмотрим результаты опроса экспертов на тему «Межмуниципальное сотрудничество: ресурсы и ограничения», который был проведен в октябре 2014 года, были опрошены члены Совета Федерации РФ, муниципальные депутаты г. Москвы, депутаты Законодательного Собрания Ростовской области и политические консультанты. В опросе приняли участие 36 экспертов.
По мнению экспертов, недостаточный уровень реализации практик межмуниципального сотрудничества обусловлен следующими факторами:
- безынициативность руководителей органов местного самоуправления;
- недостаточность финансовых ресурсов, позволяющих участвовать в проектах межмуниципальногосотрудничества;
- недостаточность практического опыта организации и реализации проектов межмуниципального сотрудничества;
- недостаточный уровень взаимодействия руководителей муниципальных образований друг с другом;
- недостаточно разработанная нормативно-правовая база;
- нехватка профессиональных управленческих кадров, обладающих соответствующими компетенциями и опытом;
- возможные конфликтные риски в процессе дальнейшей эксплуатации совместно построенных объектов.
Указанные факторы приводят к низкой эффективности сотрудничества муниципалитетов. По мнению ряда экспертов, даже в период командной экономики межмуниципальные связи были развиты лучше, чем сейчас (преимущественно это выражалось в производственно-хозяйственном кооперировании и большей мобильности людей) [7].
Преодоление данных проблем видится в обеспечении процессов взаимодействия руководителей местных органов власти, общественных организаций, экспертов в рамках конференций, семинаров, использования современных социальных технологий [6]. Формирование благоприятной среды для осуществления процессов межмуниципального сотрудничества определяет необходимость реализации следующих направлений: повышение уровня
профессиональной готовности руководителей местных органов власти к осуществлению кооперационных взаимодействий, реализация медиативных технологий, переговорных процедур в случае возникновения конфликтных ситуаций, снижение уровня конфликтных рисков.
Рассмотрим наиболее значимые направления реализации процессов межмуниципального сотрудничества в современных условиях. В первую очередь, в современных условиях финансового кризисамежмуниципальное сотрудничество может быть реализовано в процессе строительства и эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства [15]. Жилищно-коммунальное хозяйство является одним из самых проблемных комплексов современной социальной инфраструктуры. Данные обстоятельства детерминируют необходимость объединения материально-финансовых, организационно-кадровых ресурсов муниципальных образований для решения таких насущных проблем поселений, как водоснабжение, отопление, водоотведение, газификацияи другие. Не менее актуальным направлением является формирование и развитие туристических кластеров на базе нескольких муниципальных образований[20]. При этом одной из главных задач органов власти должно стать освоение и дальнейшее продвижение различных технологий прямой демократии и становления гражданского общества [23,24].
Проведенный анализ опроса экспертов позволяет определить факторы, ограничивающие развитие межмуниципального сотрудничества в современных российских реалиях:
1) Недостаточно разработанная нормативно-правовая база.
2) Недостаточность кадровых ресурсов, отсутствие в современных муниципалитетах профессионалов, обладающих компетенциями в сфере организации и управления процессами межмуниципального сотрудничества
3) Недостаточность практического опыта организации и реализации проектов межмуниципального сотрудничества в современных российских условиях.
Список литературы:
1. Исследование Всероссийского Совета по местному самоуправлению «Реальное состояние бюджетной обеспеченностимуниципальных образованийи предложения по улучшению финансовой обеспеченности полномочий органов местного самоуправления» [Электронный ресурс] // Всероссийский Совет местного самоуправления: сайт. —URL: http://vsmsinfo.ru (дата обращения 13.07.2012)
2. Ветрова Е.А. Управление инновационным развитием региона // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2013. № 11 (127). С. 36-40.
3. Ветрова Е.А., Крюкова Е.М. Проблемы квалификации мер принуждения в регулировании межбюджетных отношений в области приостановления (сокращения) финансовыми органами предоставления межбюджетных
трансфертов (за исключением субвенций) // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2013. № 11 (127). С. 63-67.
4. Егорова Е.Н. Эффективность налоговых льгот и их влияние на формирование доходной части бюджетов// В сборнике: Корпорации-парадигма формирования национальной экономики. Сборник докладов и научных трудов II международного форума (конференции). Ответственный редактор: Б.Р. Аутеншлюс. 2014. С. 132-137.
5. Лескова И.В. Маргинального и культурная идентификация молодежи // Социальная политика и социология. 2008. № 2. С. 252-259.
6. Евстратова Т. А. Управленческий труд как наиболее сложная и ответственная разновидность общественного труда. // Профессиональное социальное образование: уровни, опыт и перспективы развития. Сборник материалов XIII Всероссийского социально-педагогического конгресса. 2013. С. 100-102.
7. Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии // Российская муниципальная практика. 2009. N 6 - 7. С. 12 - 16.
8. Мазаев Ю.Н. Жизненные стратегии молодежи - разнообразие выбора // Материалы Афанасьевских чтений. -2015. Т. 1. № 13. С. 290-297.
9. Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании // Российская муниципальная практика. 2009. N 8. С. 17 - 21.
10. Рагозина Л.Г. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом // Вопросы местного самоуправления №1(29), 2010.
11. Серебренникова А.С. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ (на примере России и Франции): канд. юрид. наук. - Иркутск, 2006. С. 150-155.
12. Транспортная стратегия РФ до 2030 года, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р.- С.8-11 [Электронный ресурс] // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82617/?frame=1
13. Уржа О. А. Основные механизмы устойчивого и комплексного развития муниципальных образований / Материалы Ивановских чтений. - 2013. - № 3. -С. 208-214.
14. Фомичева Т.В. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук 22.00.04. на тему «Образовательные ценности молодежи в российском трансформирующемся обществе (социологический анализ)». М.: МГСУ, 2001. 27с.
15. Фролова Е.В. Деформации межбюджетных отношений в Российской Федерации: социально-экономические и политические риски. Актуальш проблеми економки. 2014. Т. 158. № 8. С. 351-359.
16. Масликов, В.А. Межкультурные коммуникации в менеджменте / В.А. Масликов // Сборник научных статей по материалам Ивановских чтений. -2013. - №3. - С. 113-126.
17. Сулягина Ю.О. Социальные технологии профилактики конфликтов в сфере трудовой миграции в российском обществе. Конфликтология. 2012. Т. 2. С. 67-80.
18. Козырев М.С. О теоретических проблемах государственного и муниципального управления. Социальная политика и социология. 2015. Т. 14. № 1 (107). С. 34-40.
19. Ветрова Е.А. Основы государственного и муниципального управления / Е.А. Ветрова. - Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2015. - 168 с.
20. Медведева Н.В. Социальное партнерство: условия реализации и перспективы развития на муниципальном уровне. Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2014. №12-2. С.277-280.
21. Медведева Н.В. Содержание и особенности социального партнерства в системе муниципального управления. Материалы Ивановских чтений. 2013. №3. С.141-145.
22. Крюкова Е.М., Мухоморова И.В. Проблемы развития академических малых инновационных предприятий в России. Актуальные проблемы российского законодательства. 2016. №14. С.67-70.
23. Мухоморова И.В. Проблемы формирования региональных систем высшего профессионального образования. В сборнике: Наука сервису Х-я научно-практическая конференция, сборник докладов и выступлений. Редакторы Н.Г. Новикова, П.И. Потемкин. 2005. С. 153-159.
