CC BY
74DOI 10.47643/1815-1329_2022_1_19
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ GENERAL CHARACTERISTICS OF THE DEVELOPMENT OF LEGISLATION ON THE RIGHT OF STATE OWNERSHIP OF LAND
АЛЕКСАНДРОВ Александр Александрович,
аспирант Государственного университета по землеустройству, г. Москва. 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15. E-mail: anafiev95@inbox.ru;
Alexandrov Alexander Alexandrovich,
graduate student of the State University of Land Management, Moscow. 15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia. E-mail: anafiev95@inbox.ru
Краткая аннотация: Государственная собственность на землю, а также управление ею признается актуальным, проблемным направлением. Государственная собственность на землю субъектов РФ признается одним из основных средств регулирования экономических отношений на территории субъекта, имеет большой масштаб и неоднородность ввиду развития технологий и различных способов устранения проблемных аспектов. В настоящей статье проанализируем особенности законодательного развития права государственной собственности на землю. Автором статьи акцентируется внимание на все периоды развития земельного законодательства, устанавливающие особенности регулирования института государственной собственности на землю. Обращается внимание на разграничение государственной собственности на землю между субъектами РФ, муниципальными образованиями.
Abstract: State ownership of land, as well as its management, is recognized as an urgent, problematic area. State ownership of the land of the subjects of the Russian Federation is recognized as one of the main means of regulating economic relations on the territory of the subject, has a large scale and heterogeneity due to the development of technologies and various ways to eliminate problematic aspects. In this article we will analyze the features of the legislative development of the right of state ownership of land. The author of the article focuses on all periods of development of land legislation, which establish the specifics of regulating the institution of state ownership of land. Attention is drawn to the differentiation of state ownership of land between the subjects of the Russian Federation, municipalities.
Ключевые слова: земельные участки, собственность, государственная собственность, разграничение, земельные отношения, субъекты государственной собственности.
Keywords: land plots, property, state property, differentiation, land relations, subjects of state ownership.
Дата направления статьи в редакцию: 12.12.2021
Дата публикации: 31.01.2022
На сегодняшний день право собственности на землю признается центральным институтом земельного права. Институт права собственности во все времена признавался актуальным для исследования среди теоретиков и практиков. Как известно, без права собственности гражданское общество существовать в принципе не может. В любом случае, различные объекты принадлежат гражданам, юридическим лицам, а также государственным публичным образованиям на различном праве.
Впервые о правовом регулировании земельных отношений, в том числе, и возникновению собственности на землю заговорили еще в древнерусском государстве. Русская правда, как первый кодифицированный акт, фактически не уделяла внимания вопросам правового регулирования права собственности на землю, но при этом устанавливала запрет на нарушение правового режима использования земель, а также ответственность за порчу межевых знаков. Псковская судная грамота, принятая 1397 года закрепила первые положения о выкупе земель, о владении землями вотчинами и поместьями, о возникновении права владения землями среди нескольких хозяев. Псковская грамота уже в тот период времени определяла, нахождение земель в долевой собственности, то есть когда земельный участок принадлежал нескольким хозяевам1. Однако, несмотря на такие закрепления в Псковской судной грамоте, больше законодательных норм в части регулирования права собственности, в том числе, государственной собственности на землю, в анализируемый период времени, не существовало. Государство поддерживало неприкосновенность и охрану частной собственности. С течением времени и развитием государственности стали приниматься нормы, связанные с введением ответственности к собственникам, используемым земельные участки с нарушением требований законодательства того периода времени2.
1 Беляев И. Д. История русского законодательства. М.: Институт русской цивилизации, 2011. 896 с. Сидоренко А. Ю. Ответственность за нарушения земельного правопорядка: история развития российского законодательства (От «Русской Правды» до 1917 г.) // Государство и право. 2000. № 11. С. 67-72.
Анисимов П. В., Чикильдина А. Ю., Працко Г. С. История становления и развития отечественного земельного права: проблемы периодизации // Философия права. 2014. № 5 (66). С. 69-72.
Многие исследователи придерживались позиции о том, что говорить о формировании института права собственности на землю следует лишь с 16 века. С обозначенной позицией довольно сложно согласиться, так как получается, что XVI века право владение, пользование и распоряжение применительно к земельным участкам отсутствовало вовсе. Да, безусловно, в дореволюционный период времени как такового разделения права собственности на отдельные формы, как это сделано в современном земельном законодательстве, не было. Но, отчасти позиция Г.С. Працко1 в данном плане верна, так как именно с XVI века стали появляться первые правовые документы, связанные с правом собственности на землю. В правовых документах обосновывалась концепция собственности на земли и в конечном итоге получила формирование такая самостоятельная отрасль - земельное право.
Особое значение институт собственности на землю стал приобретать в период Октябрьской революции 1917 года. Обусловлено это было, прежде всего, тем, что в стране наблюдался активный промышленный рост, был спрос на дополнительную рабочую силу, наметилось масштабное промышленное строительство. В связи с чем, фактически в 1861 году на государственном уровне было принято решение об отмене крепостного права, которое позволило фактически перераспределить отдельные земельные угодья между крестьянами. Крестьяне стали признаваться в качестве субъектов права собственности на земельные участки. Однако, данное право в рассматриваемый период времени было не императивным до конца, так как существовало установленное ограничение на приобретение крестьянами таких земельных участков. В частности, крестьяне могли использовать земельные участки только в рамках сельской общины имеющей на праве постоянного пользования земли, но не как не на праве собственности2.
В 1906 году в России была проведена аграрная реформа, которая позволила сформировать институт собственности на землю в более детальном виде. Реформирование аграрной сферы позволило заметить общее землепользование общины на право частной собственности на землю. Аграрное реформирование, проведенное Столыпиным, поддерживало основную цель - сохранение института частной собственности на землю. Предоставить крестьянам земли и сохранить отдельные земельные наделы за помещиками.
На законодательном уровне значительная трансформация правового регулирования началась в 1917 году, когда был принят первый Декрет «О Земле»3 и Декрет 1918 г. «О социализации земли»4. Основной идеей принятых законодательных актов признавалась - закрепление государственной собственности, и поддержание данной идеи в нашем государстве на длительный период времени. Принятый Декрет «О социализации земли» преследовал идею исключения частной собственности на землю и возвышение исключительно института государственной собственности на земли в государстве. Устанавливался запрет на приобретение земельного участка в частную собственность.
В свою очередь отмеченный Декрет «О земле» действовавший в 1918 году предоставлял право на владение помещикам и церкви землями, монастыри занимались конфискацией земель и передавали их в пользование крестьянам. Исключительным пользованием государства признавались - недра, полезные ископаемы, леса, водные объекты. Однако, мелкие водные объекты, например, мелкие озера или реки предоставлялись в пользование общинам, а органы местного самоуправления осуществляли регулирование такого использования. Фактически Декрет «О земле» установил полный запрет на осуществление каких-то правомочий с землей, то есть земля не могла быть продана, не могла выступать объектом арендных отношений, не могла отчуждаться.
В 1922 году появился первый кодифицированный акт в земельной сфере - Земельный кодекс РСФСР5, который значительным образом урегулировал всю сферу земельных отношений. Тем не менее, большая часть норм была посвящена землям сельскохозяйственного назначения, а это значит, упор законодателя был сделан на регулирование коллективной формы использования земель.
Земельный кодекс РСФСР 1970 года закреплял уже более детальную структуру правового акта, основной задачей которого было не только рациональное использование земель на территории страны, но и повышение эффективности пользова-
1 Там же. С.70.
2 Никифорова, А. А. Исторические аспекты становления и развития правового регулирования земельных участков в России / А. А. Никифорова, Я. Э. Черногорцева. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. 2020. № 18 (308). С. 300-302.
3 Декрет II Всероссийского съезда Советов «О земле» от 26 октября (8 ноября) 1917 г. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/o_zemle.htm (Дата обращения: 01.11.2021).
4 Декрет ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли» (вместе с "Инструкцией для установления потребительно-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения") // СУ РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346.
5 Постановление ВЦИК от 30.10.1922 «О введении в действие Земельного Кодекса, принятого на IV сессии IX созыва» (вместе с "Земельным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.") // СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901 (Утратило силу).
ния, охрана прав пользователей и укрепление законности использования земельных участков. Однако, вопросам форм собственности и разграничение собственности на землю не уделялось достаточного внимания1. Частная собственность на землю в тот момент времени вовсе отсутствовала.
Фактически впервые после длительного периода времени о нескольких формах собственности на землю заговорили в результате принятия в 1991 нового Земельного кодекса2. Законодатель, в нормах земельного кодекса, устанавливал приоритет в появлении иных форм собственности, нежели только государственная. Так, в частности, указывалось, что «целесообразно создать равноправные условия для различных форм хозяйствования, охраны прав на землю граждан, предприятий и организаций».
Изложенное свидетельствует о том, что длительный период времени земельные ресурсы в нашем государстве рассматривались в качестве исключительно объекта государственной собственности.
Действующий Земельный кодекс Российской Федерации в ст. 16 закрепляет, что земли, которые не находятся в собственности граждан и юридических лиц, а также муниципальных образований признаются собственностью государства3. Отдельные исследователи ввиду этого придерживаются позиции о том, что закрепление такого положения законодателем свидетельствует о наличии как таковой презумпции принадлежности государству соответствующих земель.
Статья 214 ГК РФ4 также упоминает о государственной собственности на землю и природные ресурсы, которые не находятся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований. Интересен тот факт, что в земельном законодательстве говориться исключительно о землях, а вот гражданское законодательство упоминает еще и о природных ресурсах. Представляется правильным в данном случае привести положения действующего законодательства к единообразию. Той же статьей ГК РФ установлено, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Данное положение созвучно нормам ст. ст. 17, 18 ЗК РФ, согласно которым государственная собственность на землю выступает в форме федеральной собственности и собственности субъектов РФ. В то же время в Российской Федерации действует ряд положений, определяющих правовой режим земель, находящихся в государственной собственности, без закрепления их за Российской Федерацией или субъектами РФ. Земельным законодательством закреплены нормы не только о порядке разграничения такой государственной собственности на федеральную и субъектов РФ, но и об управлении и распоряжении землями (ст. ст. 9 - 11 ЗК РФ, Федеральный закон о введении в действие ЗК РФ и комментарий к ним)5.
Как известно, управление и распоряжение федеральной собственностью осуществляется органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ в лице уполномоченных государственных органов.
Анализ законодательных положений свидетельствует о том, что следующие земельные участки могут находиться в федеральной государственной собственности:
- земельные участки, которые признаны федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ;
- земельные участки, приобретенные в установленном действующим гражданским законодательством порядке;
- земельные участки, образовавшиеся в результате разграничения права собственности на землю.
Таким образом, история развития законодательного регулирования государственной собственности на землю имеет длительный путь. Фактически такое развитие можно разделить на три этапа: дореволюционный, советский и современный. Однако, развитие общества, земельных отношений в советский период времени привели к формированию и усилению исключительно государственной собственности на землю и природные ресурсы. Развитие рыночных отношений, совершенствование гражданского общества способствовало появлению и формированию новых взглядов в части разнообразия форм собственности на землю в нашем государстве. В связи с чем, земельное законодательство закрепляет несколько форм собственности.
1 Закон РСФСР от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» (вместе с "Земельным кодексом РСФСР") // Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581 (утратил силу).
2 Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1) (ред. от 24.12.1993) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768 (утратил силу).
3 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 06.12.2021) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 28.06.2021, с изм. от 26.10.2021) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
5 Румянцев Ф.П. Государственное документирование земельных отношений: учебное пособие для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки 21.03.02 Землеустройство и кадастры . - Н.Новгород: Нижегород.ГСХА, 2019. С.138.
Библиография:
1. Анисимов П. В., Чикильдина А. Ю., Працко Г. С. История становления и развития отечественного земельного права: проблемы периодизации // Философия права. 2014. № 5 (66). С. 69-72.
2. Беляев И. Д. История русского законодательства. М.: Институт русской цивилизации, 2011. 896 с. Сидоренко А. Ю. Ответственность за нарушения земельного правопорядка: история развития российского законодательства (От «Русской Правды» до 1917 г.) // Государство и право. 2000. № 11. С. 67-72.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51 -ФЗ (ред. от 28.06.2021, с изм. от 26.10.2021) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
4. Декрет II Всероссийского съезда Советов «О земле» от 26 октября (8 ноября) 1917 г. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/o_zemle.htm (Дата обращения: 01.11.2021).
5. Декрет ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли» (вместе с "Инструкцией для установления потребительно-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения") // СУ РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346.
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 06.12.2021) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
7. Никифорова А. А. Исторические аспекты становления и развития правового регулирования земельных участков в России / А. А. Никифорова, Я. Э. Черногорцева. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. 2020. № 18 (308). С. 300-302.
8. Постановление ВЦИК от 30.10.1922 «О введении в действие Земельного Кодекса, принятого на IV сессии IX созыва» (вместе с "Земельным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.") // СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901.
9. Закон РСФСР от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» (вместе с "Земельным кодексом РСФСР") // Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581 (утратил силу).
10. Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1) (ред. от 24.12.1993) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768 (утратил силу).
11. Румянцев Ф.П. Государственное документирование земельных отношений: учебное пособие для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки 21.03.02 Землеустройство и кадастры. - Н.Новгород: Нижегород.ГСХА, 2019. С.138.
References (transliterated):
1. Anisimov P. V., CHikil'dina A. YU., Pracko G. S. Istoriya stanovleniya i razvitiya otechestvennogo zemel'nogo prava: pro-blemy peri-odizacii // Filosofiya prava. 2014. № 5 (66). S. 69-72.
2. Belyaev I. D. Istoriya russkogo zakonodatel'stva. M.: Institut russkoj civilizacii, 2011. 896 s. Sidorenko A. YU. Otvet-stvennost' za narusheniya zemel'nogo pravoporyadka: istoriya razvitiya rossijskogo zakonodatel'stva (Ot «Russkoj Pravdy» do 1917 g.) // Gos u-darstvo i pravo. 2000. № 11.S. 67-72.
3. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaya) ot 30.11.1994 N 51-FZ (red. ot 28.06.2021, s izm. ot 26.10.2021) // So-branie zakonodatel'stva RF. 1994. N 32. St. 3301.
4. Dekret II Vserossijskogo s"ezda Sovetov «O zemle» ot 26 oktyabrya (8 noyabrya) 1917 g. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/o_zemle.htm (Data obrashcheniya: 01.11.2021).
5. Dekret VCIK ot 19.02.1918 «O socializacii zemli» (vmeste s "Instrukciej dlya ustanovleniya potrebitel'no-trudovoj normy zemlepol'zovaniya na zemlyah sel'skohozyajstvennogo znacheniya") // SU RSFSR. 1918. N 25. St. 346.
6. Zemel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 25.10.2001 N 136-FZ (red. ot 06.12.2021) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2001. N 44. St.
4147.
7. Nikiforova A. A. Istoricheskie aspekty stanovleniya i razvitiya pravovogo regulirovaniya zemel'nyh uchastkov v Rossii / A. A. Nikifo-rova, YA. E. CHernogorceva. — Tekst : neposredstvennyj // Molodoj uchenyj. 2020. № 18 (308). S. 300-302.
8. Postanovlenie VCIK ot 30.10.1922 «O vvedenii v dejstvie Zemel'nogo Kodeksa, prinyatogo na IV sessii IX sozyva» (vmeste s "Ze-mel'nym Kodeksom R.S.F.S.R.") // SU RSFSR. 1922. N 68. St. 901.
9. Zakon RSFSR ot 01.07.1970 «Ob utverzhdenii Zemel'nogo kodeksa RSFSR» (vmeste s "Zemel'nym kodeksom RSFSR") // V e-domosti VS RSFSR. 1970. N 28. St. 581 (utratil silu).
10. Zemel'nyj kodeks RSFSR (utv. VS RSFSR 25.04.1991 N 1103-1) (red. ot 24.12.1993) // Vedomosti SND i VS RSFSR. 1991. N 22. St. 768 (utratil silu).
11. Rumyancev F.P. Gosudarstvennoe dokumentirovanie zemel'nyh otnoshenij: uchebnoe posobie dlya bakalavrov, obuchayushchihsya po napravleniyu podgotovki 21.03.02 Zemleustrojstvo i kadastry. - N.Novgorod: Nizhegorod.GSKHA, 2019. S.138.
