CC BY
49ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ ПАРЛАМЕНТА В ГОСУДАРСТВАХ С МОНАРХИЧЕСКОЙ ФОРМОЙ ПРАВЛЕНИЯ
КОНОНЕНКО Дмитрий Халарович,
соискатель Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (г. Москва). E-mail: dxkononenko@list.ru
Краткая аннотация: В статье проведен обобщающий анализ ряда конституционных актов с целью обобщения моделей контрольных функций парламентов в государствах с конституционной или парламентской монархией. В статье раскрываются основные модели парламентского контроля, представленные через призму основ конституционного строя: модель английского парламентского контроля; «скандинавская модель» контроля; «азиатская модель» парламентского контроля.
Abstract: In the article it's carried out generalizing analysis of a number of the constitutional acts for the purpose of generalization of models of control functions of parliaments in the states with the constitutional or parliamentary monarchy. The main models of parliamentary control presented through a prism of bases of the constitutional system reveal: model of the English parliamentary control; "the Scandinavian model" of control; "Asian model" of parliamentary control.
Ключевые слова: Парламентский контроль, монархия, конституционный строй, модели. Keywords: Parliamentary control, monarchy, constitutional system, models.
Реализация контрольных функций парламента в любом государстве предполагает выработку собственной специфической модели с учетом ориентации на активную позицию лиц, представляющих гражданское общество в законодательном органе государственной власти, характеризует состояние и степень подлинной заинтересованности этого общества в совершенствовании государственного управления. Цель контроля парламента по отношению к другим органам государственной власти и в первую очередь исполнительной - реализация принципа «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях разных ветвей властей. Исключением не являются государства с монархической формой правления, которых в мире насчитывается чуть более 30. В данных государствах власть монарха существенно ограничена конституционными рамками при том, что назначение должностных лиц в состав разнообразных органов государственной власти, ответственность данных лиц, и ряд других вопросов в конституционных монархиях строится на принципе парламентского контроля.
Основной общей чертой в модели парламентского контроля в парламентских монархиях является то, что в их конституционно-правовых актах в неполной мере закрепляется институт конституционно-правовой ответственности. Применение мер конституционной ответственности, как верно указывает в своей монографии Чепус А.В., «есть реализация мер государственного принуждения, то есть некие правовые лишения или неблагоприятные последствия принудительного характера, испытываемые субъектом конституционной ответственности. При применении конституционной, а не политической ответственности, разговор должен идти о нарушении юридических норм, без чего невозможна реализация мер конституционной ответственности» [5, с. 39].
Следующей сущностной чертой парламентского контроля в монархических государствах является правовая связь или состояние, возникающее в отношениях парламента с правительством или отдельными членами исполнительной власти в следствии нарушения стороной норм права, а в некоторых случаях социальных и моральных норм. В результате происходит применение негативной ответственности к лицу или всему правительству, подвергая его государственному или общественному (т.к. члены парламента являются выборными лицами) осуждению. В этом случае парламентский контроль выступает мерой конституционно-правовой ответственности связанной с наступлением определенных негативных последствий, возникающих в результате ненадлежащего исполнения или нарушения норм права или морали, выраженных в применении государственно-принудительных мер или восстановлении нарушенного правопорядка. Поэтому «с внешней стороны ответственность выступает в виде системно связанных действий, актов, процедур, при посредстве которых происходит разбор поступка и его последствий с точки зрения их соответствия или несоответствия социальным нормам и ценностям, интересам общества, коллективов и отдельных индивидов» [6, с. 6].
Контрольные функций парламента в том или ином государстве реализуются в нормативных актах, которые содержат систему взаимосвязанных элементов, на анализе которых мы построим дальнейшее практическое рассмотрение модели контрольных функций парламентов в монархических государствах.
Классической и одной из старейших форм конституционной монархии является Англия. Особенностью данной монархии является не только отсутствие писаной конституции, но и переход реальной государственной власти
монарха к исполнительной власти, которая находится под контролем представительной власти. Объяснение этому нам видится в сложившейся практике формирования правительства палатой общин. Назначение главы правительства в Англии осуществляется исключительно монархом. Однако этот выбор сводится к лицу, пользующемуся поддержкой большинства членов парламента. Таким лицом является лидер партии, прошедшей в палату общин и имеет парламентское большинство. Формирование состава правительства осуществляется премьер-министром. Хоть формально назначение и смещение министров - прерогатива королевы, однако согласно конституционному соглашению и сложившейся многолетней практике, монарх при назначении министров должен действовать по совету премьер-министра.
Парламентская ответственность правительства -стержень всей системы контроля [3]. Парламентский контроль над исполнительной властью в Англии со стороны парламента, а именно Палаты Общин сводится к тому, что любой член парламента вправе задавать вопросы любому министру по конкретным делам. В государствах с республиканской формой правления данная процедура называется депутатским запросом и закрепляется почти во всех конституциях рассмотренных ранее государств. Этот свойственный как для республик, так и монархий вид контроля в Английском праве сводится к обсуждению конкретных вопросов правительственной политики. Кроме того парламентарии имеют право вносить поправки к тронной речи и предложения о назначении следственных комитетов для расследования отдельных случаев. Однако заметим, что имея возможности влиять на правительство и королеву в указанных сферах, Палата Общин фактически лишена реального применения санкций.
Основой английского парламентского контроля является выстроенная система парламентской ответственности правительства. Ответственность правительства является коллективной, что подтверждается сложившимся конституционным обычаем [1, с. 272]. Вотум недоверия, инициированный в отношении одного министра, обычно считается как отказ в доверии всему правительству. Вотум недоверия, в отличие от многих стран с республиканской формой правления, не имеет четких правовых оснований и может касаться как неодобрения палатой общин в целом политики проводимой правительством, так и какой-либо отдельной меры или действия. Парламентская ответственность наступает даже в случаях несогласия правительства с принятыми парламентом мерами или несогласия правительства при голосовании по тому или иному вопросу палатой общин.
Таким образом, вотум недоверия является одной из крайних мер реализуемой палатой общин в качестве
формы парламентского контроля исполнительной власти в Англии. При этом некоей формой защиты от «злоупотреблений правом на вотум недоверия» у правительства имеется право самостоятельно определять серьезность выдвинутых обвинений, а также последствия для всего правительства в целом.
Другой мерой парламентского контроля в Англии выступает депутатский запрос, согласно которому депутат, желающий задать вопрос министру, должен дать палате письменное уведомление о его содержании. «Если депутат желает получить письменный ответ, оно представляется за семь дней, если же он хочет получить устный ответ - за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков. Депутат может предложить министру далеко не любой вопрос. Спикер вправе не принять вопрос депутата, посчитав его недопустимым. Как правило, отводятся вопросы, относящиеся к сфере ведомств иностранных и внутренних дел, обороны, казначейства» [2, с. 236].
Заимствованный в Швеции институт омбудсмена, в английскую практику вошел как парламентский уполномоченный по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration). Основная обязанность парламентского уполномоченного - рассмотрение жалоб граждан на действия министерств, а также расследование жалоб граждан на действия должностных лиц. При этом его деятельность не всеобъемлющая, а ограничена только теми министерствами, список которых содержится в правовых актах.
Таким образом, не имея писанной конституции, в Англии сложился весьма действенный механизм парламентского контроля, который включает в себя вертикаль форм применения негативных или позитивных санкций в отношении как самого правительства так и министров. Данная вертикаль состоит из самой процедуры формирования правительства, которое по задумке англичан должно опираться на парламентское большинство.
Выбор модели «всемерного укрепления законодательной власти, в том числе и парламентских монархиях, за счет постоянного развития парламентского контроля, существенно отличает ряд европейских государств от других государств, в частности, от государств Азии, Америки, Африки, а также Восточной Европы и стран бывшего СССР» [4]. Поэтому для таких стран как Дания, Норвегия, Швеция и отчасти Бельгия стала очень близкой по своей сути конституционная модель парламентского контроля. Парламентский контроль для этих стран реализуется через систему контроля деятельности исполнительной власти, в частности за ее финансовой составляющей.
Общим для Дании, Норвегии, Швеции и Бельгии, является то, что парламентский контроль в отношении пра-
вительственных органов осуществляется следующими способами:
1. Посредством общего отчета правительства перед вновь избранным парламентом. Указанный отчет становится предметом общих дебатов в Фолькетинге (ст. 38 Конституции Дании).
2. Создание парламентом специальных органов контроля - парламентские комитеты, которые отслеживают работу правительства по тем или иным вопросам.
3. Вотум недоверия правительству. Статья 15 Конституции Дании «Министр уходит в отставку, если Фолькетинг выносит ему вотум недоверия».
4. Адресные вопросы членам правительства, на которые указанные лица дают объяснения в виде докладов и ответов. В Швеции данная процедура называется «осуществление парламентского мониторинга за работой правительства».
5. Представление правительству. В Швеции именно на Конституционную комиссию возложена обязанность проводить проверки исполнения министрами своих служебных обязанностей и контроль ведения в правительстве дел.
6. Вопросы, обращенные к членам правительства, главе правительства и другим лицам, входящим в состав исполнительной власти (процедура интерполяции).
7. Институт омбудсмена (свойственен скандинавским странам). Омбудсмен может присутствовать на заседаниях суда или органа управления и имеет доступ к протоколам и документам этих органов. Органы прокуратуры имеют прямую обязанность помогать омбудсмену по его просьбе.
8. Финансовый контроль. Так в Швеции государственные средства не могут расходоваться иначе, чем это установил Риксдаг, при этом Правительство направляет проект государственного бюджета Риксдагу. Особо оговаривается, что без уполномочия Риксдага Правительство не вправе заключать соглашения о займах или иным образом возлагать на государство экономические обязательства.
9. Парламентские слушания, заседания парламентских комитетов, проведение дебатов и сессий с дачей ответов на вопросы в СМИ (телевидение и печатные издания, а также электронные варианты этих изданий)
10. Процедура импичмента.
11. Парламентский контроль в отношении царствующей особы. Так, например, согласно статьи 11 Конституции Норвегии, Король должен оставаться в Королевстве и не может без согласия Стортинга, находиться за его пределами свыше 6 месяцев подряд. В ином случае он лишается права на Корону (ст. 11).
Таким образом, в рассмотренных государствах парламентский контроль осуществляется с целью действий
исполнительной власти и ее учреждений в рамках строгого соблюдения законов государств. Парламент является неким проводником общественного мнения в отношении политики проводимой правительством, т.к. избрание в парламенты рассматриваемых государств осуществляется демократическим путем - через выборы, а правительство во всех вышеперечисленных странах (в целом во всех конституционных монархиях) формируется коалиционным или парламентским большинством, что в свою очередь создает неформальный, но очень действенный партийный контроль за членами партии, входящими в правительство, с действенными рычагами применения негативных последствий в виде парламентских форм, на «вышедших из под контроля» министров.
Поэтому общей чертой для парламентских монархий: Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Дания, Норвегия, Швеция, Испания, Андорра, Гренада, Япония, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Сент-Винсент и некоторых других, является то обстоятельство, что контроль понимается не как некая систематическая работа законодательной власти или специально созданных ею учреждений, а как постоянный проводимый мониторинг с целью анализа работы правительства и учреждений по всем полномочиям и функциям. Второй объединяющей чертой для всех парламентских монархий является закрепление в своем законодательстве различных инструментов контроля, которые идентичны для всех правительств в виде: вотума недоверия; резолюции порицания; парламентских запросов; ответов и докладов членов правительства; финансового контроля.
Будучи монархическим государством, Япония приняла свою конституцию в 1947 году, закрепив в ней номинальную функцию Императора и сильную власть парламента. При этом в отличие от ряда Европейских стран, в Японии оказывать воздействие на Императора парламент ни-коем образом не может. Однако на Правительство или Кабинет парламент оказывает самое непосредственное влияние в виде ряда контрольных функций.
Конституция Японии закрепляет, что Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом (ст. 66 Конституция Японии), а каждая из палат (Палаты представителей и Палаты советников) обладает правом осуществлять расследование по вопросам государственного управления и вправе при этом требовать явки и показаний свидетелей, а также тех или иных документов.
У парламента Японии, имеются разнообразные формы парламентского контроля, при этом одной из ключевых и самых действенных форм является импичмент. Согласно статьи 64 Конституции Японии, Парламент образует из числа членов обеих палат суд для рассмотрения в поряд-
ке импичмента нарушений тех судей, против которых возбуждено дело об отстранении от должности. В этой ситуации у парламента контрольные полномочия имеются не только в отношении исполнительной власти, но и судебной, в частности и судей. Эта существенная особенность отличает парламентский контроль в Японии. Парламентский контроль осуществляется в данной стране как исполнительной, так и судебной властями в оговоренных правовых рамках, так как «вопросы, относящиеся к рассмотрению дел в порядке импичмента, регулируются законом» (ст. 64).
Таким образом, можно вести речь об азиатской модели парламентского контроля, под которую попадают помимо Японии, Бутан и Таиланд. В данных странах довольно детально закреплены полномочия парламента с описанием контрольных функций. Например, в Таиланде назначение Премьер-министра происходит Королем, с дальнейшим одобрением Парламента, при этом Премьер-министр должен быть депутатом Палаты представителей, назначенным в соответствии со статьей.
Подводя итог отмечу, проанализированные модели парламентского контроля, как и в целом иностранный опыт организации такого контроля, могут иметь большое значение в нашей стране с целью совершенствования соответствующего института в российской парламентской практике.
Весь мировой опыт построения парламентского контроля в системе конституционной монархии принято делить на три типа, связанных с политическим режимом. Первый тип - английский, в котором конституционная монархия очень близка по своей форме к парламентской республике. Второй тип связывается с тем, что парламент и монарх имеют одинаковые прерогативы в области законодательной, а отчасти и исполнительной власти, осуществляют взаимный контроль и сдерживание. Третий тип - «монархический конституционализм». В нем в полной мере реализовывалась коалиция монарха против парламента. В основном все три типа парламентского контроля реализованы и представлены в государствах Центральной и Восточной Европы.
По моему мнению, основные параметры трех типов организации парламентского контроля могут быть представлены через призму основ конституционного строя. Данные основы, определяют не только практическую составляющую, но и научную модель парламентского контроля, которая отражена в конституционных актах современных государств. Поэтому модель института парламентского контроля отражена и закреплена в нормативных актах и содержит систему взаимосвязанных элементов. Через данную призму правовых актов можно вести речь о тех или иных чертах форм парламентского контроля в монархических государствах.
Библиография:
1. 2. 3.
5.
6.
Greenleaf W.H. Urgency Motions in the Commons // Public Law. 1960. N 3. P. 272.
Johnson N. Parliamentary Questions and the Conduct of Administration // Public Administration. 1961. Vol. 39. Summer. P. 136.
Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика / Е.В. Коврякова - М.: ОАО «Издательский дом «Го-
родец»», 2005. - 192 с.
Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Уфа, - 2002. - 24 с.
Чепус А.В. Теория позитивной юридической ответственности. Монография. М.: Поспект - 2016 г. - С. 39.
Чепус А. В. Теоретико-правовое содержание понятия юридической ответственности как конституционно-правового института / А. В. Чепус // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 5. - С. 6
