CC BY
56УДК 342.518
Алексей Викторович Чепус, доцент кафедры конституционного права Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук
E-mail: alexal_2004@mail.ru
Aleksey Viktorovich Chepus, the docent of faculty of the Constitutional law Institute of law and national security of the Russian academy of the national economy and state service by the President of the Russian Federation, Candidate of jurisprudence science
ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ПАРЛАМЕНТСКИХ МОНАРХИЯХ
В статье рассмотрены основные параметры трех типов организации парламентского контроля как одного из основных видов парламентской ответственности исполнительной власти в парламентских монархиях, которые представлены через призму основ конституционного строя. Данные основы, определяют не только практическую составляющую, но и научную модель парламентской ответственности исполнительной власти, которая отражена в конституционных актах современных государств. В статье доказывается, что модель института парламентского контроля отражена и закреплена в нормативных актах и содержит систему взаимосвязанных элементов, через данную призму правовых актов можно вести речь о тех или иных чертах форм парламентской ответственности исполнительной власти в монархических государствах.
Ключевые слова: ответственность, парламентский контроль, исполнительная власть, монархия, Англия, вотум недоверия.
INSTITUTE OF PARLIAMENTARY RESPONSIBILITY OF THE EXECUTIVE IN PARLIAMENTARY MONARCHIES
The article considers the main parameters of three types of organization of parliamentary control as one of the main types of parliamentary responsibility of the executive power in parliamentary monarchies, which are presented through the lens of the foundations of the constitutional order. These foundations define not only the practical component, but also the scientific model of the joint responsibility of the executive power, which is reflected in the constitutional acts of modern States. The article proves that the model of the institution of parliamentary control is reflected and enshrined in normative acts and contains a system of interrelated elements, through this lens of legal acts it is possible to speak about certain features of forms of parliamentary responsibility of the executive power in monarchical states.
Key words: responsibility, parliamentary control, executive power, monarchy, England, vote of no confidence.
Основной общей чертой конституционной модели парламентского контроля в парламентских монархиях, является то, что в их конституционно-правовых актах в не полной мере закрепляется институт конституционно-правовой ответственности. Методологической основой закрепления института конституционной ответственности парламента и правительства является своеобразие нормативного состава отрасли - конституционного права. Так, правовые основы имеющейся ответственности в монархических государствах строятся на трех группах правовых норм, закрепляющих: 1. Группа норм закрепляет общие исходные начала организации государственной власти в стране, а именно: нормы-цели, нормы-дефиниции и другие, выражаемые в правовых принципах, презумпциях права, юридических аксиомах и т. д. 2. Группа норм содержит характерные черты статуса монарха: основ власти, преемственности власти, влияние на парламент и правительство, законотворческие и иные функции. 3. Группа норм содержит конкретные деликты и предписания взаимодействия парламента и правительства. При этом отметим, что в государствах монархической формы правления в отличие от республик, конституционно закреплено три группы правовых норм, в респуб-
ликах - две. Каждая группа норм соответствует типу своих правоотношений, а также набору собственных охранительных и принудительных юридических средств защиты.
Нормы первой группы являются основой организации государственной власти, принципов государственного права той или иной страны, и к ним мы относим: разделение властей, народовластие, политический плюрализм и идеологическое многообразие, признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, и т. д. С помощью данных норм происходит обеспечение механизма и процедуры демократических основ государственного развития. Механизм специального юридического принудительного обеспечения данных отношений вбирает в себя институт конституционной ответственности, выражаемой в большей мере через парламентский контроль. Как верно замечает Е.В. Енгибарян, «конституционно-правовые принципы выступают ядром парламентского права в целом и контрольной деятельности парламента, в частности, они определяют содержание и структуру подотрасли парламентского права. С другой стороны, конституционные принципы играют важную роль при осуществлении государственного контроля, а значит и парламентского контроля, как вида государственной деятельности»1.
Нормы второй группы имеют в большей степени декларативный характер, свойственный только для монархических государств, т. к. в республиках институт главы государства, его статуса, ответственности и взаимодействия с другими ветвями власти, относится к первой группе принципов. Однако для этой группы характерно наличие структуры норм с гипотезой, диспозицией и санкцией, что обеспечивает их реализуемость охранительно-принудительными средствами и санкциями.
Третью группу норм возможно охарактеризовать как нормы обязывающего характера, в которых предполагается санкция, содержащаяся как в правовых актах, регламентирующих статус парламента и правительства, так и в бланкетных нормах иных отраслей права. Такой подход понятен, но в этом случае просматривается не конституционная ответственность, а разновидность юридической ответственности, вытекающей из содержания конституционных установлений, в том числе и за нарушение конституционных норм.
Следующей сущностной чертой парламентского контроля в монархических государствах является правовая связь или состояние, возникающее в отношениях парламента с правительством или отдельными членами исполнительной власти вследствие нарушения стороной норм права, а в некоторых случаях социальных и моральных норм. В результате происходит применение негативной ответственности к лицу или всему правительству, подвергая его государственному или общественному (т. к. члены парламента являются выборными лицами) осуждению. В этом случае парламентский контроль выступает мерой конституционно-правовой ответственности, связанной с наступлением определенных негативных последствий, возникающих в результате ненадлежащего исполнения или нарушения норм права или морали, выраженных в применении государственно-принудительных мер или восстановлении нарушенного правопорядка.
Механизм парламентского контроля в системе конституционной монархии возможно разделить на три основных типа в зависимости от политических режимов, имеющих место в современных условиях. Данный подход был выдвинут и обоснован А.Н. Медушевским, который считает, что первый из них представлен английским вариантом конституционной монархии, фактически завуалированной формой парламентской республики2. Коалиция между всесильным парламентом и безвластным монархом, по мнению А.Н. Медушевского, с которым мы также согласимся, позволяет народному представительству осуществлять действенный контроль над правительством (кабинетом министров)3.
1 Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. М., 2007. С. 154-155.
2 Медушевский А.Н. Конституционная монархия в Европе, Японии и России // Общественные науки и современность. 1994. № 6. С. 71-88.
3 Медушевский А.Н. Что такое мнимый конституционализм? // Социологические исследования. 1994. № 2. С. 71-86.
Вторым типом конституционной монархии возможно считать такую форму правления, при которой парламент и монарх имеют одинаковые прерогативы в области законодательной, а отчасти и исполнительной власти, осуществляют взаимный контроль и сдерживание. Данный режим возникал в ряде государств Западной и Центральной Европы как результат неустойчивого исторического компромисса двух начал после крупных революционных потрясений и в тенденции эволюционировал к укреплению монархической власти1.
Третий тип «конституционной монархии представлял собой так называемый «монархический конституционализм». В нем в полной мере реализовывалась коалиция монарха против парламента. Историческая функция данного типа состояла фактически в сохранении монархической системы в новых условиях путем изменения структуры власти и формы правления без изменения ее существа. Данный тип конституционной монархии реализовался первоначально преимущественно в странах Центральной и Восточной Европы. Он становится возможным в тех странах, где демократические силы не имеют реальной социальной опоры, распылены и вынуждены в силу этого апеллировать к государству»2.
Таким образом, согласиться с предложенной типологией монархий в мире в зависимости от политических режимов можно лишь отчасти. Так, многие страны, закрепившие монархический режим, брали за основу опыт зарубежных государств, где монархия уже существовала. Кроме того, разные государства находились на разном уровне государственно-правового развития, что не давало им скопировать одну из имеющихся, по мнению А. Н. Ме-душевского, моделей. Понятие «конституционные основы» отражает определяющее влияние конституционных норм на развитие текущего законодательства3, дает представление о реальных процессах, происходящих в политико-управленческой сфере общества, а также своеобразно моделирует, программирует их4.
Основные параметры трех типов организации парламентского контроля могут быть представлены через призму основ конституционного строя. Данные основы определяют не только практическую составляющую, но и научную модель парламентского контроля, которая отражена в конституционных актах современных государств. «Именно они составляют основу понимания сущности парламентского контроля, и в то же время их соблюдение является необходимым фактором действенности контроля»5.
Указание разделения на три типа организации парламентского контроля включает также нормы конституций и законодательства государств, определяющих правовой статус и полномочия парламентов и иных субъектов, обеспечивающих осуществление их контрольных функций, а также формы и методы осуществления парламентского контроля. Поэтому остановимся более подробно на нормативном закреплении института парламентского контроля в монархических государствах. При этом модель института парламентского контроля по нашему мнению в нормативных актах содержит систему взаимосвязанных элементов, на анализе которых мы построим дальнейшее практическое рассмотрение модели парламентского контроля в монархических государствах.
Классической и одной из старейших форм конституционной монархии является Англия. Особенностью данной монархии является не только отсутствие писаной конституции,
1 Медушевский А.Н. Конституционная монархия в Европе, Японии и России // Общественные науки и современность. 1994. № 6. С. 71-88; Медушевский А.Н. Что такое мнимый конституционализм? // Социологические исследования. 1994. № 2. С. 71-86.
2 Медушевский А.Н. Что такое мнимый конституционализм? // Социологические исследования. 1994. № 2. С. 71-86.
3 См.: Кутафин О.Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. М., 1985.
4 Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Конституция СССР и теоретические проблемы развития Советов // Советское государство и право. 1985. № 5. С. 35.
5 Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: сравнительно-правовое исследование: диссертация ... кандидата юридических наук. М., 2011. С. 34.
но и переход реальной государственной власти монарха к исполнительной власти, которая находится под контролем представительной власти. Объяснение этому нам видится в сложившейся практике формирования правительства палатой общин. Назначение главы правительства в Англии осуществляется исключительно монархом. Однако этот выбор сводится к лицу, пользующемуся поддержкой большинства членов парламента. Таким лицом является лидер партии, прошедшей в палату общин и имеющей парламентское большинство. Формирование состава правительства осуществляется премьер-министром. Хоть формально назначение и смещение министров это прерогатива королевы, однако согласно конституционному соглашению и сложившейся многолетней практике монарх при назначении министров должен действовать по совету премьер-министра. В процессе формирования правительства палата общин напрямую не принимает какого-либо участия, однако назначение на все ключевые посты происходит из членов политической партии набравшей большинство в парламенте. Поэтому в обязанности премьер-министра не входит представлять на одобрение парламента списочный состав членов правительства, т. к. считается, что формально парламентское большинство поддержит выдвинутый состав членов правительства из-за их партийной принадлежности.
Парламентская ответственность правительства - стержень всей системы контроля1. Парламентский контроль над исполнительной властью в Англии со стороны парламента, а именно Палаты Общин, сводится к тому, что любой член парламента вправе задавать вопросы любому министру по конкретным делам. В государствах с республиканской формой правления данная процедура называется депутатским запросом и закрепляется почти во всех конституциях рассмотренных ранее государств. Этот свойственный как для республик, так и монархий вид контроля в Английском праве сводится к обсуждению конкретных вопросов правительственной политики. Кроме того парламентарии имеют право вносить поправки к тронной речи и предложения о назначении следственных комитетов для расследования отдельных случаев. Однако заметим, что имея возможности влиять на правительство и королеву в указанных сферах, Палата Общин фактически лишена реального применения санкций.
Основой английского парламентского контроля является выстроенная система парламентской ответственности правительства. Ответственность правительства является коллективной, что подтверждается сложившимся конституционным обычаем2. Вотум недоверия, инициированный в отношении одного министра, обычно считается как отказ в доверии всему правительству. Вотум недоверия, в отличие от многих стран с республиканской формой правления, не имеет четких правовых оснований и может касаться как неодобрения палатой общин в целом политики, проводимой правительством, так и какой-либо отдельной меры или действия. Парламентская ответственность наступает даже в случаях несогласия правительства с принятыми парламентом мерами или несогласия правительства при голосовании по тому или иному вопросу палатой общин.
Таким образом, вотум недоверия является одной из крайних мер реализуемой палатой общин в качестве формы парламентского контроля исполнительной власти в Англии. При этом некоей формой защиты от «злоупотреблений правом на вотум недоверия» у правительства имеется право самостоятельно определять серьезность выдвинутых обвинений, и влекут ли они уход всего правительства в отставку или нет. Такое решение - это исключительная прерогатива премьер-министра, который опирается на поддержку парламентского большинства и на своих сторонников в партии, т. к. и у парламента при отставке правительства возникает опасность быть распущенным.
Подводя итог, отмечу, что весь мировой опыт построения парламентского контроля в системе конституционной монархии принято делить на три типа, связанных с политическим режимом. Первый тип - английский, в котором конституционная монархия очень близ-
1 Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.
2 Greenleaf W.H. Urgency Motions in the Commons // Public Law. 1960. № 3. P. 272.
ка по своей форме к парламентской республике. Второй тип связывается с тем, что парламент и монарх имеют одинаковые прерогативы в области законодательной, а отчасти и исполнительной власти, осуществляют взаимный контроль и сдерживание. Третий тип - «монархический конституционализм». В нем в полной мере реализовывалась коалиция монарха против парламента. В основном все три типа парламентского контроля реализованы и представлены в государствах Центральной и Восточной Европы.
Список литературы
1. Greenleaf W.H. Urgency Motions in the Commons // Public Law. - 1960. - № 3.
2. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Конституция СССР и теоретические проблемы развития Советов // Советское государство и право. - 1985. - № 5. - С. 33-42.
3. Кутафин О.Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР / О.Е. Кутафин. - М.: Изд-во МГУ, 1985. - 288 с.
4. Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. - М.: Норма, 2007. - 496 с.
5. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика / Е.В. Коврякова -М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2005. - 192 с.
6. Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы : сравнительно-правовое исследование : диссертация ... кандидата юридических наук. М., 2011. - 200 с.
7. Медушевский А.Н. Конституционная монархия в Европе, Японии и России // Общественные науки и современность. - 1994. - № 6. - С. 71-88.
8. Медушевский А.Н. Что такое мнимый конституционализм? // Социологические исследования. - 1994. -№ 2. - С. 71-86.
List of references
1. Greenleaf W.H. Urgency Motions in the Commons // Public Law. - 1960. - № 3.
2. Barabashev G.V., Sheremet K.F. Konstitutsiya SSSR i teoreticheskiye problemy razvitiya Sovetov // Sovets-koye gosudarstvo i pravo [The Constitution of the USSR and theoretical problems of the development of the Soviets // Soviet State and Law]. - 1985. - № 5. - Pp. 33-42.
3. Kutafin O.E. Konstitucionnye osnovy obshchestvennogo stroya i politiki SSSR / O.E. Kutafin. - [The constitutional foundations of social order and politics of the USSR]. - M.: Izd-vo MGU., 1985. - 288 p.
4. Yengibaryan R.V. Konstitutsionnoye razvitiye v sovremennom mire. Osnovnye tendencii - [Constitutional development in the modern world. Key tendencies]. - M.: Norma, 2007. - 496 p.
5. Kovryakova E.V. Parlamentskiy kontrol': zarubezhnyy opyt i rossiyskaya praktika [Parliamentary control: foreign experience and Russian practice] / E.V. Kovryakova - M.: Gorodets Publishing House OJSC, 2005. - 192 p.
6. Kozlov A.I. Institut parlamentskogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii i gosudarstvakh Tsentral'noy i Vos-tochnoy Yevropy: sravnitel'no-pravovoye issledovaniye: dissertatsiya ... kandidata yuridicheskikh nauk. - [Institute of Parliamentary Control in the Russian Federation and Central and Eastern Europe: a comparative legal study: the dissertation ... candidate of legal sciences]. - M., 2011. - 200 p.
7. Medushevsky A.N. Konstitutsionnaya monarkhiya v Yevrope, Yaponii i Rossii // Obshchestvennyye nauki i so-vremennost [Constitutional monarchy in Europe, Japan and Russia // Social sciences and modernity]. - 1994. - № 6. -Pp. 71-88.
8. Medushevsky A.N. Chto takoye mnimyy konstitutsionalizm? //Sotsiologicheskiye issledovaniya. [What is imaginary constitutionalism? // Sociological studies]. - 1994. - № 2. - Pp. 71-86.
