CC BY
223
УДК 342
Н. А. Плахтий
ОБРАЩЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Исследуются особенности обращения местного самоуправления в Конституционный Суд РФ. Также рассматриваются вопросы, с которыми местное самоуправление может обратиться в Конституционный Суд РФ. По результатам изучения данной проблемы автор делает определенные теоретические выводы и дает практическое предложение о закреплении законодательных норм, регламентирующих основы взаимодействия местного самоуправления и Конституционного Суда РФ.
Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, местное самоуправление, конституционное судопроизводство, законодательство о местном самоуправлении, защита прав.
Практика конституционного судопроизводства имеет ключевое значение в обеспечении прав местного самоуправления и защите законных интересов муниципальных образований. На начало 2019 г., по данным официальной правовой системы «Судебные и нормативные акты РФ», насчитывается 453 действующих определения и постановления Конституционного Суда РФ, в которых затрагиваются права муниципальных образований [1]. Такое значение конституционного судопроизводства связано с тем, что, во-первых, рассмотрение возникших вопросов Конституционным Судом РФ выявляет проблемы защиты прав местного самоуправления на различных уровнях правосудия. Во-вторых, такие положения помогают разрешать спорные ситуации на самом высоком уровне, что подразумевает изучение дел с иной точки зрения. В-третьих, они несут обязательность в отношении рассмотрения обращений органов и должностных лиц муниципальных образований органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, организациями и учреждениями, к которым такие запросы направлены [2].
В современном российском праве у муниципальных образований существует только общее средство конституционной защиты - жалоба на нарушение конституционных прав и свобод. В то же время такое право у органов и должностных лиц местного самоуправления нормативно не регламентировано. В ст. 125 Конституции РФ органы местного самоуправления или их должностные лица не указаны как субъекты, имеющие право направлять запросы в Конституционный Суд РФ [3]. Не указывает законодатель и в ст. 96 ФКЗ от 21.07.1994 «О Конституционном Суде РФ», что органы местного самоуправления или их должностные лица имеют такое право [4]. Только в постановлении Конституционного Суда РФ № 7-П6 от 02.04.2002 было отмечено, что «не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан» [5], а также с аналогичной формулировкой то же самое было указано и в определении Конституционного Суда РФ № 2004-О от 06.10.2015 [6].
Однако даже с учетом положений постановления Конституционного Суда РФ № 7-П6 от 02.04.2002 и определения Конституционного Суда РФ № 2004-О от 06.10.2015 органы местного самоуправления не могут напрямую обратиться в Конституционный Суд РФ, так как накладываются определенные требования для участия муниципальных органов или их должностных лиц в конституционном судопроизводстве. Так, в соответствии со ст. 97 ФКЗ от 21.07.1994 «О Конституционном Суде РФ» подать жалобу органам местного самоуправления возможно, только если будут выполнены два условия. Первое условие: права и свободы заявителя должны быть затронуты нормативным актом на право осуществления местного самоуправления. Второе условие: такой акт должен быть применен в отно-
шении заявителя в определенном деле, которое было рассмотрено в суде, причем жалоба должна быть подана в срок не ранее года после завершения исследования дела в суде [4].
Доктор юридических наук, профессор Е. С. Шугрина указывает, что, кроме этих условий, есть еще дополнительные требования для принятия обращений органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ:
1. Есть предшествующее решение суда или иного органа, применяющего закон, при котором одной из сторон в данном деле должен быть именно этот орган местного самоуправления или должностное лицо.
2. Возможность обращения в Конституционный Суд РФ от имени муниципального образования должно быть указано в его уставе.
3. Предметом оспаривания органом местной власти в Конституционном Суде РФ может быть норма, нарушающая права этого муниципального образования [7, с. 20].
В результате таких препятствий большинство муниципальных образований оказываются за бортом правого поля решения своих вопросов на конституционном уровне. Они не имеют возможности обратиться в Конституционный Суд РФ, например, только лишь из-за того, что такое право не прописано в его уставе. А ведь на 1 января 2018 г. в Российской Федерации насчитывается 21 945 муниципальных образований, и не в каждом уставе муниципального образования закреплены эти положения [8]. Полагаю, что во многом такая ситуация сложилась из-за того, что органы муниципальных образований изначально не рассматривались как субъекты, имеющие право участия в конституционном правосудии.
Других механизмов конституционной защиты в современном российском праве у муниципальных образований нет. В том числе органы муниципальных образований не имеют право на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности тех или иных нормативно-правовых актов в рамках ст. 84 ФКЗ № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Исключена возможность обращения органов местного самоуправления или их должностных лиц в Конституционный Суд РФ в рамках непосредственного толкования Основного закона. В ст. 105 ФКЗ № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» нет упоминания о таком праве местного самоуправления.
Вообще, если проанализировать весь ФКЗ № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», то формулировка «местное самоуправление» встречается всего только три раза: в ст. 6 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», где указывается, что решения Конституционного Суда РФ обязательны для исполнения органов власти, в том числе и для местного самоуправления; в ст. 11 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», где закреплено, что судья Конституционного Суда РФ не может участвовать в кампаниях по выборам в органы местного самоуправления; и в ст. 106 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», где отмечено также, что толкование Конституции РФ является официальным и обязательным для органов местного самоуправления.
В то же время нигде в ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не указана возможность судебной защиты прав или интересов местного самоуправления на конституционном уровне [4]. Возникает вопрос: а можно ли вообще говорить о непосредственной судебной защите прав местного самоуправления Конституционным Судом РФ? Считаю, что нет, по большей части данная защита осуществляется опосредованно, через призму положений, закрепленных в Конституции, непосредственно отражающих и закрепляющих права местного самоуправления.
В результате существующих положений на практике возникает парадоксальная ситуация, когда у органов государственной власти компетенция в этом вопросе намного
шире, и они имеют право напрямую направлять запросы в Конституционный Суд РФ, например, о проверке конституционности положений ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», а сами органы муниципального образования, которые по логике и должны в первую очередь выражать инициативу в данном вопросе, такого права лишены.
Что касается рассмотренной нами выше возможности обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод в рамках ст. 96 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», то она предполагает обращение с вопросом, требующим незамедлительного решения. В то же время конституционного механизма для решения возникающих неопределенностей в рамках практической деятельности муниципального образования у нас не существует. Отсутствие обширных и реальных запросов в Конституционный Суд РФ препятствует дальнейшему развитию российской модели местного самоуправления на демократических началах и приводит к дрейфу законодателя в сторону усиления государственных начал в местном самоуправлении и централизации местной власти. Местное самоуправление не просто обволакивается государственно-правовым регулированием, а функционально интегрируется в государственный механизм, что деформирует «оптику» публичной власти, задачи которой рассматриваются в отрыве от потребностей людей [9].
Возникает логичный вопрос: как выражать «инициативу» органам местного самоуправления и отстаивать свою самостоятельность с теми существующими перегибами на нормативном уровне, если нет работающих механизмов на высшем уровне законодательной сферы? Данный вопрос будет справедлив, конечно, если рассматривать местное самоуправление именно как самостоятельный и независимый уровень публичной власти, имеющей свои интересы и цели в развитии той или иной территории. Ведь если местное самоуправление — это независимая и самостоятельная власть, равнозначная уровню государственной власти, то почему правовые возможности выше у государственных органов?
Одна из базовых категорий местного самоуправления - это компетенция, и она должна играть фундаментальную, а не служебно-подчиненную роль в обосновании муниципальной демократии. Только с помощью компетенции раскрывается содержательная сторона самостоятельности местного самоуправления, а также обеспечивается реальная судебная защита его прав.
В свете вышеперечисленных обстоятельств полагаю, что необходимо установить такую компетенцию муниципальных образований, как возможность прямого обращения в Конституционный Суд РФ с целью толкования Основного Закона и проверки конституционности тех или иных нормативно-правовых актов, а также возможность прямого обращения в Конституционный Суд РФ с частной жалобой без выполнения каких-либо условий. Такие положения будут являться ясным, четким, непротиворечивым и существенным аспектом гарантирования прав местного самоуправления.
Как справедливо отметил Н. С. Бондарь, возможности конституционного правосудия должны быть отражены и в муниципально-правовой сфере с точки зрения необходимости дальнейшего раскрытия глубинных пластов конституционных основ взаимоотношений между государственной и муниципальной властями [10]. Именно одну из таких целей, наравне с целью обеспечения повышенного уровня защиты прав местного самоуправления, и преследует предложенная выше инициатива.
Однако важно именно законодательно регламентировать возможность местному самоуправлению напрямую обращаться на равных началах совместно с остальными субъектами в Конституционный Суд РФ. Принятие данного положения будет конституционным признанием значимости местного самоуправления, а также поставит местное самоуправление в ранг равноправного субъекта наравне с государственной властью. Также данный механизм поможет исключить расшатывание потенциала местного самоуправле-
ния как фундамента российской государственности, имея в виду недопустимость снижения достигнутого уровня муниципальной демократии.
Укрепление положения местного самоуправления как публично-правового уровня власти, таким образом, поможет развитию «сильной, независимой и состоятельной власти на местах» [11].
Конечно, данные предложения потребуют внесения коррективов в Основной Закон. Прежде всего в п. 2 ст. 125 Конституции РФ необходимо будет включить положение о том, что обратиться в Конституционный Суд РФ за разрешением дела о соответствии Конституции Российской Федерации имеют право и органы местного самоуправления. Что касается федерального конституционного законодательства, то наше предложение - внести изменения в ст. 84, 96, 105 ФКЗ от 21.07.1994 «О Конституционном Суде РФ», дополнив тем, что правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают также «органы местного самоуправления или его высшие должностные лица, представляющие интересы объединений граждан». Такое решение поможет избежать правовой абстрактности в существующем законодательстве.
Предложенные изменения преследуют две ключевые цели: во-первых, законодательно регламентировать право обращения муниципального органа в Конституционный Суд РФ, обеспечив непосредственное обращение в Конституционный Суд РФ без обязательного закрепления таких положений в уставах муниципальных образований, что будет содействовать совершенствованию законодательства о местном самоуправлении; во-вторых, повысить роль судебных гарантий на конституционном уровне в развитии местного самоуправления.
Полагаю, решение данного вопроса очень важно, так как из-за существующего положения вещей муниципальные образования ограничены в возможности обращения в Конституционный Суд РФ для защиты своих прав. Закрепление права местного самоуправления на возможность такого обращения наиболее полно обеспечит реализацию механизма конституционной защиты, а также стабилизирует общественные отношения, связанные с реализацией права местного самоуправления на судебную защиту.
Как указал Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, «нам надо и дальше развивать правовой потенциал нашего основного закона... прежде всего путем точечных изменений» [12]. И мне видится, что именно такие точечные изменения помогут не только развить правовой потенциал нашего Основного закона, но и решить ключевые вопросы, связанные с местным самоуправлением.
Библиографический список
1. Раздел законодательство // Судебные и нормативные акты РФ. - URL: http://sudact.ru (дата обращения: 14.02.2019).
2. Шайхуллин, М. С. Защита прав местного самоуправления Конституционным судом Российской Федерации / М. С. Шайхуллин // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2017. - № 3 (116). - С. 59-64.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ № 6-ФКЗ от 30.12.2008, № 7-ФКЗ от 30.12.2008, № 2-ФКЗ от 05.02.2014, № 11-ФКЗ от 21.07.2014) // Российская газета. - 1993. - № 237.
4. О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. конст. закон № 1-ФКЗ от 21.07.1994 (в ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 13. -Ст. 1447.
5. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном
округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева : Постановление Конституционного Суда РФ № 7-П от 02.04.2002 // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 14. - Ст. 1374.
6. По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы : Постановление Конституционного Суда РФ № 30-П от 01.12.2015 // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 50. - Ст. 7226.
7. Анишина, В. И. Субъекты судебной защиты местного самоуправления при обращении в Конституционный Суд / В. И. Анишина, И. А. Корзина // Вопросы экономики и права. - 2011. -№ 9. - С. 18-22.
8. Муниципальная статистика // Федеральная служба государственной статистики. - URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 22.02.2019).
9. Джагарян, А. А. Функционально-правовые ориентиры местного самоуправления: теоретический аспект / А. А. Джагарян, Н. В. Джагарян // Сравнительное конституционное обозрение. -2017. - № 5. - С. 94-115.
10. Корзина И. А. Полномочия конституционных судов в сфере судебной защиты местного самоуправления / И. А. Корзина // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. -№ 9. - С. 29-33.
11. Бондарь, Н. С. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность / Н. С. Бондарь, А. А. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. - 2016. -№ 4. - С. 62-74.
12. Зорькин, В. Д. Буква и дух Конституции / В. Д. Зорькин // Российская газета. - URL: https://rg.ru (дата обращения: 18.02.2019).
Плахтий Николай Алексеевич, магистр, Пензенский государственный университет. E-mail: nikolas-plahtii@yandex.ru
Образец цитирования:
Плахтий, Н. А. Обращение муниципальных образований в Конституционный Суд Российской Федерации / Н. А. Плахтий // Вестник Пензенского государственного университета. - 2019. - № 4 (28). - С. 20-24.
