CC BY
75
Захарова Ирина Александровна
аспирант кафедры прокурорского надзора и участия
прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел
Санкт-Петербургского юридического института
(филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ
(e-mail: [email protected])
Обоснованность создания органами прокуратуры проектов нормативных правовых актов
Аннотация
В статье изложены основы участия органов прокуратуры в правотворчестве, обсуждены аспекты деятельности прокурора по созданию проектов нормативных правовых актов.
Annotation
In article prosecutor agency participation in lawmaking process foundations are developed, activity prosecutor of creation drafts of normative law acts aspects are discussed.
Ключевые слова: участие органов прокуратуры в правотворчестве, аспекты создания прокуратурой проектов нормативных правовых актов, одновременное осуществление надзора и правотворчества, нормативный правовой акт - выражение государственной политики.
Key words: prosecutor agency participation in lawmaking, prosecutor's creation drafts of normative law acts aspects, synchronous realization of supervision and lawmaking, normative law act is the look of state policy.
Федеральным законом от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (далее по тексту - Закон) предусмотрено, что прокуратура от имени Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации [1]. Однако, прокуратура помимо надзорной, осуществляет и иные функции, в том числе участия в правотворческой деятельности [2], преследуя при этом основные цели прокурорского надзора - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Так, в соответствии со ст. 9 Закона, прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Отметим, что законодательно не установлены направления реализации функции участия прокуратуры в правотворчестве, что позволяет до-
вольно широко трактовать их перечень, и, в том числе, относить к таковым инициативную разработку прокуратурой проектов нормативных правовых актов.
Теоретическое осмысление осуществления прокуратурой данного направления деятельности имеет ряд аспектов, и, прежде всего, необходимо понять, не нарушаются ли при создании прокуратурой инициативных проектов нормативных правовых актов требования, предъявляемые к полномочиям надзорного органа (в целях их объективности) об отсутствии права принимать управленческие решения, поскольку нормативный правовой акт по своей природе является именно таким решением.
Нам представляется, что, поскольку право вынесения окончательного решения о принятии, либо отклонении нормативного правового акта, созданного прокурором, принадлежит субъекту правотворчества, названное требование соблюдается.
Здесь необходимо также обсудить позицию В.В. Клочкова о том, что "при совмещении надзорных и ненадзорных полномочий прокурорский надзор по существу не отличается от контроля за исполнением законов, который возложен на органы исполнительной власти" [3], поскольку инициативно созданные проекты нормативных правовых актов направляются прокуратурой в те правотворческие органы власти (должностным
лицам), за законностью нормативных правовых актов которых ею осуществляется надзор.
Мы полагаем, что, поскольку у прокурора отсутствуют основания реагировать в порядке надзора на факт отклонения созданного им проекта нормативного правового акта со стороны субъекта правотворчества, постольку совмещение надзорных и ненадзорных полномочий, в случае инициативного внесения прокуратурой проектов нормативных правовых актов, отсутствует.
Следующим из аргументов ограничения создания органами прокуратуры проектов инициативных нормативных правовых актов может выступать то обстоятельство, что прокуратура в своей деятельности не вправе преследовать политические цели, в то время как создание и принятие любого нормативного правового акта такие цели отчасти преследует.
Действительно государственная политика - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем. Так как ограниченные ресурсы не позволяют заниматься решением всех общественных проблем, выбираются лишь несколько, которые становятся объектами воздействия со стороны государственных органов власти. Поэтому процесс выбора приоритетных проблем, требующих разрешения со стороны государства, выступает элементом государственной политики [4]. Иными словами реализация государственной политики связана с политической борьбой, в которой принимают участие организации, различные социальные слои общества, имеющие различные интересы, а право, конкретные нормативные правовые акты опосредуют результаты политической победы интересов одной социальной группы над интересами другой.
На наш взгляд, создание прокуратурой проектов нормативных правовых актов направлено на поддержание баланса интересов в обществе, и, в этой связи мы согласны с В.Г. Бессарабо-вым в том, что целями участия прокуратуры в правотворчестве являются снижение влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребностям общества и государства; противодействие лоббированию участниками правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами; защита прав и свобод человека и гражданина [5].
В этой связи, представляется необходимым предложить решение такой малоисследованной проблемы, как круг вопросов, по которым прокурорам надлежит разрабатывать инициативные проекты нормативных правовых актов.
Учеными, занимающимися проблемами прокурорского надзора, указывается на недопустимость неограниченного дублирования прокура-
турой функций законодательных органов [6]. Признавая данную позицию справедливой, попытаемся выделить круг лиц, защита интересов которых органами прокуратуры признана государством значимой, и критерием, определяющим такую значимость, на наш взгляд, является наделение прокурора процессуальным правом защищать соответствующие интересы в суде.
В силу положений части 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г., прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, если по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам он не может сам обратиться в суд, а также и при отсутствии таких сведений в случае защиты прав, свобод и законных интересов гражданина в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования [7].
В соответствии с частью 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г., прокурор защищает права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности [8].
Поскольку перечисленные категории лиц и сферы правового регулирования признаны объектами особой защиты прокурора, постольку необходимо обратить внимание на качество нормативных правовых актов, регламентирующих соответствующие им правоотношения, и, в случае необходимости, применять одно из наиболее эффективных средств участия прокурора в правотворческой деятельности - разработку инициативных проектов нормативных правовых актов. Создание органами прокуратуры проектов по иным отраслям законодательства должно носить исключительный характер.
1.Ст.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 21.11.2011 № 329-ФЗ) //Российская газета. 1992. 18 февр. № 39.
2.Бессарабов В.Г. Функции современной российской прокуратуры (состояние и перспективы правовой регламентации) // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2009.
№ 1. С. 19-24. ~
41
3.Клочков В.В. Прокуратура в системе разделения и взаимодействия властей //Научная информация по вопросам борьбы с преступностью; Всесоюзный НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. 1992. № 135. С. 10.
4.Введение в государственное управление: В 3 кн. Кн. 1. Право, государство и политика / Гу-реев С.А., Парамонов А.Р., Лобанов В.В., Гриш-ковец А.А.; под ред. В.Я. Афанасьева; ГГУ. М.: Финстатинформ, 1998. С. 166.
5.Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Проспект, 2006. С. 405-406.
6. Казарина А.Х. Правотворческая функция прокуратуры: сущностные черты и методы реализации // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью; Всесоюзный НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. 1992. №135. С.68; Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Проспект, 2006. С. 418.
7. "Гэажданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 года № 138-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.
8. "Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" от 24.07.2002 года № 95-ФЗ (ред. от 12.07.2011) //Собрание законодательства РФ, 29.07.2002. № 30. Ст. 3012.
1. Art. 1 of the Federal law from January 17, 1992 of No 2202-1 "About prosecutor's office of the Russian Federation" (an edition from 21.11.2011 No 329-FZ) // the Russian newspaper. 1992. 18 febr. No 39.
2. Bessarabov V.G. Functions of modern Russian prosecutor's office (condition and prospects of a legal regulation) // Messenger of Academy of a le-
gal regulation) // Messenger of Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. 2009. No 1. P. 19-24. No 1. P. 19-24.
3. Klochkov V. V. Prokuratura's scraps in system of division and interaction of the authorities// Scientific information on fight against crime questions; All-Union scientific research institute of problems of strengthening of legality and law and order. 1992. No 135. P. 10.
4.Introduction in public administration: In 3 books Book 1. Right, state and Policy / Gureev S.A., ParamonovA.R., Lobanov V. V., GrishkovetsA.A.; under the editorship of V. Ya.Afanasyev; GGU. M.: Finstatinform, 1998. P. 166.
5.Bessarabov V.G. Public prosecutor's supervision: Textbook. M.: Prospectus, 2006. P. 405-406.
6.Kazarina A.Kh. Right creative function of prosecutor's office: intrinsic lines and realization methods//Scientific information on fight against crime questions; All-Union scientific research institute of problems of strengthening of legality and law and order. 1992. No 135. P. 68; Bessarabov V.G. Public prosecutor's supervision: Textbook. M.: Prospectus, 2006. P. 418.
7. «The code of civil procedure of the Russian Federation" from 14.11.2002 of No 138-FL (an edition from 03.12.2011) // Collection of the legislation of the Russian Federation, 18.11.2002. No 46. Art. 4532.
8. "The arbitration procedural code of the Russian Federation" from 24.07.2002 of No. 95-FZ (an edition from 12.07.2011) // Collection of the legislation of the Russian Federation, 29.07.2002. No 30. Art. 3012.
42
