CC BY
162
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2021, №3
УДК 322.143, 339.97
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran3202194100 Александр КОТОВ
ОБНОВЛЁННАЯ СИСТЕМА ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
В ГЕРМАНИИ
Аннотация. На фоне преодоления последствий пандемии коронавируса исполнился год обновлённой общегерманской системе финансирования экономически проблемных регионов. Перестройка данной системы мер поддержки призвана была улучшить ситуацию на слаборазвитых территориях и способствовать сокращению различий в условиях вызовов последних лет в технологиях, энергетике, экологии. Для Германии продолжает быть характерной дифференциация по экономическому потенциалу между Востоком и Западом страны. Пандемия лишь высветила требования разработки новых механизмов и более активной региональной политики. Благодаря новой системе все соответствующие критериям «проблемно-сти» регионы страны получили доступ к более чем 20 программам финансирования, которые ранее были ограничены землями Восточной Германии. В то же время упорядочение таких мер имеет явно лишь вспомогательную функцию в системе государственного управления - его основная цель: лучшая координация существующих инструментов. Эффективность ограничивают и сохраняющаяся автономия многих программ, и возможность избыточной конкуренции теперь уже всех слаборазвитых регионов Германии за финансовые ресурсы. В статье даётся анализ общегерманской системы поддержки структурно слабых регионов, приводится информация о конкретных программах в 2020-2021 гг., а также показывается связь с европейскими инструментами региональной политики в 2021-2027 гг.
Ключевые слова: Германия, региональная политика, структурно слабые регионы, межрегиональное неравенство, меры поддержки, структурная политика, последствия коронакри-зиса, европейские структурные фонды.
Обновление системы мер региональной поддержки: истоки
В июле 2019 г. федеральное правительство Германии сформировало новую систему финансирования «структурно слабых регионов» (Gesamtdeutsche Fördersystem für strukturschwachen Regionen) в качестве одной из приоритетных мер по реализации результатов работы комиссии «Равные условия жизни» (Kommission «Gleichwertige Lebensverhältnisse»)1. В рамках Министерства внутренних дел, строительства и по делам Родины (Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, BMI) ей было поручено разработать рекомендации для управленческих действий на основе понимания эквивалентных (но не идентичных) условий жизни с учётом региональных особенностей и демографических изменений в Германии2. «Структурная
© Котов Александр Владимирович - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра германских исследований Отдела страновых исследований ИЕ РАН. Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, д. 11, стр. 3. E-mail, [email protected]. ORCID: 0000-00032990-3097
Статья поступила в редакцию: 01.06.2021.
1 Gesamtdeutsches Fördersystem. URL: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Wirtschaft/gesamtdeutsches-foerdersystem.html (дата обращения 28.05.2021).
2 Kommission Gleichwertige Lebensverhältnisse. URL: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/topthemen/DE/ topthe-
слабость» региона в немецкой политике1 связана с тремя хозяйственно-политическими факторами: низким экономическим потенциалом, негативной демографической динамикой и плохой транспортной доступностью2. Регионы классифицируются как структурно слабые в соответствии с индикаторной моделью программы «Улучшение региональных экономических структур» (Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur», GRW)3'4.
В новых федеральных землях все регионы до сих пор считаются структурно слабыми. Другие территории этой группы расположены в Рурской области, в южной части Нижней Саксонии, в Сааре, на побережье Северного моря, Южном Пфальце. В целом, за исключением Баден-Вюртемберга и Гамбурга, все федеральные земли имеют проблемные в экономическом отношении районы. Около 40% населения Германии проживает в зоне текущего финансирования GRW, которое будет существовать до конца 2021 г. По сути, новая система мер поддержки представляет собой попытку упорядочить применение и финансирование разнообразных инструментов национальной региональной политики. Продиктовано это было и окончанием действия второго «Пакта солидарности» (Solidarpakt II), а также началом нового планового периода в ЕС (2021-2027 гг.).
Региональные различия в Германии: 30 лет спустя
Несмотря на значительные объёмы поддержки (с 2005 г. - более 150 млрд евро)5 экономика новых федеральных земель (НФЗ) медленно сокращает разрыв со старыми (СФЗ) и продолжает нуждаться в стимулировании различными программами (например, кластерными)6. Между регионами по-прежнему наблюдаются существенные социально-экономические различия7. Показатели соотношения валового регионального продукта (ВРП) на душу населения между НФЗ (без Берлина) и СФЗ сблизились за 2010-2019 гг. лишь на 3%, то есть в среднем +0,3% в год.
Показатели производительности труда также достаточно различаются по федеральным землям. Диапазон значений для регионов колеблется от 72% до 149% от среднего по стране. Из 20 локальных рынков труда (locale Arbeitsmärkte) с наивысшим уровнем производительности восемь находятся в Баден - Вюртемберге, шесть - в Баварии и по два - в Северном Рейне -Вестфалии и Гессене. Северная Германия представлена Вольфсбургом и Гамбургом, а регионы Восточной Германии среди таковых вообще не значатся. Напротив, 20 замыкающих тер-
ma-kommission-gleichwertige-lebensverhaeltnisse/kom-gl-artikel.html (дата обращения 28.05.2021).
1 Кузнецова О.В. Региональная политика в Германии // География мирового развития: Сборник научных трудов. Москва: Товарищество научных изданий КМК, 2016. С. 403-416.
2 Koschatzky K., Kroll H. Innovationsbasierter regionaler Strukturwandel - Strukturschwache Regionen in Deutsch-
land. Karlsruhe: Fraunhofer ISI, 2019. URL: https://www.isi.fraunhofer.de/content/dam/isi/dokumente/ccp/ unterneh-men-region/2019/ap_r1_2019.pdf (дата обращения 28.05.2021).
4 Региональное развитие: опыт России и Европейского союза / под ред. А.Г. Гранберга. М.: Экономика, 2000.
4 Региональная политика: зарубежный опыт и российские реалии / под ред. А.В. Кузнецова, О.В. Кузнецовой. М.: ИМЭМО РАН, 2015.
5 Es soll keiner sagen können, die eigene Ecke sei abgehängt. URL: https://www.tagesspiegel.de/politik/geld-fuer-strukturschwache-regionen-es-soll-keiner-sagen-koennen-die-eigene-ecke-sei-abgehaengt/24576100.html (дата обращения 28.05.2021).
6 Романова Е.В. Региональные кластеры и конкурентная экономика (на примере Восточной Германии) // Современная Европа. 2008. №2(34). С. 90-104.
7 30 Jahre Deutsche Einheit & Vielfalt: Eine demografische und kartographische Zeitreise. Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung, 2020. URL: https://gdz.bkg.bund.de/index.php/default/webanwendungen/zeitreise-30-jahre-deutsche-einheit.html; Feld L.P., Fuest C., Haucap J. et al. 30 Jahre Wiedervereinigung: mehr Mut zur Vielfalt // Kronberger Kreis. Argumente zu Marktwirtschaft und Politik. 2020. №153. URL: https://www.stiftung-marktwirtschaft.de/ filead-min/user_upload/Argumente/Argument_153_Wiedervereinigung_2020_09_29_WEB.pdf (дата обращения 28.05. 2021); Boltho A., Carlin W., Scaramozzino P. Why East Germany did not become a new Mezzogiorno // Journal of Comparative Economics. 2018. №1(46). P. 308-325.
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2021, №3
Таблица 1
ВРП на душу населения по новым федеральным землям (в ценах текущих лет)
Год Берлин Бран-ден-бург Меклен-бург - ПП Саксония Саксония-Анхальт Тюрингия СФЗ НФЗ (включая Берлин) НФЗ Германия НФЗ/ СФЗ, % НФЗ (включая Бер-лин)СФЗ, %
1991 19,8 7,7 7,5 7,8 7,2 6,6 22,8 9,8 7,4 19,8 32 43
1995 25,0 15,0 14,7 15,4 14,0 13,7 25,1 16,7 14,7 23,3 58 66
2000 25,9 17,3 16,5 17,2 16,2 16,3 27,8 18,6 16,8 25,9 60 67
2005 26,7 19,1 18,0 20,0 18,6 18,5 30,1 20,6 19,0 28,1 63 68
2010 31,5 22,6 21,4 23,3 22,1 21,7 33,8 24,3 22,4 31,9 66 72
2012 32,8 24,0 22,7 25,0 23,9 23,6 36,2 25,9 24,1 34,1 67 72
2014 34,4 26,0 24,7 27,0 25,1 26,0 38,2 27,8 26,0 36,1 68 73
2016 37,6 27,0 25,4 28,7 26,3 27,4 40,1 29,5 27,3 38,1 68 74
2017 38,7 28,0 27,2 29,6 27,2 28,3 41,4 30,6 28,3 39,3 68 74
2018 40,1 28,7 27,7 30,5 27,9 29,0 42,5 31,5 29,1 40,3 68 74
2019 42,0 29,5 28,9 31,5 28,9 29,9 43,4 32,7 30,0 41,4 69 75
Источник: составлено автором на основе: Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2020. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi). Berlin, 2020. URL: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Neue-Laender/jahresbericht-zum-stand-der-deutschen-einheit-2020.html (дата обращения 28.05.2021).
риторий с самой низкой производительностью (от 72 до почти78 % от среднего показателя по стране) находятся в пяти восточных федеральных землях. Если расширить этот список до 30, то добавятся ещё по одному локальному рынку труда из земель Нижняя Саксония, Рейн-ланд - Пфальц, Бавария и Гессен.
Сближение уровней экономического развития сегодня осложняется процессами ускорения структурных изменений, вызванных продолжающейся цифровизацией немецкой экономики, внедрением новых климатических, энергоэффективных решений и технологий. Востребованы дополнительные меры региональной политики в связи с развитием конкретных секторов, например, в автомобильной промышленности, или в результате климатического регулирования, например, постепенного прекращения электрогенерации на угле. Для решения этих разнообразных задач Германии, безусловно, важно сохранить тесную связь между точно подобранными инструментами для каждого структурно слабого региона и достижением общенационального экономического роста.
Основные параметры новой системы
Базис обновлённой системы финансирования составили более 20 программ от шести федеральных министерств. Они подобраны таким образом, чтобы получить синергию для развития структурно слабых регионов и ускорить процесс навёрстывания отставания от лидеров и среднестранового уровня. Разнообразие программ отражает дифференцированный набор инструментов для целевого финансирования и поддержки специфики местной экономики. Для достижения высокого уровня прозрачности и согласованности применяемых мер федеральные программы не только были объединены в систему финансирования, но и сделана попытка улучшить их координацию. С этой целью была создана Межведомственная рабочая группа (interministerielle Arbeitsgruppe, IMAG)1. Тем не менее, несмотря на ввод новой системы финансирования, федеральное правительство продолжает оказывать массированную поддержку в региональном разрезе, где основными реципиентами выступают НФЗ. Наиболее крупные программы, вошедшие в систему перечислены в таблице 2.
1 Building evidence base for cohesion policy post-2020. URL: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/policy/ how/studies_integration/new_provision_progr_esif_short_summary_eapdf (дата обращения 28.05.202l).
Таблица 2
Основные программы системы мер поддержки_
Программа Оператор Использование средств в 2020 г. в млн евро в структурно слабых регионах; (доля в скобках в %) Ассигнования на 2021 год в млн евро
GRW BMWi1 597,5 (100) 918,8
ERP2 - региональная программа поддержки (Regionalförderprogramm) BMWi 209 (100) 600 (план на 2021)
ERP - капитал для открытия бизнеса (Kapital für Gründung) BMWi 21 (30) 150 (план на 2021)
Поддержка экспортной деятельности (Außenwirtschaftsförderung durch German Trade and Investment, GTAI) BMWi 19,3 (49,3) 41 (институциональная поддержка)
Блок программ «Предпринимательский регион» (Programmfamilie «Unternehmen Region») BMBF3 130 (93) 114
Блок программ «Инновации и структурные изменения» (Programmfamilie «Innovation & Strukturwandel») BMBF 11,6 (99) 47,6
Программа развития инновационных компетенций (Innovationskompetenz, INNO-KOM) BMWi 71,7(100) 103,1
Центральная инновационная программа для среднего предпринимательства (Zentrales Innovationsprogramm Mittelstand, ZIM) BMWi 248 (51) 620
Продвижение межфирменных центров профессионального обучения (Förderung überbetrieblicher Berufsbildungsstätten, ÜBS) BMWi 12,9 (44,8) 54
Поддержка развития широкополосной сети (Breitbandförderprogramm) BMVI4 (36,9) 1,4
Инициатива по цифровизации городских и сельских районов (Initiative Stadt.Land.Digital) BMWi 0,7 (50) 2
GAK5 BMEL6 69,7 (52,5) 130,8
Особый план по интегрированному сельскому развитию (Sonderrahmenplan Integrierte Ländliche Entwicklung) BMEL 70,9 (47,3) 200
Поддержка реконструкции городов (Städtebauförderung) BMI 447,6 (56,9) 790
Поддержка «многопоколенных домов» (Mehrgenerationenhaus (2017-2020, 2021-2028) BMFSFJ 7 12,1 (49)8 25,187
Источник: составлено автором на основе: Erster Bericht der Bundesregierung zum Gesamtdeutschen Fördersystem für strukturschwache Regionen. URL: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Wirtschaft/erster-bericht-der-bundesregierung-zum-gesamtdeutschen-foerdersystem-fuer-strukturschwache-regionen.html (дата обращения 28.05.2021).
Все представленные программы образуют три расширяющихся («концентрических») круга применения. В первом круге находятся инструменты, которые предназначены исключительно для структурно слабых регионов. К ним относятся: GRW, различные программы ERP, инновационные программы с акцентом на недостаточно развитые НФЗ (INNO-KOM, «Предпринимательский регион» и др.). Второй уровень составляют инструменты, которые по большей части используются преференциально в слаборазвитых регионах (развитие широкополосной сети, поддержка сельского развития, «Инновационные коммуны» и др.). К завер-
1 Министерство экономики и энергетики ФРГ (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, BMWi).
2 Европейская программа восстановления (European Recovery Programme, ERP).
3 Министерство образования и науки ФРГ (Bundesministerium für Bildung und Forschung, BMBF).
4 Министерство транспорта и цифровой инфраструктуры ФРГ (Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, BMVI).
5 общефедеральная программа «Улучшение структуры сельского хозяйства и защита прибрежных районов»
6«Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes», GAK).
Министерство продовольствия и сельского хозяйства ФРГ (Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft, BMEL).
7 Министерство по делам семьи, пенсионеров, женщин и молодежи (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, BMFSFJ).
шающей третьей части отнесены меры, которые одинаково часто применяются, как для структурно слабых, так и сильных регионов (экспортная поддержка, развитие цифровизации в городских и сельских территориях и др.).
Роль европейского финансирования
В предстоящий период (2021-2027 гг.) Германия получит из общеевропейских структурных фондов около 23,3 млрд евро. Большая часть этой суммы, около 10,8 млрд евро, поступит через Европейский фонд регионального развития (European Regional Development Fond, ERDF) и 6,6 млрд евро через Европейский социальный фонд (European Social Fond, ESF+). Для реализации программ европейского территориального сотрудничества зарезервирован 1 млрд евро (European Territoriale Zusammenarbeit, ETZ / Interreg). В дополнение к классическим структурным фондам Германии предназначено около 2,4 млрд евро от «Программы восстановления сплочения и помощи территориям» (Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe, REACT-EU) и около 2,5 млрд евро от «Фонда справедливого перехода» (Just Transition Fund, JTF).
Благодаря дополнительным перечислениям от «неклассических» фондов REACT-EU и JTF Германия имеет больше средств от ЕС, чем в 2014-2020 гг., несмотря на небольшое сокращение ERDF, ESF+ и ETZ / Interreg. Особый успех немецких лоббистов на переговорах о распределении структурных фондов под председательством ФРГ в Совете ЕС заключается в том, что удалось предотвратить непропорциональное сокращение средств для восточногерманских регионов с переходной экономикой, которое шло вразрез с первоначальным предложением Европейской комиссии. В результате около 9,4 млрд евро из фондов ERDF и ESF+ выделяются регионам с переходной экономикой - преимущественно восточной Германии и 8 млрд евро - более развитым регионам - в основном западной Германии1.
На фоне продвижения к более «умной» и «зелёной» Европе важность регионального измерения и учёта пространственных характеристик будет продолжать расти и система финансирования регионального развития в Германии останется актуальной темой. Федеральное и земельные правительства в настоящее время согласовывают новые параметры финансирования программы GRW с 2022 г. Определение слабых в структурном отношении регионов будет пересматриваться в соответствии с требованиями ЕС. Ожидается, что демографический компонент получит более высокий вес. Региональная политика в Германии в будущем сможет оперативнее реагировать на демографические изменения, которые в некоторых регионах критически значимы (имея ввиду повышенный отток населения). И вместе с тем сохранится основная идея общегерманской системы финансирования структурно слабых регионов в качестве междисциплинарной и межведомственной системы.
* * *
Обновлённая система инструментов развития структурно слабых регионов в Германии ставит целью повышение прозрачности федерального финансирования. Меры поддержки помещены в общий контекст реализации национальной региональной политики, расширяя её. Они увязываются с продолжением дотирования из европейских региональных фондов. Общественность в Германии заинтересована в развитии этой системы, так как ключевые технологические, экологические, цифровые изменения необходимо «привязать» к конкретному про-
1 Erster Bericht der Bundesregierung zum Gesamtdeutschen Fördersystem für strukturschwache Regionen. URL: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Wirtschaft/erster-bericht-der-bundesregierung-zum-gesamtdeutschen-foerdersystem-fuer-strukturschwache-regionen.html (дата обращения 28.05.2021).
странству и наладить регулярное информирование об эффективности выделяемого финансирования. Тем не менее реорганизация программы, по крайне мере, на настоящий момент выглядит «косметическим ремонтом». Безусловно, общенемецкая система финансирования структурно слабых регионов является важной вехой в обеспечении конституционного принципа равных условий жизни во всех регионах Германии. Вместе с тем сохраняющаяся автономия многих программ, параллельные возможности финансирования, нерешённые вопросы с одинаковым размером зарплаты на Востоке и на Западе, избыточная конкуренция теперь всех слаборазвитых регионов Германии за финансовые ресурсы может снизить положительные эффекты от синергии.
Зарубежный опыт в настоящее время особенно важен для отечественной региональной политики при совершенствовании преференциальных условий ведения предпринимательской деятельности в регионах и применении тех или иных инструментов с использованием средств федерального бюджета. Хотя государство уделяет значительное внимание пространственному развитию, следует признать, что архитектура мер региональной поддержки в нашей стране по-прежнему находится в стадии формирования.
Список литературы
Кузнецова О.В. Региональная политика в Германии // География мирового развития: Сборник научных трудов. М.: Товарищество научных изданий КМК, 2016. С. 403-416.
Региональная политика: зарубежный опыт и российские реалии / под ред. А.В. Кузнецова, О.В. Кузнецовой. М.: ИМЭМО РАН, 2015.
Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / под ред. А.Г. Гранберга. М.: Экономика, 2000.
Романова Е.В. Региональные кластеры и конкурентная экономика (на примере Восточной Германии) // Современная Европа. 2008. №2(34). С. 90-104.
References
30 Jahre Deutsche Einheit & Vielfalt: Eine demografische und kartographische Zeitreise [30 years of German unity & diversity: a demographic and cartographic journey through time]. Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung [Federal Institute for Population Research]. Available at: https: //www.bib.bund.de/Publikation/2020/pdf/30-Jahre-Deutsche-Einheit-und-Vielfalt.pdf;jsessionid=9
C5D2A769A121F819B8B8983C1AB48CA.2_cid389?_blob=publicationFile&v=4 (accessed
28.05.2021). (In German).
Boltho, A., Carlin, W., Scaramozzino, P. (2018). Why East Germany Did Not Become a New Mezzogiorno. Journal of Comparative Economics. Vol. 46, №1. P. 308-325.
Erster Bericht der Bundesregierung zum Gesamtdeutschen Fördersystem für strukturschwache Regionen [First report by the federal government on the all-German funding system for structurally weak regions]. Available at: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Wirtschaft/erster-bericht-der-bundesregierung-zum-gesamtdeutschen-foerdersystem-fuer-strukturschwache-regionen.html (accessed 28.05.2020). (In German).
Feld, L.P., Fuest, C., Haucap, J. et al. (2020). 30 Jahre Wiedervereinigung: mehr Mut zur Vielfalt [30 years of reunification: more courage for diversity]. Kronberger Kreis. Argumente zu Marktwirtschaft und Politik [Kronberg Circle. Arguments about the market economy and politics]. Available at: https://www.stiftung-marktwirtschaft.de/fileadmin/user_upload/Argumente/Argument_153 _Wiedervereinigung_2020_09_29_WEB.pdf (accessed 28.05.2021). (In German).
Koschatzky, K., Kroll, H. (2019). Innovationsbasierter regionaler Strukturwandel. Strukturschwache Regionen in Deutschland [Innovation-based regional structural change. Structurally weak regions in Germany]. Karlsruhe: Fraunhofer ISI, 2019. Available at: https://www.isi.fraunhofer.de/ content/dam/isi/dokumente/ccp/unternehmen-region/2019/ap_r1_2019.pdf (accessed 28.05.2021). (In German).
Kuznetzova, O.V. (2016). Regional'naja politika v Germanii [Regional policy in Germany]. Ge-ografija mirovogo razvitija: Sbornik nauchnyh trudov [Geography of World Development: Collection of Scientific Papers]. Moscow: Scientific publishing partnership KMK. P. 403-416. (In Russian).
Romanova, E.V. (2008). Regional'nye klastery i konkurentnaja jekonomika (na primere Vos-tochnoj Germanii) [Regional clusters and a competitive economy (on the example of East Germany)]. Sovremennaja Evropa [Contemporary Europe]. 2(34). P. 90-104. (In Russian).
Updated System Supporting Regional Development in Germany
Author. Alexander Kotov, Candidate of Science (Economics), Senior Researcher, Center for German Studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya str., Moscow, Russia, 125009. E-mail: [email protected]. ORCID: 0000-0003-2990-3097
Abstract. The long-term trajectory of the German regional policy is formed by the terms of overcoming the consequences of the coronavirus pandemic. The article discusses in this context the comprehensive all-German system for financing structurally weak regions, provides information on specific programs in 2020-2021, and also shows the connection with European instruments for financing regional policy in 2021-2027. The restructuring of this system of support measures was designed to improve the situation in underdeveloped territories and to help reduce differences in the conditions of recent challenges in technology, energy, and ecology. It is determined that Germany continues to be characterized by the differentiation in terms of economic potential between the East and West of the country. The paper demonstrates that the pandemic only highlighted the demands for the development of new mechanisms and a more active regional policy. It is emphasized that all eligible regions in the country now have access to more than 20 funding programs that were previously restricted to the regions of East Germany. It is determined that the streamlining of such measures is clearly only an auxiliary function in the public administration system and is aimed, first of all, at better coordination of existing instruments. Efficiency limitations are also the continuing autonomy of many programs, the possibility of excessive competition from now all underdeveloped regions of Germany for financial resources.
Key words: Germany, regional policy, structurally weak regions, interregional inequality, support measures, structural policy, consequences of the coronavirus crisis, European structural fund.
DOI: http://dx.doi.org/ 10.15211/vestnikieran3202194100
