CC BY
31
М.М. Мухлынина
Мухлынина Мария Михайловна — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции
Институт государства и права Российской академии наук
Обеспечение реализации принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде в правоинтерпретационных актах Конституционного Суда Российской Федерации
Для анализа реализации принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде в контексте Конституции Российской Федерации1 (далее — Конституция РФ) большое значение имеет учет правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (далее — Конституционный Суд РФ) по существу таких правоотношений. Принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ. Особую ценность для теоретического осмысления правовых позиций Конституционного Суда РФ имеют аргументы, предложенные для обоснования своих позиций, отличающихся от позиций Конституционного Суда РФ в особых мнениях судьми Конституционного Суда РФ.
Установление основ федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации, согласно положениям пункта «е» статьи 71 Конституции РФ, находится в введении Федерации. Позиция по вопросу о возмещении вреда окружающей среде и платности природопользования, выраженный в том числе, и позициях Конституционного Суда РФ, — основополагающий элемент этой политики.
М.М. Бринчук отмечает, что «с учетом специфики природы... оцениваемой в спорных правовых ситуациях Конституционным Судом РФ как естественное богатство, достояние всенародного значения»2.
Правовая основа принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде опирается на положения Конституции РФ, которая признает природу основой существования и жизнедеятельности общества. Это положение реализовано в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — ФЗ Об охране окружающей среды)3, в статье 3 законодатель предложил 24 основных принципа охраны окружающей среды, шестым принципом в этом списке закреплен исследуемый нами принцип «платности природопользования и возмещение вреда окружающей среде», в свою очередь он согласуется с первым принципом «соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду», который уже в свою очередь основан на положении статьи 42 Конституции РФ, провозглашающей право каждого на благоприятную окружающую среду».
Принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде лежит в основе осуществления хозяйственной и иной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также юридических и физических лиц, оказывающих воздействие на окружающую среду. В соответствии с положением пунктом 1 статьи 77 ФЗ Об охране окружающей среды причинение вреда окружающей среде в результате ее уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, загрязнения, истощения, порчи, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды юридическими и физическими лицами обязаны возместить его в полном объеме. Интересно отметить, что в ранее действовавшем Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды»4 природоресурсные платежи делились на платежи, взымаемые за пользование и платежи, взымаемые за загрязнение (статья 20), в настоящее время такая градация отсутствует.
Вопрос правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду видится актуальным для судебной практики. Плата за загрязнение природы становилась предметом судебного рассмотрения на всех уровнях судебной системы. То, что эта практика в решениях Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ неоднородна и даже противоречива, подтверждают три полностью или ча-
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок и изменений) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2 Бринчук М.М. Конституционные основы права собственности на природу // Труды Института государства и права РАН, № 4, июль-август 2017 г., С. 98-133.
3 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об охране окружающей среды» // Российская газета, № 6, 12.01.2002.
4 Закон РСФСР от 19 декабря 1991 №2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457. (утратил силу)
стично взаимоисключающие правовые позиции, выявленные А.А. Ялбулгановым1, например, первая позиция Верховного Суда РФ, выраженная в Решении от 28 марта 2002 г. № ГКПИ2002-178 по поводу правовой природы платы за загрязнение окружающей среды гласит: «Плата за загрязнение окружающей среды обладает всеми признаками налога и не может быть установлена постановлением Правительства РФ»2. Конституционного Суда РФ, в свою очередь, занял противоположную позицию и в Определении от 10 декабря 2002 г. № 284-О, утверждал, что «плата за загрязнение окружающей среды по своей природе является фискальным сбором и может быть установлена постановлением Правительства РФ в пределах делегированных полномочий»3. И третий вариант правовой позиции, относительно исследуемой нами платы, представлен в Решении Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. № ГКПИ03-49 и сводится к выводу, что «существенные признаки платы за загрязнение окружающей среды могут быть установлены на уровне не ниже постановления Правительства РФ»4.
Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 года № 284-О, исследуя правовую природу платежей за негативное воздействие на природу, заключил, что эти платежи являются условием для получения хозяйствующим субъектам права осуществлять хозяйствующую и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду. Они являются обязательными публично-правовыми платежами за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от негативных последствий. Суд также отметил, что данные платежи носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и по своей правовой природе не являются налогом. а фискальным сбором.
Несогласованность позиций Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ даже по вопросу определения правовой природы и сути платы за загрязнение окружающей среды удивительно, так как налог это, платеж или сбор должен определяется законодателем при его установлении и включении в Налоговый кодекс РФ в четких и конкретных формулировках, не вызывающих разночтение. В данном же случае введение нового понятия «фискальный сбор» и последующая арбитражная практика, которая показала разночтение понимания взимания платы за загрязнение окружающей среды и начисление пеней, а также привлечение к ответственности за неуплату даже после разъяснений Конституционного Суда РФ. Вывод Ялбулганова А.А. о том, что «какой бы стройной ни казалась логика Конституционного Суда РФ, сформулированная правовая позиция по плате за загрязнение не выдерживает критики с точки зрения складывающейся правоприменительной практики, в результате чего не соблюдается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом (часть 1 статья 19 Конституции РФ)»,5 представляется интересным и обоснованным.
Еще одним спорным вопросом, возникающим на практике, стал вопрос определения размера (в денежном эквиваленте) причиненного природе вреда, что связано, как пояснил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 21 декабря 2011 г. № 1743-О-О, с тем, что «окружающая среда, как особый объект охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба». В связи с чем, такой вред возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды»)6. Например, такие разъяснения Конституционного Суда РФ по-
1 Ялбулганов А.А. Право на благоприятную окружающую среду: экономико-правовой механизм обеспечения // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 5. С. 24 — 43.
2 Решение Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. № ГКПИ2002-178 «О признании незаконным (недействительным) Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в ред. от 14 июня 2001 г.» // Налоговый вестник. 2002. № 12.
3 Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О «По запросу Правительства РФ о проверке конституционности Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и ст. 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 2, 2003.
4 Решение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. № ГКПИ03-49 «О признании частично недействующими отдельных положений Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3.
5 Ялбулганов А.А. Право на благоприятную окружающую среду: экономико-правовой механизм обеспечения // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 5. С. 24 — 43.
6 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 1743-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Ува-молоко» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 69 Водного кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 77, пунктом 1 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» // официальный сайт КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/54714.html/ дата обращения — 09.08.2019).
требовались при оспаривании одним из заявителей-хозяйствующим субъектом, которое осуществило превышение допустимой концентрации загрязняющих веществ в сточных водах. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения допускают расчет ущерба, причиненного водному объекту, на основании методики, утвержденной нормативно-правовым актом, которая устанавливает условный размер ущерба. Однако, как утверждал заявитель, собственник водного объекта не обязан представлять данные о реальном размере причиненного ущерба. В связи с этим заявитель просит признать оспариваемые нормы не соответствующими статьями 8 и 35 Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ, проанализировав материалы, обосновал свою позицию по данному вопросу, так: «методика исчисления размера вреда, причиненного объектам охраны окружающей среды, в том числе водным, не может носить произвольный характер и должна строиться исходя из количественных параметров негативного воздействия на окружающую среду1. Таким образом, оспариваемые заявителем положения пункта 3 статьи 77 и пункта 1 статьи 78 ФЗ «Об охране окружающей среды» и части 2 статьи 69 Водного кодекса Российской Федерации, допускающие возможность определения размера вреда окружающей среде в соответствии с утвержденными нормативно-правовыми актами, таксами и методиками исчисления размера вреда природе, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя.
Интересным правоинтерпретационным актом Конституционного Суда РФ, безусловно, можно считать Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан»2, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по данному делу явилось положение подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации, которым Правительство РФ предоставило органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право освобождать (при наличии необходимых согласований) от платы за загрязнение окружающей природной среды отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что, наделив органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации указанным полномочием, Правительство РФ вышло за пределы своей компетенции, установленной Основным законом страны и законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Конституционный Суд РФ пояснил, что «в силу конституционно значимого принципа платности природопользования правовое регулирование порядка освобождения от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду может быть осуществлено только федеральным законодателем либо по его прямому указанию, и, соответственно, основания исключений из принципа платности природопользования, — как имеющих своим следствием сужение объема публичных средств, которые предназначены для поддержания надлежащего состояния окружающей среды и защиты экологических прав граждан, и предполагающих возможность изъятий из принципа всеобщности конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду, — могут быть предусмотрены не иначе, как в федеральном законе, и должны отвечать требованиям правовой определенности, экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов». В связи с чем, оспариваемое нормативное положение признано несоответствующим Конституции РФ и утратило силу с 1 января 2010 г.
Возможно, разрешение данной проблемы законодателем видится в принятии давно обсуждаемого экологического налога, который бы внес определенность в правовую природу данного вида платежа. Проект Федерального закона «О внесении изменений части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации», подготовленный Минфином России еще в 2018 году был размещен на сайте для обсуждений законопроектов, но в Государственную Думу РФ пока так и не внесен3. В законопроекте предлагается дополнить Налоговый кодекс РФ новой главой, регламентирующей взимание экологического налога, введение которого обосновывается необходимостью финансового обеспечения деятель-
1 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 1743-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Ува-молоко» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 69 Водного кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 77, пунктом 1 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» // официальный сайт КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ law/hotdocs/54714.html/ дата обращения — 09.08.2019).
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 3, 2009.
3 Проект Федерального закона «О внесении изменений части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (подготовлен Минфином Росси» (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 13.08.2018) // официальный сайт КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/54714.html/ дата обращения — 07.08.2019).
ности Правительства РФ и проведением государственной политики в области экологии, направленной на обеспечение реализации гражданами конституционного права на благоприятную окружающую среду. Экологический налог призван, по их мнению, заменить собой поступления платы за негативное воздействие на окружающую среду. В пояснительной записке к законопроекту говорится, что анализ поступлений от данного неналогового платежа свидетельствует о низкой его эффективности, и поэтому порождает необходимость финансировать государственные экологические программы за счет иных доходов.
Таким образом, рассматривая конституционные основы обеспечения реализации принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде, с одной стороны, можно отметить, что Конституционный Суд РФ вполне определенно высказывался о природе как публичном объекте, но с другой стороны, на практике реализация вышеназванного принципа осложняется неоднозначной правовой природы установленного законодателем платежа за загрязнение окружающей среды, монетизация, причиненного объектам природы ущерба также вызывает немало сложностей. По своему содержанию и сущности принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде связан еще и с решением публично-правовых задач обеспечения экологического благополучия. Как отметила Т.Я. Ха-бриева «многие принципы и ценности Конституции имеют непреходящий характер, поэтому нельзя недооценивать потенциал Конституции, он реализуется посредством более глубокого прочтения, истолкования и применения ее норм»1.
1 Хабриева Т.Я. Конституция Российской Федерации в фокусе современной конституционно-правовой доктрины (к 25-летию Основного Закона России) // Журнал российского права, № 12, декабрь 2018 г., С. 5-17.
