CC BY
54
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРЯЙОЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
А.В. Азархин, А.В. Пчелкин
Азархин Алексей Владимирович — старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Института права Самарского государственного экономического университета, кандидат юридических наук
E-mail: aazarkhin@mail.ru
Пчелкин Александр Владимирович — заместитель начальника кафедры гражданского права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: kafcivillaw@rambler.ru
Обеспечение реализации положений федерального законодательства как цель регионального законотворчества
В статье обосновывается необходимость восприятия реализации положений федерального законодательства как цели регионального законотворчества при
подготовке законодательных актов принимаемых по вопросам совместного ведения, учета данного факта при осуществлении правотворческой деятельности и его нормативного закрепления.
The article substantiates necessity to view the implementation of the federal legislation provisions as the goals of regional law making in preparing legislative acts on questions of joint jurisdiction consideration of this fact in the legislation process and making it a statutory rule.
Целеполагание в законотворчестве представляет собой достаточно сложное и многогранное явление, говоря о котором нельзя обходить вниманием организационно-техническую составляющую. Как известно, одной из задач законотворчества выступает создание единой и эффективной правовой системы. В связи с этим принятие одних нормативных правовых актов может иметь своей целью обеспечение реализации положений других актов. Особенно это характерно для подзаконного правотворчества.
В то же время в федеративном государстве, а Российская Федерация таковым и является, согласованность должна обеспечиваться не только отдельно на уровне федеральном, отдельно на региональном или местном, но и между ними.
Наличие значительной сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленной статьей 72 Конституции РФ, а также правила части 2 статьи 76 Конституции РФ, в соответствии с которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в определенной степени предопределяет целеполагание регионального законотворчества. Как справедливо замечено С.М. Шахрай, «в процессе нормотворчества по предметам совместного ведения органы государственной власти Российской Федерации сосредоточены главным образом на установлении и обеспечении единства принципов регулирования соответствующих отношений на всей территории страны, тогда как в своем законодательстве
субъекты Федерации конкретизируют эти общие принципы в зависимости от своих объективно сложившихся социально-экономических, природно-географических, культурных и иных особенностей»1.
Конкретизация положений федерального законодательства позволяет обеспечить их реализацию наиболее эффективным образом, учитывая особенности данного региона. Поэтому в качестве цели принятия регионального законодательного акта по вопросам, отнесенным к совместному ведению, может выступать обеспечение реализации положений федерального законодательства.
В отдельных случаях законодатель в качестве непосредственной цели принятия нормативного правового акта ставит исключительно данную цель, на что прямо указывает в тексте закона (как правило, в его преамбуле).
Так, в преамбуле Закона Нижегородской области «О реализации на территории Нижегородской области субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого ими недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области или в муниципальной собственности» от 2 октября 2008 года № 125-З2 говорится, что он разработан в целях реализации субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого ими имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области или в муниципальной собственности. Преимущественное право на приобретение субъектами малого и среднего предпринимательства арен-
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРЯВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ИЯУКИ И ПРЯКТИКИ
дуемого имущества закреплено в статье 3 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ3. В соответствии с вышеуказанной статьей одним из условий наделения субъектов малого и среднего предпринимательства преимущественным правом выступает непревышение площади арендуемых помещений предельных значений, установленных законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, реализация данного права ставится в зависимость от того, установит или нет субъект Российской Федерации предельное значение площади арендуемых помещений, и если установит, то какое. Нижегородские законодатели не ограничили размер площади недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, предельными значениями. В то же время в некоторых субъектах законодатели пошли по другому пути. Например, в Республике Татарстан4 предельное значение нормы арендуемого имущества установлено в размере 1 500 м2.
Еще одним примером принятия регионального закона с целью реализации положений федерального законодательства может служить Закон Нижегородской области «О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан» от 4 июня 2008 года № 59-З5. В преамбуле данного Закона указывается, что он разработан в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса РФ в целях реализации нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих меры социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.
В большинстве законодательных актов, принимаемых на региональном уровне, прямого указания на такую цель их принятия, как обеспечение реализации положений федерального законодательства мы не обнаружим. Следует ли из этого, что они действительно не имеют такой цели? Полагаем, что на этот вопрос нельзя дать однозначно отрицательного ответа.
Рассмотрим, например, Закон Нижегородской области «Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области» от 8 апреля 2008 года № 37-36 (далее — Закон № 37-3). Как установлено в преамбуле Закона № 37-З, настоящий Закон в соответствии с Конституцией РФ, Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами и законами Нижегородской области определяет порядок реализации органами государственной власти Нижегородской области полномочий по регулированию гра-
достроительной деятельности на территории Нижегородской области. Прямые указания на то, что данный Закон имеет своей целью реализацию положений федерального законодательства о градостроительной деятельности, отсутствуют. Однако данная цель обнаруживает себя в результате определения места данного Закона в системе законодательства о градостроительной деятельности.
В статье 72 Конституции РФ градостроительное законодательство в качестве отнесенного к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов прямо не названо. В то же время упоминание о нем отсутствует и в статье 71 Конституции РФ. Однако из указания в пункте 3 статьи 4 Градостроительного кодекса РФ на субсидиарное применение к градостроительным отношениям земельного, лесного, водного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которые в соответствии с пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ отнесены к совместному ведению, следует, что вопросы правового регулирования градостроительных отношений также находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это подтверждается также положениями статьи 3 Градостроительного кодекса РФ, включающими в законодательство о градостроительной деятельности, наряду с Кодексом и иными федеральными законами, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Ряд положений Градостроительного кодекса РФ прямо указывают на то, что по отдельным вопросам должны приниматься законы субъектов Российской Федерации. Принятие соответствующих законодательных актов субъектов Российской Федерации продиктовано необходимостью конкретизации и развития положений федерального законодательства, в сфере градостроительной деятельности носящих общий характер, с целью обеспечения их последующей реализации с учетом особенностей и интересов региона. Так, пунктом 10 статьи 15 Градостроительного кодекса РФ установлено, что состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, предполагается, что законы субъектов Российской Федерации конкретизируют и разовьют общие положения Градостроительного кодекса РФ о территориальном планировании, тем самым обеспечат их дальнейшую реализацию с учетом особенностей конкретного региона.
В Законе № 37-З схемам территориального планирования Нижегородской области и ее муниципальных образований посвящены специальные положения статей 14—19. Данные положения, конкретизируя и развивая положения федерального законодательства, способствуют реализации по-
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРЯВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ИЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
следних с учетом особенностей и интересов Нижегородского региона.
Подобные выводы можно сделать применительно и к иным положениям рассматриваемого Закона.
Так, предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории, выделенной для обеспечения организации проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, на необходимость установления которой указывается в пункте 4 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ, определена в статье 21 рассматриваемого регионального Закона. Правила определения состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, к которым отсылает пункт 17 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ, установлены в статье 23 Закона № 37-З. Состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципального образования (отсылка к ним содержится в п. 8 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ) закреплены в статье 25 рассматриваемого Закона. Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (отсылка имеется в п. 19 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ) закреплен в статье 27 Закона № 37-З.
На основе вышесказанного можно сделать вывод, что рассматриваемый нами региональный законодательный акт служит реализации положений федерального законодательства, и это может быть указано в качестве цели его принятия.
Полагаем, что обеспечение реализации положений федерального законодательства необходимо рассматривать в качестве цели разработки всех тех региональных законодательных актов, которые, во-первых, принимаются по вопросам, отнесенным в соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, во-вторых, конкретизируют и развивают положения первых.
Почему же лишь в незначительном числе законов субъектов Российской Федерации мы можем найти прямое указание на такую цель их принятия? Причин, как мы полагаем, несколько.
Основная — это отсутствие устоявшейся законодательной практики по закреплению целей принятия закона. Мониторинг показывает, что значительное число региональных законов вообще не содержат в себе положений, закрепляющих цели их принятия.
Такую ситуацию мы можем наблюдать и в Нижегородской области. И это при том, что пунктом 2 статьи 14 Закона Нижегородской области «О нормативных правовых актах Нижегородской области» от 10 февраля 2005 года № 8-З7 определено,
что содержательная часть закона области — выраженное в письменном виде языковое, словесно-терминологическое закрепление содержащихся в нем правовых норм, а также иных положений, в том числе разъясняющих цели и мотивы его принятия.
Указание в нормативном правовом акте целей его принятия имеет важное значение. Во-первых, оно способствует правильному толкованию его положений. Во-вторых, только зная, какие цели ставил перед собой правотворческий орган, мы можем оценить его эффективность и в случае необходимости скорректировать его положения.
Поэтому нормам о закреплении положений, разъясняющих цели принятия законодательного акта, следует придать императивный характер и в законотворческой практике жестко придерживаться данного правила.
Цели принятия конкретного закона необходимо закреплять наряду с определением сферы его действия либо в преамбуле закона, либо в отдельной его статье. Примером закрепления сферы действия и цели закона в преамбуле может служить Закон Нижегородской области «О безбарьерной среде для маломобильных граждан на территории Нижегородской области» от 5 марта 2009 года № 21-З8. В качестве примера закрепления сферы действия и цели закона в отдельной статье можно привести статью 1 Закона Нижегородской области «О профилактике наркомании и токсикомании» от 28 марта 2002 года № 16-З9.
Еще одной причиной отсутствия нормативного закрепления в законодательных актах субъектов Российской Федерации в качестве цели их принятия обеспечения реализации положений федерального законодательства можно считать многообразие целей принятия такого акта. Действительно, цели могут быть стратегическими и конкретными, ближайшими и перспективными и т. д. В таких условиях законодатель зачастую считает необходимым обозначить лишь отдельные из них.
Исходя из того, что законодательство характеризуется не только направленностью вовне, на регулирование общественных отношений, но и, как любая система, укреплением внутренних связей, считаем целесообразным определять и нормативно закреплять наряду с внешними (экономическими, социальными, политическими) целями и внутрисистемные, носящие организационно-технический характер. Как мы уже говорили, применительно к законодательным актам субъектов Российской Федерации, принимаемым по вопросам, отнесенным в соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению, такой целью является реализация положений федерального законодательства.
Невидение либо игнорирование данной цели способно привести к законотворческим ошибкам.
Так, отсутствие такого целеполагания при разработке и принятии Закона Нижегородской области «О физической культуре и спорте в Нижегородской области» от 11 июня 2009 года № 76-З10 привело к тому, что в нем не были учтены в полной
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРЯЙОЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ИЯУКИ И ПРЯКТИКИ
мере положения Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 года № 329-Ф311. В частности, это касается положений, устанавливающих полномочия субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта (ст. 8). Так, не были учреждены почетные звания, награды, премии и иные формы поощрения в области физической культуры и спорта. Вместо этого пунктом 3 части 1 статьи 3 названного Закона было установлено, что решение этого вопроса отнесено к компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области, что предполагает лишь возможность в последующем принятия специального закона. Следовательно, в полной мере реализовать те возможности, которые были заложены указанным Федеральным законом, вышеназванному нормативному правовому акту не удалось.
Завершая рассмотрение обозначенной проблемы, хотелось бы сформулировать некоторые выводы.
1. Обеспечение реализации положений федерального законодательства необходимо рассматривать в качестве одной из целей разработки всех тех региональных законодательных актов, которые принимаются по вопросам, отнесенным в соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конкретизируют и развивают положения первых.
2. Данный факт обязательно должен приниматься во внимание в процессе осуществления нормотворческой деятельности и нормативно закрепляться в принимаемых региональных законах наряду с обозначением сферы их действия.
Примечания
1. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. — М., 2010.
2. Нижегородские новости. — 2008. — 11 октября.
3. Собрание законодательства РФ. —2008. — № 30. — Ч. I. — Ст. 3615.
4. Закон Республики Татарстан «Об установлении предельных значений площади арендуемых помещений, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринимательства при реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, и срока рассрочки оплаты приобретаемого имущества» от 3 октября 2008 года № 79-ЗРТ // www.krp.tatar.ru/rus/ тТо.рЬ|р?1с1=96911
5. Нижегородские новости. — 2008. — 7 июня.
6. Нижегородские новости. — 2008. — 19 апреля.
7. Нижегородские новости. — 2005. — 26 февраля.
8. Нижегородские новости. — 2009. — 14 марта.
9. Нижегородские новости. — 2002. — 10 апреля.
10. Нижегородские новости. — 2009. — 19 июня.
11. Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 50. — Ст. 6242.
М.В. Баранова, А.Р. Барахоева
Баранова Марина Владимировна — профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, доктор юридических наук, кандидат культурологии, доцент
E-mail:qazxsw1232007@yandex.ru
Барахоева Алла Руслановна — соискатель кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
E-mail: all0521@mail.ru
Стереотипы правовых установок: понятие, структура, функции
В статье предпринимается попытка определить существенные признаки понятия «стереотип правовой установки», называются и охарактеризовываются основные элементы этого феномена, дается функциональная характеристика данного юридико-психо-логического явления.
The article attempts at defining the essential features of the concept «stereotypes of legal directive», the main elements of this phenomenon are named and characterized, functional characteristics of this juridical and psychological phenomenon are given.
Одной из острых проблем современного российского общества является низкий уровень правовой культуры, доминирование нигилистических
тенденций, невысокая правовая активность населения, распространение аномии. В результате данных негативных тенденций происходит разру-
