CC BY
146
Распоряжение земельными участками в городе Москве: аренда или собственность
В.В. Солдатенков
профессор кафедры Земельного права Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК), кандидат юридических наук
В настоящее время в Российской Федерации согласно земельному законодательству основными видами землепользования являются право собственности и аренда. Применительно к городу Москве аренда продолжает оставаться основным видом землепользования. Получить земельные участки в частную собственность до сих пор проблематично.
Целью настоящей статьи является раскрытие особенностей предоставления земельных участков в аренду и собственность с учетом компетенции и полномочий федеральных органов исполнительной власти и города Москвы.
Указанные особенности появились в силу требований статьей 16-19 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), подпунктов 2 и 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 14 статьи 43 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю», постановления Правительства Российской Федерации от 7 августа 2002 года № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю» и других нормативных правовых актов.
Согласно Конституции Российской Федерации Москва как субъект Российской Федерации, равно как и иной субъект, в рамках совместного ведения с Российской Федерацией имеет право решать вопросы, касаю-
щиеся земли, и принимать законы о земле в рамках договора Российской Федерации с субъектом Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» такие полномочия Москве в лице органов власти, должностных лиц городской администрации были предоставлены и ранее, до принятия Конституции Российской Федерации.
До введения в действие ЗК РФ 30 октября 2001 года согласно статье 70 Земельного кодекса РСФСР земли поселений в пределах городской черты находились в ведении городской власти, что позволяло осуществлять управление и распоряжение государственной земельной собственностью в пределах всей Москвы. Москва приступила к проведению земельной реформы в
1990 году. Собственное регулирование земельных отношений строилось в Москве на основании законодательных актов Российской Федерации и, прежде всего указов Президента Российской Федерации от 30 июля
1991 года № 22 «О полномочиях мэра города Москвы», от 28 августа 1991 года № 96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы», от 29 декабря 1991 года № 334 «О дополнительных полномочиях органов управления Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», от 24 октября 1993 года № 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в Москве и Московской области». Эти указы действовали до их отмены Указом Президента Российской Федерации
от 17 июня 2000 года № 1110 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации». Московские органы власти были наделены полномочиями по распоряжению и управлению землями города, ведению Государственного кадастра городской земли, изъятию и предоставлению земельных участков.
По ряду субъективных и объективных причин федеральное земельное законодательство 1990-х годов было односторонне ориентировано на осуществление общих программ приватизации земли и характеризовалось недооценкой института аренды земли, который рассматривался лишь в качестве вспомогательного института по отношению к праву собственности. В противоположность федеральному, земельное законодательство Москвы с самого начала земельной реформы было ориентировано на более широкое применение института аренды городских земель, который является выгодным как для арендодателя, так и для арендатора, заинтересованного в эффективном использовании арендованных земель.
Расширение компетенции субъектов Российской Федерации во всех сферах экономики привело к изменениям в правовой системе, в которой значительное место занимают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Эти акты принимаются как по вопросам собственной компетенции в пределах статьи 73 Конституции Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся, в частности, вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Поэтому на территории Москвы как особого субъекта Российской Федерации (города федерального значения) действует как общефедеральное земельное законодательство, так и земельное законодательство Москвы. Необходимость такого регулирования вызвана несколькими обстоятельствами. Москва -субъект Российской Федерации, город фе-
дерального значения. Кроме того, Москва -сверхкрупный город с большим числом объектов недвижимости, хозяйствующих субъектов - потенциальных и титульных землепользователей. На территории Москвы расположены объекты федеральной собственности и федерального значения, действуют федеральные органы власти и субъекты федеральной подчиненности, находятся дипломатические посольства иностранных государств, другие хозяйствующие землепользователи. Управление земельными участками и имуществом, находящимися в распоряжении этих лиц, нуждается в правовом урегулировании и оформлении земельных правоотношений с учетом специфики сверхкрупного города. Принятие собственной нормативной базы по земельным вопросам, определяемой экономической целесообразностью и необходимостью поддержания и развития жизнедеятельности города, улучшения условий проживания людей, позволяет Москве быстрее внедрять способы привлечения инвестиций в бюджеты России в целом и Москвы в частности, улучшать облик города, развивать городскую инфраструктуру, исполнять столичные функции.
С этой целью в Москве была разграничена компетенция органов государственной власти. Законодательная (представительная) власть устанавливает порядок использования, контроля, охраны земли; отчуждения земель и оформления прав собственности на земельные участки; предоставления земель в аренду; оформления прав на земельные участки и другие полномочия по определению указанного порядка. К ведению городской администрации отнесено управление и распоряжение земельными участками, определение ставок арендной платы, зонирование территории города, составление и ведение земельного кадастра города Москвы, разработка и реализация градостроительных планов развития и другие полномочия. Все эти полномочия закреплены в Уставе города Москвы.
6 августа 1991 года мэром Москвы Поповым Г.Х. было издано распоряжение № 80-РМ «О предоставлении правительству Москвы права заключения договоров на землеполь-
зование». Учитывая социальную и экономическую значимость землепользования в соответствии с планами зонирования территории Москвы, земельным кадастром и концепциями перспективного развития территории города, и, следовательно, важнейшую роль права землепользования в системе правового регулирования земельных отношений 2 марта 1992 года за подписью вице-мэра - премьера правительства Москвы вышло распоряжение № 110-РВМ «Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в Москве», которое установило аренду в качестве основного вида земельных прав граждан и юридических лиц. Значение этих нормативных правовых актов прежде всего состояло в том, что они заложили начало формированию рыночных механизмов в земельных отношениях и вовлечению в оборот городских земель: впервые были подвергнуты юридическому нормированию вопросы переоформления земельно-правовых документов, формы договоров аренды с иностранными юридическими и физическими лицами, совместными предприятиями; оформления, выдачи и регистрации документов, удостоверяющих права юридических и физических лиц на пользование земельными участками; заключения и регистрации договоров аренды.
В московских нормативных правовых актах 1990-х годов предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность. Однако получение земельных участков на праве собственности искусственно сдерживалось. Основной же формой землепользования была провозглашена аренда. Предоставление земельных участков на иных правах осуществлялось отдельным категориям лиц, перечень которых устанавливался федеральным и (или) московским законодательством о земле.
Предоставление земельных участков в аренду обуславливалось необходимостью сохранения государственной собственности на землю, управления городскими властями целостной инфраструктурой города с возможностью регулирования земельных правоотношений при заключении догово-
ров аренды земельных участков, а также экономической целесообразностью передачи государственной земельной собственности в аренду, так как от арендной платы поступления в бюджеты России и Москвы в несколько раз выше, чем при передаче (приватизации) этих же земельных участков в частную собственность. Одновременно соблюдаются взаимные интересы города и арендатора. Институт аренды предоставляет арендатору максимум прав на освоение и использование земельного участка, при котором незыблемость договорных отношений гарантируется законом и соблюдается арендодателем. В случае же приватизации земельная собственность выбывает из собственности государства.
Учитывая возможность предоставления земельных участков в Москве на торгах, становится очевидным, что предоставление в аренду земельных участков под коммерческое использование в несколько раз выгоднее, чем при продаже в собственность, а арендная плата окупает совокупную сумму земельного налога и цены земельного участка через два-три года (и это без выкупа права аренды).
При сохранении в Москве государственной собственности на землю арендные отношения, особенно после принятия мэром Москвы распоряжений от 26.09.1994 №471-РМ «О плате за право заключения договора аренды земли в года Москве» и от 24.05.1995 № 254-РМ «О дополнениях и уточнениях к распоряжению мэра Москвы от 26.09.1994 № 471-РМ», приобрели новое значение и направления развития для города, арендаторов и третьих лиц. Указанными распоряжениями установлены порядок, размер и другие условия взаимоотношений города с лицами по возмездному получению, установлению прав аренды на землю с возможностью совершения арендаторами, внесшими плату за право аренды, совершения сделок с правами аренды на вторичном рынке земли (недвижимости).
В распоряжении мэра Москвы от 7 августа 1996 года № 192/1-РМ «О порядке оформления права аренды земельного участка по результатам сделки купли-продажи» сделано вольное утверждение относительно квали-
фикации сделки: «В соответствии со статьями 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также приказом председателя Роскомзема от 02.06.1993 № 1-16/770 и в целях упрощения порядка оформления прав на земельные участки, приобретенные на публичных торгах или выкупленные у города Москвы по рыночной стоимости: установить, что приобретение права на земельный участок на публичных торгах или посредством выкупа у города Москвы по рыночной стоимости, а также перепродажа такого права, предусмотренная распоряжением мэра Москвы от 24.05.1995 № 254-РМ «О дополнениях и уточнениях к распоряжению мэра Москвы от 26.09.1994 № 471-РМ», квалифицируется как сделка купли-продажи» (преамбула и пункт 1 указанного распоряжения).
Внесение денежных средств за право заключения договора аренды земли (право аренды) предусмотрено Законом Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве», Законом Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» распоряжениями мэра Москвы от 26 сентября 1994 года № 471-РМ «О плате за право заключения договора аренды земли в Москве» (с изменениями от 24 мая 1995 года, 20 ноября 1996 года, 20 июня 1997 года) и от 24 мая1995 года № 254 «О дополнениях и уточнениях к распоряжению мэра Москвы от 26.09.1994 № 471-РМ» (с изменениями от 20 июня 1997 года), а также другими городскими актами.
Московской городской Думой робко и неумело была законодательно закреплена купля-продажа земель на части территорий Москвы: в Зеленограде и Сити. В порядке эксперимента (в течение одного года) администрации города Москвы было разрешено совершение сделок купли-продажи земельных участков в Зеленограде. Там были проведены экспериментальные торги по продаже земельных участков в собственность, по результатам которых торги по продаже в собственность земельных участков правительством Москвы были признаны неэффективными.
Аренда выгодна городу, выгодна и Российской Федерации в целом. До разграни-
чения государственной собственности на землю средства, поступившие от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды, распределяются между бюджетами всех уровней в соотношении, установленном федеральным законодательством для распределения между указанными бюджетами арендной платы за землю. Вследствие этого возникают проблемы определения органов государственной власти по управлению землей. После введения в действие ЗК РФ, в положения, касающиеся распоряжения государственной собственностью, были внесены существенные изменения. Новое земельное законодательство практически устранило органы государственной власти от управления государственной собственностью, переложив эту обязанность на органы местного самоуправления с предоставлением права распоряжаться земельными участками. С момента введения в действие ЗК РФ несобственник - органы местного самоуправления - стали распоряжаться государственной земельной собственностью. При этом согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такое право предоставлено органам местного самоуправления до разграничения государственной собственности на землю в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю согласно подпункту 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» может быть определен Правительством Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2002 года № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю»).
В соответствии с действующей редакцией Устава города Москвы исполнительными
органами государственной власти города Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являются правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы. Однако до внесения изменений в Устав города Москвы статьей 6 Закона Москвы от 13 июля 2001 года № 32 «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы», в частности, предусматривалось, что: «на основании статьи 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определенным статьей 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение требований статей 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации и настоящего Устава устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация».
Следовательно, органы исполнительной власти города Москвы не относятся к органам местного самоуправления и не подпадают под органы, обладающие согласно подпунктам 2 и 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» правом распоряжаться земельными участками. Вместе с тем в силу пункта 14 статьи 43 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципально-
го имущества» до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельных участков, не отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации к собственности Российской Федерации или собственности субъектов Российской Федерации, принимают:
• органы, вынесшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости;
• органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации, в отношении земельных участков, на которых находятся иные объекты недвижимости.
Однако в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» предоставлено право принятия решений только о приватизации. Предоставление земельных участков в аренду или постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование этим законом не оговорено. Не вытекает такое право и из Федерального закона «О статусе столицы», так как в нем предусматривается лишь право предоставления Москвой земельных участков, находящихся в собственности города Москвы. Так, статья 9 указанного Федерального закона предусматривается, что земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством Российской Федерации. Указанные земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти Российской Федерации в федеральную собственность Российской Федерации или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы и программами развития отдельных городских территорий.
Вместе с тем из статьи 8 Федерального закона «О статусе столицы» следует, что здания, строения, сооружения, находящиеся
на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения, находятся в федеральной собственности Российской Федерации.
При сопоставлении указанных статей и статей 16 и 17 ЗК РФ можно сделать вывод, что земельные участки, находящиеся под зданиями, строениями, сооружениями, указанными в статье 8 Федерального закона «О статусе столицы» находятся в федеральной собственности, и у Российской Федерации это право возникло согласно статье 17 ЗК РФ. Однако принятие решений о предоставлении земельных участков органами исполнительной власти Москвы относится к земельным участкам, находящихся в собственности города Москвы (при этом закон не называет эти земельные участки, соответственно, в силу закона у Москвы право собственности на иные земельные участки не возникло). Правда, согласно статье 4 этого же закона в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги. При этом Федеральный закон «О статусе столицы» не регулирует отношения по предоставлению иных земельных участков и иным субъектам земельных правоотношений.
Возможность отнесения при разграничении государственной собственности на
землю к собственности Москвы предусмотрена пунктом 2 статьи 4 и пунктом 2 статьи
5 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю», согласно которым в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных субъектов Российской Федерации возникает право собственности, законом отнесено к основаниям такого внесения в перечень для этих двух субъектов Российской Федерации. Такие земельные участки могут быть переданы в муниципальную собственность законами указанных субъектов Российской Федерации. Эти положения соотносятся с абзацем 2 пункта 4 статьи 19 ЗК РФ, предусматривающей, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.
Основываясь на этих положениях в статье 5 Закона Москвы от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» предусмотрено, что в соответствии с федеральным законодательством земли в городе Москве, находящиеся в государственной собственности, подлежат разграничению на земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, и на земли, находящиеся в собственности города Москвы, с учетом столичного статуса города. В собственность муниципальных образований в городе Москве земельные участки могут передаваться из состава земель, находящихся в собственности города Москвы, в порядке, установленном законом города Москвы.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 50) предусматривает, что применительно к земле в собственности муниципальных образований, в частности поселений, может находиться имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами, обособленные водные объекты на территории поселения, леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения. В собственности муниципальных районов могут находиться имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами, обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района.
Статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге: состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, земельные участки на территории города Москвы, на которые у Российской Федерации не возникло право собственности, могут быть разграничены и в пользу внутригородских муниципальных образований.
Условия разграничения полномочий органов государственной власти Российской
Федерации и Москвы были закреплены в Договоре от 16 июня 1998 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы».
В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Договора разграничение природных ресурсов, в том числе и земли на территории Москвы, на природные ресурсы, относящиеся к федеральной собственности, и природные ресурсы, относящиеся и собственности Москвы, а также вопросы природопользования должны регулироваться отдельными соглашениями. Пункт 3 статьи 5 этого Договора предусматривает положение, в соответствии с которым до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти Москвы вправе осуществлять собственное правовое регулирование.
Предоставление же земельных участков осуществляется в соответствии с Правилами распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 2002 года № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю», согласно которым установлена необоснованно сложная процедура предоставления земельных участков.
Так, пунктом 4 названных Правил установлено, что орган государственной власти, государственное учреждение и государственное унитарное предприятие обращаются в орган местного самоуправления (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - в орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объ-
екта. Орган местного самоуправления (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня поступления заявления обеспечивает выбор земельного участка и направляет заявителю, в Министерство имущественных отношений Российской Федерации1 (его территориальные органы) или в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации оформленный в установленном порядке перечень свободных от прав третьих лиц земельных участков, на которых возможно размещение объекта. Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) или уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом мнения заявителя принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка соответственно федеральному органу исполнительной власти, федеральному учреждению и федеральному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, государственному учреждению и государственному унитарному предприятию. Указанное решение, направляемое в уполномоченные на распоряжение земельными участками органы, является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка для размещения объекта. В случае отсутствия на территории муниципального образования свободных от прав третьих лиц земельных участков орган местного самоуправления (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) представляет в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) или в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации оформленный в установленном порядке перечень земельных участков, предлагаемых
для изъятия в установленном порядке для государственных нужд.
Согласно пунктам 6 и 7 этих Правил уполномоченные на распоряжение земельными участками органы направляют соответственно в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) или в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации копии принятых ими решений о предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование органу государственной власти, государственному учреждению и федеральному казенному предприятию.
Проекты договоров аренды земельных участков, которые предоставляются государственному унитарному предприятию или на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в государственной собственности или находившиеся в государственной собственности до приватизации, а также земельных участков, арендная плата за которые поступает в федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации, подлежат обязательному согласованию уполномоченными на распоряжение земельными участками органами соответственно с Министерством имущественных отношений Российской Федерации (его территориальными органами) или с уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Уполномоченные на распоряжение земельными участками органы в 3дневный срок после государственной регистрации указанного договора аренды направляют в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) или в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации копию договора аренды с отметкой о его государственной регистрации. Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) и уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации осуществляют учет договоров аренды.
1 В настоящее время - в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).
Решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимается следующими органами:
• Министерством имущественных отношений Российской Федерации (его территориальными органами) - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;
• уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также в случае, если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
• органом местного самоуправления - в иных случаях.
В случае если решение о приватизации таких земельных участков принимается Министерством имущественных отношений Российской Федерации, договор купли-продажи заключается Российским фондом федерального имущества.
Указанные процедуры значительно усложняют принятие решений и бюрократизируют их. При этом у московского землепользователя есть выбор: за оформлением прав он может обратиться к федеральным властям (в Росимущество) либо московским властям. Также существует теоретическая возможность после сокращения свободных земель в Москве приватизировать уже арендуемые земельные участки при принятии соответствующего нормативноправового документа.
Сложнее дело обстоит в субъектах Российской Федерации, в которых государственная земельная собственность подпадает под признаки федеральной собственности, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (до разграничения). Сложности возникают и после разграничения такой собственности на земельные участки. Можно надеяться, что в будущем эта проблема будет решена, и собственник - государство сможет эффективно управлять государственной собствен-
ностью, а землепользователь - реализовывать свои права на земельные участки для ведения на них хозяйства.
Представляется важным, но не достаточным предусмотренное в пункте 5.5. Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 года № 691, полномочие по осуществлению контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю). Несмотря на то, что наделение таким полномочием является актуальным, его сложно будет реализовать на практике из-за малого штата Росимущества и его территориальных органов как в части проверяемых распорядительных актов, так и реализации и сопровождения исполнения договоров на земельные участки. Эти правомочия, безусловно, включают не только выявление нарушений, но и применение мер по устранению нарушений и их последствий, а также причин и условий, послуживших основанием для возникновения нарушений. Из смысла статьи 71 ЗК РФ и Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 833, осуществление земельного контроля находится в ведении специально уполномоченных органов государственной власти, к которым Росимущество не относится. Конечно, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) предусматривает возможность составлять протоколы должностными лицами органов, уполномоченных в области приватизации и управления государственным имуществом, об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 КоАП РФ, а именно:
• за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государствен-
ный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей;
• за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства;
• за непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;
• за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.
Таким образом, полномочие по контролю за распоряжением направлено лишь на выявление нарушений и направлением материалов о нарушениях по подведомственности, в том числе в суды. Обращение в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом предусмотрено пунктом 6.9 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 года № 691. Это право практически устраняет пробел Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 833, не предусматривающего права на обращение в суды лиц, осуществляющих государственный земельный контроль.
В случае установления порядка реализации указанных полномочий Росимуществом и органами, осуществляющими государственный земельный контроль, а также правоохранительными органами, станет возможным полноценный контроль за распоряжением государственной земельной собственностью органами местного самоуправления и органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга до разграничения государственной собственности на землю, а также устранение нарушений, которые могут возникнуть в силу применения незаконных нормативных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и действий лиц, допускающих должностные и земельные правонарушения по распоряжению и использованию земельных участков.
Очевидно, что земля, находясь в собственности государства, должна работать на собственника и при предоставлении ее на основании договора другим лицам в титульное пользование, владение должна приносить доход от ее использования. Привлечение в бюджеты Российской Федерации и ее субъектов денежных средств от использования земельных участков - это большая работа, которую должны выполнять специальные органы, занимающиеся земельными отношениями, так как земельные участки - это не всегда только имущество, но и природные ресурсы, а также территория в пределах административно-территориальных и других границ, особенности которых не регулируются гражданским законодательством, но являются предметом земельного и других отраслей права.
В зависимости от вида государственной собственности распоряжение земельными участками на территории Москвы и в Российской Федерации в целом могут осуществлять различные органы власти, однако целесообразно было бы образовать Земельно-имущественное министерство Российской Федерации с подведомственными ему службами и агентствами, которые бы управляли государственной земельной собственностью, в том числе разработку нормативно-правовых актов, разработку стратегических направлений в об-
ласти управления государственной земельной собственностью, а также иные функции по управлению государственной собственностью. Эти функции целесообразно закрепить их за каждым ведомством в системе такого Земельно-имущественного министерства. В настоящее же время, функции перераспределены между различными министерствами, службами и агентствами.
Представляется, что современное законодательство зашло в тупик по вопросам разграничения государственной собственности
на землю, и его целью не является соблюдение интересов государства и общества. Это законодательство стопорит развитие земельных правоотношений и создает условия для возникновения споров о компетенции и полномочиях органов власти различных уровней, а также органов местного самоуправления. В связи с этим законодательство о разграничении государственной собственности на землю должно быть существенно переработано с последующим прекращением финансирования и проведения мероприятий по разграничению.
***
Об изменении отдельных законодательных актов в связи с введением Градостроительного кодекса Российской Федерации
Продолжение
Существенные изменения были внесены в Земельный кодекс Российской Федерации, а именно в Главу 5 «Возникновение прав на землю», которая была дополнена статьями 30.1, 30.2, 38.1 и 38.2.
В статье 30.1, именуемой «Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности», в частности, установлено, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства будет осуществляться на аукционах. В свою очередь, для получения земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства достаточно заявления заинтересованного физического или юридического лица.
Однако в двухнедельный срок со дня получения заявления соответствующий исполнительный орган имеет право принять решение о проведении аукциона по продаже этого земельного участка или права на заключение договора аренды либо объявить сбор заявлений о предоставлении участка в аренду. Сообщение о приеме заявлений должно быть опубликовано в периодическом печатном издании, а также на официальном сайте исполнительного органа в сети Интернет. Если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о сборе заявлений никто больше не проявит заинтересованности в приобретении данного земельного участка, с первоначальным заявителем в двухнедельный срок должен быть заключен договор аренды участка, но только после его государственного кадастрового учета.
Кстати, проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты планировки и межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства теперь в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания, которые могут проводиться как по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, так и непосредственно населения. Данное дополнение внесено в пункт 3 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ.
Изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» расширяют полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Отныне, в соответствии с вновь введенным подпунктом 42 пункта 2 статьи 26.3 указанные органы будут утверждать схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, документацию по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональные нормативы градостроительного проектирования, а также осуществлять государственный строительный надзор.
Продолжение см. на стр. 66.
