CC BY
133
Макарейко Н.В. Проблемные вопросы изменения Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
УДК 342.924
Макарейко Николай Владимирович Makareyko Nikolay Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры теории и истории государства и права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), doctoral candidate of the department of theory and history of state and law
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Проблемные вопросы изменения Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Problematic issues of changes in the General part of the Code of administrative offenses of the Russian Federation
В статье рассмотрены теоретические и прикладные вопросы реформирования Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административная ответ-
ственность, административное правонарушение, административное наказание, законодательство.
The article deals with theoretical and practical issues of the reform of the General Part of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation.
Keywords: administrative responsibility, administrative offense, administrative punishment, legislation.
Среди нормативных правовых актов, которые вызывают существенное общественное внимание, особое место занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Такое положение объясняется тем, что посредством законодательства об административных правонарушениях охраняется значительный объем правовых отношений, выступающих объектом правового регулирования различныхотраслей права. Проведение краткого исторического экскурса позволяет отметить, что российский законодатель откладывал решение проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях, что может быть объяснено необходимостью первоочередного изменения законодательства, осуществляющего позитивное регулирование охраняемых отношений. В этой связи КоАП РФ был принят только в конце 2001 года [1]. Это явилось существенным шагом на пути стабилизации законодательства об административных правонарушениях, что позволило освободить его от разрозненных нормативных правовых актов различной юридической силы, унифици-
ровать правоприменительную практику, создать более действенный механизм защиты граждан и их объединений от административных правонарушений.
В то же время КоАП РФ является нормативным правовым актом, который в наибольшей степени был трансформирован. С момента вступления в силу и по настоящее время изменений в КоАП РФ было внесено более чем 370 федеральными законами, а ихчисло составило около трехтысяч. Это привело ктому, что КоАП РФ утратил ту концепцию, которая изначально была заложена его разработчиками. При этом следует отметить, что многие изменения, внесенные в КоАП РФ, носят противоречивый характер и не способствуют повышению качества нормативного правового регулирования административной ответственности.
Актуализации рассмотрения законодательства об административных правонарушениях способствовал проект Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — Проект), подготовленный депутатами Государственной Думы
108
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
Федерального Собрания РФ А.А. Агеевым, Д.Ф. Вяткиным, В.Н. Плигиным. Вместе с тем, следует отметить, что в административно-правовой литературе и ранее обращалось внимание на необходимость реформирования Общей части КоАП РФ [2, с. 7—13].
Мы ставим перед собой задачу критического осмысления норм предложенного Проекта, формулирования предложений, направленных на повышение его качества. Для проведения анализа Проекта мы будем использовать метод сравнительного правоведения, соотнося нормы Проекта и действующего КоАП РФ, а также метод ретроспективного анализа, осуществляя сравнение Проекта с нормами КоАП РСФСР и других нормативных правовых актов, в том числе утративших юридическую силу. Это позволит увидеть новизну, а также установить преемственность в нормативном правовом регулировании вопросов административной ответственности.
Предвосхищая содержательное рассмотрение Проекта, следует ответить на вопрос о целесообразности «блочного» реформирования законодательства об административных правонарушениях или принятия нового проекта КоАП РФ в целом. По нашему мнению, такое решение следует признать оправданным. За прошедший период с момента принятия КоАП РФ и по настоящее время в Общую часть было внесено более 270 изменений. Учитывая базисное предназначение Общей части КоАП РФ, такая нестабильность нормативного правового регулирования оказала отрицательное воздействие на законодательство об административных правонарушенийях в целом. Очевидно, что нормы Общей части должны быть консервативны, в минимальной мере подвержены изменениям, должны стабилизировать практику применения административной ответственности. В этой связи принятие Проекта позволит создать базу для дальнейшего комплексного преобразования Особенной части КоАП РФ и производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, при осуществлении поэтапного реформирования КоАП РФ законодателю будет необходимо обеспечить четкую взаимосвязь между всеми частями данного кодифицированного нормативного правового акта.
Следующий вопрос, который вызывает рассмотрение Проекта, связан с нумерацией нормативного материала. Разработчики Проекта предлагают сохранить существующую нумерацию, которая производится в пределах одной главы, применена исключительно в КоАП РФ и
отсутствует в других нормативных правовых актах. Мы считаем, что следует отказаться от такого технико-юридического подхода. Это позволит разрешить вопрос с разницей в количестве глав, так как в Проекте 5 глав, в то время как в действующем КоАП РФ 4 главы.
Следует признать оправданным включение в статью 1.1 Проекта части 4, в соответствии с которой законодательство субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях должно осуществляться единым, а не разрозненными законами. Реализация предлагаемой новеллы даст возможность провести унификацию законодательства об административных правонарушениях на региональном уровне. Следует позитивно оценить детализацию полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования административной ответственности (ст. 1.3—1.4 Проекта), а также закрепление полномочий органов местного самоуправления в данной сфере (ст. 1.5 Проекта). Очевидно, это будет способствовать разрешению споров по вопросу о компетенции в области законодательства об административных правонарушениях.
Существенной позитивной новеллой является включение отдельной главы, посвященной понятию и принципам административной ответственности (глава 2 Проекта). Очевидным дефектом КоАП РФ, а ранее и КоАП РСФСР было отсутствие отдельной нормы дефиниции, которой бы закреплялось определение понятия «административная ответственность». На этот дефект обращалось внимание специалистами при комментировании норм КоАП РФ [3, с. 61—62]. Вместе с тем, предлагаемое определение понятия нельзя признать удачным в силу следующих обстоятельств: во-первых, административная ответственность наступает и за нарушения, установленные на уровне подзаконного нормативного правового регулирования; во-вторых, ответственность может наступать и без применения наказаний; в-третьих, неудачное с позиции юридической техники решение закреплять признаки административной ответственности в различныхчастяхстатьи Проекта и при этом не включать в полном объеме признаки, характеризующие данное правовое явление.
Следует позитивно оценить попытку нормативного правового закрепления принципов административной ответственности. Вместе с тем, имеет место существенный дефект. Он связан с тем, что наряду с принципами данного административно-правового института (ст. 2.2—2.9 Проекта) закреплены принципы
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3 (31)
109
Макарейко Н.В. Проблемные вопросы изменения Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Макарейко Н.В. Проблемные вопросы изменения Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
производства по делам об административных правонарушениях (ст. 2.10—2.12 Проекта). Вызывает вопросы редакция названия отдельных принципов и особенно их правовая характеристика. Примером является принцип справедливости и соразмерности (ст. 2.5 Проекта). Очевидно, что соразмерность выступает количественным проявлением справедливости и в этой связи не может рассматриваться как одинаковое явление [4].
Содержание главы 3 Проекта «Административное правонарушение» шире его названия. Очевидно, только статьи 3.1—3.3, 3.15, 3.17 Проекта относятся к характеристике административного правонарушения, в то время как статьи 3.4—3.6 Проекта содержат перечень обстоятельств, исключающих административную ответственность, в статье 3.16 Проекта перечислены обстоятельства, освобождающие от административной ответственности, а в статьях 3.7—3.14 Проекта дается характеристика особенностей административной ответственности отдельных субъектов. В этой связи ряд норм, которые изложены в главе 3 Проекта и относятся непосредственно к характеристике отдельных аспектов административной ответственности, целесообразно перенести в главу 2 Проекта.
Закрепление в статье 3.1 Проекта определения понятия административного правонарушения нельзя признать удачным. С одной стороны, следует приветствовать попытку нормативного правового закрепления опасности административного правонарушения как его важной характеристики, а с другой — вызывает сомнение обоснованность выделения в качестве признака административного правонарушения признака «общественной вредности». В этой связи П.П. Серковым было отмечено, что «использование понятия «вредность» вряд ли вообще удачно для правового анализа. Оно не способно дифференцировать противоправность в разрезе всех ее видов, впрочем, как и антиобщественность» [5, с. 74].
Авторами Проекта посредством признака «вредность» была предпринята попытка разграничения административных правонарушений и преступлений, однако для решения этой важной задачи следовало использовать традиционный признак общественной опасности, так как различия между преступлениями и административными правонарушениями заключается в их степени. По мнению В.П. Кашепова, основным объективным индикатором, используемым при разграничении уголовной и административ-
ной ответственности, выступает степень общественной опасности [6, с. 106].
Неоднозначную оценку вызывает законодательная дифференциация административных правонарушений (ст. 3.2 Проекта). С одной стороны, это позволяет выстроить иерархию административных правонарушений по степени общественной опасности и адресно применять административные наказания. С другой стороны, при характеристике грубых, значительных, менее значительных и малозначительных административных правонарушений используются критерии, которые сформулированы с использованием оценочных категорий и допускают широкие возможности для усмотрения субъекта правотворчества и правоприменения. В этой связи подобное решение не будет способствовать повышению эффективности правоприменительной деятельности, а выступит катализатором совершения юридических ошибок и при этом заключает в себе существенный коррупционный потенциал.
Следует признать оправданным снижение возраста административной ответственности в отдельных случаях до 14 лет (ст. 3.7 Проекта). Это связано с тем, что в настоящее время несовершеннолетние в возрасте от 14 до 16 лет существенно отличаются от своих сверстников середины XX столетия, а совершаемые ими административные правонарушения причиняют существенный ущерб, привлечение их к административной ответственности будет выполнять существенную профилактическую функцию. Вместе с тем, разработчики Проекта отказались от императивного закрепления критериев установления административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения в возрасте от 14 до 16 лет, так как это может стать стимулом для злоупотребления со стороны законодателя. Мы убеждены, что в Проекте необходимо дать исчерпывающий перечень административных правонарушений, за совершение которых возможно снижение возраста административной ответственности до 14 лет. Аналогичный подход реализован в части 2 статьи 20 УК РФ.
В Проекте вопросы характеристики вины сведены в одну статью (ст. 3.15 Проекта), в то время как в КоАП РФ были изложены в части 2 статьи 2.1 и статьи 2.2 КоАП РФ. Вместе с тем, редакция части 4 статьи 3.15 Проекта в полной мере воспроизводит часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ. Это свидетельствует о наличии существенного дефекта. Мы полагаем, что целесообразно
ПО
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
использовать конструкцию, закрепленную в части 4 статьи 110 НК РФ.
Существенные новеллы внесены разработчиками Проекта в систему административных наказаний (глава 4 Проекта). Они связаны с изменением числа административных наказаний, а также с характеристикой их отдельных видов. Так, систему административных наказаний предложено дополнить исправительными работами и ликвидацией юридического лица или прекращением деятельности в качестве индивидуального предпринимателя (ст. 4.2 Проекта).
Изменение системы административных наказаний вызывает неоднозначную оценку. Что касается исправительных работ (ст. 4.8 Проекта), то следует признать их включение в систему административных наказаний неоправданным. При разработке КоАП РФ данный вид наказания не был включен в систему по причине учета новых экономических реалий. В существующих экономических условиях, когда существует безработица, в том числе и лиц, совершающих административные правонарушения, исполнение подобного наказания будет сопряжено с серьезными проблемами. В то же время характеристика данного административного наказания позволяет заключить, что оно является по свей сути административным штрафом, «привязанным» к заработной плате лица, привлеченного к административной ответственности. В этой связи более оправданным видится его исключение, а альтернативой является применение административного штрафа.
Дополнение системы административных наказаний ликвидацией юридического лица или прекращением деятельности в качестве индивидуального предпринимателя (ст. 4.17 Проекта) следует признать оправданным. Возрастание общественной опасности административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами, отсутствие уголовной ответственности названных субъектов требуют осуществления подобного административно-правового реагирования.
Что касается правовой характеристики отдельных видов административных наказаний, то можно высказать следующие соображения. Характеристика предупреждения (ст. 4.4 Проекта) позволяет сделать вывод, что целесообразным было бы оставить характеристику данного административного наказания, установленную статьей 3.4 КоАП РФ, так как в ней более детально прописаны условия применения названного наказания.
Обоснованность установления размера административного штрафа (ст. 4.8 Проекта) вызывает вопросы. Связано это с тем, что для ее конкретизации используется конструкция категорий административных правонарушений (ст. 3.2 Проекта), которая, по нашему мнению, далека от совершенства. В этой связи было бы целесообразным использовать подходы, реализованные в статье 3.5 КоАП РФ, с определенными изменениями, например, повышением минимального размера административного штрафа до пятисот рублей и уменьшением максимального размера штрафа адресно для физических лиц, должностных лиц и юридических лиц.
Анализируя характеристику «лишение специального права либо специального разрешения (лицензии)» (ст. 4.10 Проекта), следует признать оправданным распространение ее как в отношении физических, так и юридических лиц, а также рассмотрение в качестве объекта государственно-принудительного воздействия специальных разрешений, а также лицензий. Это позволит более эффективно обеспечить административно-правовую охрану общественных отношений, связанных с использованием специальных разрешений и лицензий. Вместе с тем, учитывая длящийся характер данного административного наказания, высокую интенсивность, было бы целесообразным предусмотреть возможность досрочного прекращения данного административного наказания, например, после исполнения половины срока лишения специального права либо специального разрешения (лицензии) и при наличии ходатайства представителей общественности, администрации по месту работы, учебы или общественности.
Следует признать оправданным распространение административного запрета как на посещение спортивных соревнований, так и в отношении иных публичных, официальных массовых мероприятий, определенных общественных мест, пользование услугами авиаперевозчиков в качестве пассажира (ст. 4.11 Проекта). Вместе с тем, следовало унифицировать соответствующие сроки данного вида административного наказания.
Нельзя признать оправданным наделение регионального законодателя правами применения исключительно предупреждения и административного штрафа, в то время как другие виды административных наказаний устанавливаются на уровне Российской Федерации. Мы убеждены, что расширение линейки административных наказаний за счет включения в нее обязательных работ, явилось бы существенным
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3 (31)
111
Макарейко Н.В. Проблемные вопросы изменения Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Макарейко Н.В. Проблемные вопросы изменения Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
шагом по предупреждению административных правонарушений на региональном уровне, вручило в распоряжение регионального правоприменителя действенный административно-правовой инструментарий.
Существенные изменения разработчиками внесены в правила назначения административных наказаний (глава 5 Проекта). Можно констатировать, что предпринята попытка дифференцированного подхода копределению назначения отдельных административных наказаний (ст. 5.4—5.7 Проекта). На первый взгляд, это будет способствовать качественному разрешению данной сложной задачи. Вместе с тем, более детальное ознакомление с этими нормами позволяет заключить, что подобное решение вряд ли оправдано и в них не содержится характеристика назначения административных наказаний, а только детализируется характеристика административных наказаний. В статье 5.1 Проекта повторяется законодательная ошибка, содержащаяся в настоящее время в статье 4.1 КоАП РФ. Речь идет об отсутствии императивного механизма учета соответствующих обстоятельств, прежде всего, смягчающих и отягчающих ответственность за совершение административного правонарушения. В этой связи было бы целесообразным предусмотреть назначение минимального размера административного наказания при наличии смягчающих обстоятельств и назначение максимального размера административного наказания при наличии отягчающих обстоятельств. Разработчики в ряде случаев не разграничивают материально-правовые и процессуальные аспекты административных наказаний. Например, частью 5 статьи 5.4 Проекта предусматривается рассрочка и отсрочка выплаты административного штрафа, что характеризует не назначение данного наказания, а его исполнение. В Проекте предложены весьма противоречивые механизмы учета смягчающих и отягчающих обстоятельств при назначении административного штрафа (ст. 5.4 Проекта), в то время как в отношении других видов административных наказаний этот вопрос остался открытым.
Весьма спорный характер носит статья 5.9 Проекта (освобождение от административного наказания в виде административного штрафа в связи с нецелесообразностью его исполнения). Очевидно, что такой механизм заключает в себе существенную коррупционную составляющую, так как позволяет, по сути, бесконтрольно освобождать от административного штрафа в
силу использования оценочных категорий в указанной статье.
Аналогичное суждение следует высказать и об освобождении от административного наказания при совершении малозначительного административного правонарушения (ст. 5.10 Проекта). Такой вывод можно сделать в силу того, что в части 6 статьи 3.3 Проекта содержится неудачное определение малозначительности административного правонарушения, которое воспроизводит редакцию статьи 2.9 КоАП РФ.
В Проекте предлагается повысить минимальный срок давности привлечения к административной ответственности с двух месяцев (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ) до одного года (ч. 1 ст. 5.13 Проекта). Такое решение нельзя признать удачным. Очевидно, что в этом случае будет необоснованно увеличен срок давности, что будет снижать эффективность деятельности правоохранительных органов, повлечет за собой уменьшение степени защищенности прав и свобод граждан и их объединений.
Следует дать отрицательную оценку дифференциации срока административной наказан-ности, то есть срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административной ответственности (ст. 5.14 Проекта). Учитывая степень общественной опасности административных наказаний, целесообразно использовать редакцию статьи 4.6 КоАП РФ, которой определяется данное правовое состояние одинаково для всех случаев привлечения к административной ответственности.
В статье 5.15 Проекта изложен механизм возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением. Его анализ позволяет сделать вывод, что дефекты, которые в настоящее время имеют место в статье 4.7 КоАП РФ, в полной мере воспроизведены разработчиками. В этой связи можно констатировать, что правовосстановительная функция права в должной мере не реализуется. Мы считаем, что следовало наделить правом решения вопросов возмещения имущественного ущерба и морального вреда всех субъектов административной юрисдикции безотносительно ктому, имеется ли спор, в том числе и в размере ущерба. Подобная правовая конструкция создавала бы необходимые условия для повышения защищенности потерпевших. Опасение нарушения законности в данном случае компенсируется существующим механизмом обжалования постановления по делу об административном правонарушении.
112
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
Вышеизложенное позволяет заключить, что предлагаемый Проект представляет существенный интерес, направлен на повышение качества законодательства об административных правонарушениях. Вместе с тем, он не свободен от ряда недостатков, которые следует устранить в ходе его доработки. Очевидно, что для повышения качества Проекта необходимо вовлечь в процесс обсуждения широкое сообщество правоведов и юристов-практиков.
Примечания
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.
2. Кирин А.В., Побежимова Н.И. Новой редакции КоАП РФ нужна новая «Общая часть» // Административное право и процесс. 2014. № 12.
3. Козлов Ю.М. Вступительная статья // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002.
4. Чечельницкий И.В. Справедливость в правотворчестве: теоретико-правовое исследование: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
5. Серков П.П. Административная ответственности в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М., 2012.
6. Кашепов В.П. О разграничении пределов административной и уголовной ответственности // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: материалы VIII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся / отв. ред. Н.Г. Доронина. М., 2013.
Notes
1. The Code of administrative offenses of the Russian Federation on December 30, 2001 № 195-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2001. December 31.
2. Kirin A.V., Pobezhimova N.I. New version of the Code of administrative offenses of the Russian Federation need a new «General part» // Administrative law and process. 2014. № 12.
3. Kozlov Yu.M. Introductory article // Commentary on the Code of administrative offences of the Russian Federation / ed. Yu.M. Kozlov. Moscow, 2002.
4. Chechelnitsky I.V. Justice in law-making: theoretical-legal research: author's abstract... candidate of legal sciences. Moscow, 2015.
5. Serkov P.P. Administrative responsibility in the Russian law: current understanding and new approaches: monograph. Moscow, 2012.
6. Kashepov V.P. On Delimitation of the administrative and criminal liability // Legal liability: Current Challenges and Solutions: materials VIII Annual Scientific Conference in memory of Professor S.N. Bratus / ed. N.G. Doronina. Moscow, 2013.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3 (31)
113
Макарейко Н.В. Проблемные вопросы изменения Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
