CC BY
48
II ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
ТЕМА НОМЕРА ■
Обеспечение продовольственной безопасности России:
проблемы и пути решения
И.Г. Ушачев
ВНИИ экономики сельского хозяйства
Минувший год проверил на прочность всю мировую продовольственную систему, став по-настоящему тревожным звонком для миллиардов жителей планеты. Цены на продовольствие за минувший год выросли на 40 %, а за 2005-2007 гг. почти удвоились.
Причины сложившейся ситуации эксперты видят, во-первых, в быстром развитии производства биотоплива, на которое переориентированы 100 млн т зерна, а выделенные субсидии превысили 40 млрд долл. США; во-вторых, в росте цен на энергоносители и удобрения; в-третьих, в значительном снижении запасов продовольствия, в частности зерна (всего 116 млн т, самый низкий показатель за последние 26 лет). Сюда надо добавить кризис на мировом финансовом рынке, сокращение сельскохозяйственного производства из-за неблагоприятных погодных условий и, наконец, увеличение потребления продуктов питания в крупнейших развивающихся странах.
Бедным государствам продовольствие становится не по карману - на его импорт в мире затрачивается около 1 трлн долл. Уже сейчас на планете недоедают жители 50 стран с населением более 860 млн человек, но численность голодающих может вырасти еще на 100 млн. Нужно признать, что мировая продовольственная ситуация в перспективе будет только обостряться.
В ближайшее десятилетие рост цен, по прогнозам российских и зарубежных экспертов, продолжится, следовательно, продовольствие может стать предметом роскоши для большинства населения мира. В этой связи устойчивое развитие национального сельского хозяйства обеспечивает суверенитет страны, национальную безопасность. Наряду с возрастающей ролью и значением аграрного сектора экономики в мировом хозяйстве возникают новые проблемы, решить которые призвана аграрная политика XXI века.
За последние полгода прошли несколько заседаний и совещаний под
руководством Президента Российской Федерации и Председателя Правительства, где были рассмотрены ключевые вопросы развития АПК на средне- и долгосрочную перспективу, в том числе и относящиеся к обеспечению продовольственной безопасности. Обстоятельно проанализирована продовольственная проблема и на самых представительных международных форумах, на которых было четко заявлено о новой, более конструктивной и одновременно более жесткой позиции России как глобального сельскохозяйственного производителя и потенциального крупного экспортера продовольствия.
России голод, конечно, не грозит. Страна вполне самодостаточна по всем основным видам ресурсов и способна обеспечить население полноценным продовольствием собственного производства.
В России сосредоточено 9 % мировой продуктивной пашни, 52 % черноземов, 20 % запасов пресной воды, 9 % производства минеральных удобрений. Объемы производства зерна в последние годы, а это около 80 млн т, полностью обеспечивают потребности страны, имеется и экспортный потенциал - примерно 15 млн т в год.
Однако рост цен на продовольствие не обошел и Россию, что может негативно сказаться на качестве питания отдельных групп населения. Следовательно, необходимы дополнительные меры по обеспечению продовольственной безопасности.
Уместно остановиться на сути самого понятия «продовольственная безопасность». Можно выделить две ее составляющие: во-первых, это обеспечение физической и экономической доступности продовольствия для любого человека в соответствии с рациональными нормами здорового питания в объемах, достаточных для поддержания активной жизни; во-вторых, это высокое качество и безопасность потребляемых продуктов питания.
Обе задачи должны решаться при любых изменениях внешних и внутренних условий, причем без сокращения размеров государственного продовольственного резерва. Таким образом, продовольственная безопасность - одна из основных составляющих в системе национальной безопасности и затрагивает все социальные группы населения. Без собственного отечественного продовольствия все составляющие национальной безопасности сводятся к нулю.
При этом следует принимать во внимание, что в настоящее время невозможно гарантировать продовольственную безопасность населения любого государства в одиночку, без образования более могущественных региональных интеграционных формирований и достижения практически стопроцентного самообеспечения населения этих формирований основными продовольственными товарами. Только в рамках таких формирований можно надежно обеспечить коллективную продовольственную безопасность.
Цель коллективной продовольственной безопасности государств-участников СНГ - обеспечение за счет их производства основными видами продовольствия всего населения при обязательном приоритете наиболее уязвимых, малоимущих слоев и при условии физической и экономической доступности продуктов питания в таком количестве и качестве, которые необходимы для сохранения и поддержания жизни и дееспособности человека при полной или максимально возможной независимости государств Содружества от внешних источников поступления продовольствия.
Примером такого подхода может служить Европейский союз в его как исходном составе ЕС-15, так и современном - ЕС-27. Обеспечение коллективной безопасности стран СНГ стало одной из центральных в системе их национальной безопасности, поскольку без надежного снабжения населения продовольствием ни одна государственная система не в состоянии сколько-нибудь удовлетворительно функционировать. Сама по себе важность этой проблемы была ясна всем странам Содружества, хотя их руководство делало далеко не одинаковые выводы из необходимости решения этой сложной и многоаспектной проблемы.
Одними из наиболее важных критериев продовольственной безопасности в мире считаются степень самообеспе-
ченности основными видами продовольствия и уровень их переходящих запасов. Они должны составлять примерно 17 % годового потребления. Так, в ЕС, где отмечается самая низкая инфляция - 3,6 %, показатель самообеспечения по большинству продовольственных товаров превышает 1.
Фундамент продовольственной безопасности составляет эффективное сельскохозяйственное производство. Уже десятый год подряд в отрасли наращиваются объемы производства. За 1999-2007 гг. они достигли 40 %. В растениеводстве, начиная с 2004 г., удалось превысить уровень дореформенных лет. С 2002 г. Россия стала нетто-экспортером по зерну, в прошлом году, когда в мире всерьез заговорили о глобальном продовольственном кризисе, наша страна экспортировала 16,7 млн т зерна. В животноводстве, к сожалению, по-прежнему наблюдается серьезное отставание. Пищевая и перерабатывающая промышленность развивалась более высокими темпами, ее рост за десятилетие составил 79 % (рис. 1).
Заметное влияние на состояние сельского хозяйства оказал приоритетный национальный проект «Развитие АПК». Все положительные тенденции, определившиеся в ходе его реализации, сохранены в комплексной пятилетней Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. За пять лет предстоит не только восстановить дореформенный уровень отраслевого производства, но и обеспечить его дальнейшее развитие.
Анализ современной ситуации в агропромышленном комплексе позволяет выделить несколько узловых проблем, непосредственно влияющих на обеспечение продовольственной безопасности страны. Прежде всего вызывает тревогу продолжающееся сокращение площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.
Нерациональное использование земельного фонда повлекло за собой уменьшение за последнее десятилетие площадей под пашней на 5,3 %, сельхозугодий - на 7,2 %, т. е. идет процесс безвозвратной утраты наиболее продуктивных земель. Основное выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота происходит в процессе их перевода в земли иных категорий, в большинстве случаев в земли населенных пунктов для последующего коттеджного строительства.
FOOD PROVISION SECURITY
В 1990-1998 гг. снижение по В 1999-2007 гг. рост
—■— Сепшс ПНЯН1П4 —*—Пщкилрткшпнии и
Рис. 1. Индекс производства сельхозпродукции и пищевых продуктов (в сопоставимых ценах, % к 1990 г.)
В условиях формирования земельного рынка проявились негативные тенденции, связанные с недооценкой продуктивных земель, особенно пахотных угодий. Зафиксированы уже случаи перехода части отечественных сельхозугодий под контроль международных финансовых компаний, особенно в южных регионах страны. Достаточно отметить, что проекты по массовой аренде и покупке аграрных земель в России осуществляют такие международные инвестиционные компании, как ИСН, «Ренессанс-Капитал», Deutsche Bank и др.
Крайне низкие темпы роста производства (около 2-3 % в год) в отрасли не позволяют удовлетворить увеличивающийся спрос населения на продовольственные товары. В валовом внутреннем продукте (ВВП) доля сельского хозяйства составляет 4,4 %, а в расходной части бюджета этот показатель многие годы держится на уровне 1 %.
Продолжается также процесс ликвидации сельскохозяйственных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств в связи с их банкротством. По данным экспертов, до 50 % процедур,
связанных с банкротством, - заказные. Смена собственников имущества обанкротившихся предприятий чаще всего приводит к тому, что деятельность новых организаций и фирм перепрофилируется, производство отдельных видов продукции прекращается, неиспользуемые объекты приходят в негодность, численность рабочих мест сокращается.
Обоснованное опасение вызывает все активнее проявляющаяся тенденция к установлению контроля со стороны иностранных компаний над отдельными отраслями российского сельского хозяйства. Так, на отечественном зерновом рынке монопольные позиции начинают занимать такие крупные компании, как «Гленкор», «Луис Дрейфус», «Каргилл», «Бунге», «Дабл Ю Джей Групп», «Суфле». Они уже контролируют более 40 % экспорта российского зерна. Такая ситуация может привести к искусственно созданному дефициту зерна в России, а при значительном повышении мировых цен -еще и к росту цен на зерно и основные виды сельхозпродукции на нашем внутреннем рынке.
II ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
ТЕМА НОМЕРА ■
Таблица 1
Влияние роста цен на продовольствие на общий уровень инфляции в России (декабрь 2007 г. к декабрю 2006 г.), %
Струк- При- Доля Структура прироста цен
тура рост роста цен
Показатель рознич- цен к на про-
ного дека- дукцию в
товаро- брю уровне
оборота 2006 г. инфляции
Индекс 11,9 11,9 100
потреби-
тельских цен
Товары и плат- 100
ные услуги
В том числе:
продоволь- 40,2 15,6 6,3 52,3
ствен-
ные товары
Из них:
мясо и мяс- 10,3 8,4 0,9 7,2
ные продукты
масло и жиры 1,4 40,3 0,6 4,6
молоко 3,6 30,4 1,1 9,3
и молочные
продукты
хлеб и муч- 3,2 23,0 0,7 6,2
ные изделия
непродо- 35,1 6,5 2,3 19,2
вольственные
товары
платные 24,7 13,3 3,3 27,6
услуги
Таблица 2
Годовое потребление основных продуктов питания по Российской Федерации в расчете на душу населения, кг
Рациональная норма Потребление
Продукция в расчете на душу населения % к ра-циональ-ной норме
Мясо и мясопродукты (в пересчете на мясо) 81 58 71,6
Молоко и молоко- 392 239 61,0
продукты (в пересчете на молоко)
Яйца и 298 256 85,9
яйцепродукты, шт.
Сахар 41 39 95,1
Масло 13,6 12,6 92,6
растительное
Картофель 120 145 132 106 110,0 73,1
Фрукты и ягоды 76 51 67,1
Хлебные продукты 107 121 113,1
По данным Росстата, 2006 г.
Несмотря на большие потенциальные возможности, в стране не достигнуты объемы производства продукции и уровень конкурентоспособности, обеспечивающие продовольственную безопасность России. В перспективе эта задача может существенно осложниться в связи с предстоящим присоединением России к ВТО.
По оценкам специалистов, при достигнутых условиях расширения сферы
применения норм ВТО по тарифным квотам и тарифной защите ввоз импортного продовольствия предположительно вырастет до 55-60 %, что поставит Россию в полную зависимость от зарубежных поставок. Кроме того, при вступлении в ВТО предполагается ограничение государственной поддержки сельского хозяйства.
Внутренний рынок России характеризуется высоким уровнем зависимости от импорта: за счет него формируется до 40 % продовольственных ресурсов. По мясу доля импорта оценивается в 41 %, молоку - 26 %. Тенденция к росту ввоза продовольствия сохраняется (рис. 2), а по животноводческой продукции даже усиливается. Например, зарубежные поставки свинины с начала этого года выросли на 28,7%, сухого молока - почти в 2 раза.
К сожалению, темпы роста отечественного производства сельхозпродукции, сырья и продовольствия остаются ниже, чем импорта продовольственных товаров, который уже на 1015 % превышает пороговую величину продовольственной безопасности. Известно, что если импорт превышает 20 %, то прекращается эффект кумуляции, т. е. отрасль перестает воздействовать на основную экономику в сторону поддержания ее роста. Именно 20 % считаются экономическим порогом, предопределяющим стагнацию, когда импорт не дополняет, а уже подавляет внутреннее производство. Особенно опасная ситуация складывается с обеспечением крупных городов, промышленных центров и отдельных регионов, снабжение которых на 5070 % зависит от импортных поставок продовольствия.
В течение продолжительного времени зарубежные поставщики продовольствия используют государственное субсидирование своих издержек, искусственно завышая конкурентоспособность продукции и снижая тем самым стимулы для развития отечественного производства.
Уровень поддержки сельхозтоваропроизводителей в пересчете на 1 руб. произведенной продукции в странах ЕС составляет 32 коп., в США -16, а в России - 6 коп. Лишь в райских условиях Австралии этот показатель равен 5 коп., а в сходных российским природно-климатических условиях Норвегии он в 11 раз выше. Это способствует достаточно высокому уровню самообеспечения основными видами продовольствия в странах ЕС и США, соответственно, смягчает влияние ценового скачка на мировом продоволь-
ственном рынке на величину агфля-ции. Ведь свыше половины прироста уровня инфляции обусловлено именно повышением розничных цен на продовольственные товары.
Темпы прироста цен в декабре 2007 г. по отношению к декабрю 2006 г. в условиях открытого внутреннего рынка практически точно воспроизводят ситуацию на мировом продовольственном рынке: вклад мяса и мясопродуктов в агфляцию минимальный - 8,4 %, зерна, молока и растительного масла максимальный - 2340 % (табл. 1).
Проблема обеспечения страны продовольствием вобрала в себя практически все аспекты и все «болевые точки» функционирования агропромышленного комплекса и его основы -сельского хозяйства.
В последние годы прослеживается тенденция к стабильному увеличению потребления населением основных продуктов питания, тем не менее по некоторым из них оно по-прежнему ниже рекомендуемых норм - от 12 до 44 % (табл. 2).
По картофелю и хлебопродуктам достигнутый уровень превышает рекомендуемые нормы, по сахару и растительному маслу - практически соответствует им, а вот обеспеченность остальными продуктами питания по отношению к рекомендуемым рациональным нормам потребления составляет от 55 до 85 %.
Отмечается значительная дифференциация регионов по уровню потребления отдельных видов продовольствия, углубляется имущественное расслоение общества, резко снижаются доходы наименее экономически защищенной части населения. Несмотря на лучшую наполненность агропродо-вольственного рынка по сравнению с дореформенным периодом, население страны стало питаться хуже, даже с учетом крупномасштабного импорта продовольствия.
Новые реалии на мировом агропро-довольственном рынке заставляют многие государства пересматривать цели и направления своей аграрной политики. Так, в странах ЕС в 2007 г. были приняты срочные меры по вовлечению в производство законсервированных земель, а также выявлению новых резервов.
Китай осуществляет крупномасштабную программу инвестиций в рисовое хозяйство ближайших соседей - Таиланда, Индонезии, Вьетнама в целях увеличения производства там данного продукта для собственных нужд.
Необходимые меры принимаются и в России. Так, частично уже внесены коррективы в Госпрограмму и в Стратегию социально-экономического развития России до 2020 г.
Вместе с тем ситуация динамично меняется и необходимо принять дополнительные меры в интересах обеспечения продовольственной безопасности.
Решению этой проблемы будет способствовать принятие системы нормативных и правовых актов, прежде всего Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации.
В этом документе должны быть закреплены необходимые для обеспечения продовольственной безопасности России целевые показатели:
уровни физической и экономической доступности продовольствия для различных категорий населения;
степень зависимости продовольственного снабжения страны и ресурсного обеспечения агропромышленного комплекса от импортных поставок;
размеры стратегических, оперативных и переходящих продовольственных запасов в сопоставлении с их нормативными уровнями;
необходимая доля отечественной сельскохозяйственной продукции и продовольствия в общем объеме их потребления и в товарных ресурсах;
степень удовлетворения физиологических потребностей в компонентах и энергетическом содержании пищевого рациона и его соответствие ограничениям по содержанию в продуктах вредных для здоровья веществ.
Необходимо предусмотреть проведение ежегодного мониторинга обеспечения продовольственной безопасности. В прогнозы социально-экономического развития страны должны быть включены текущие и среднесрочные балансы производства и потребления основных видов продовольствия.
В целях наращивания объемов производства сельхозпродукции, увеличения инвестиционной привлекательности отрасли, обеспечения ее финансовой устойчивости и повышения доходности в практику деятельности правительства страны целесообразно ввести рассмотрение ценовых и межотраслевых пропорций, включая ценовой паритет.
Представляется важным пересмотреть навязанную России в процессе переговоров о вступлении в ВТО позицию о форсированном сближении внутренних и мировых цен на отечественные энергоносители.
Необходимо осуществлять контроль за управлением основными сельскохо-
зяйственными ресурсами, прежде всего земельными. Не используемых в мировом сельском хозяйстве земельных и водных ресурсов остается все меньше, таким потенциалом обладают лишь пять стран - Бразилия, США, Россия, Канада и Австралия. С этих позиций заслуживает самого тщательного анализа тенденция резкого повышения цен на все виды ресурсов, используемых в сельскохозяйственном производстве. Прежде всего идет речь о резком повышении стоимости сельхозугодий, которая только в прошлом году в мире поднялась на 21 %. Почувствовав возможность высоких доходов, спекулятивной скупкой земель занялись крупные инвесторы, зачастую не связанные непосредственно с агробизнесом. Естественно, взор крупного международного капитала обращен на страны СНГ и в первую очередь на Россию.
Сильна зависимость отечественного сельхозпроизводства от импорта техники: по тракторам - на 80 %, комбайнам - на 50 %. Большую долю имеет иностранный капитал в розничных распределительных сетях.
Чтобы обеспечить доступность продовольствия для всех групп российских граждан, мало только общего экономического роста и повышения доходов населения. Требуется еще и адресная помощь тем, кто находится в зоне наибольшего риска в части этой доступности. Оказывать поддержку бедным слоям населения эффективнее в натуральной форме (программы «продовольственных талонов», «школьного питания», «матери и ребенка», «летнего питания» и т. д.). Целесообразно законодательно установить предельно допустимый уровень торговой наценки в сфере розничной реализации социально значимых продуктов.
Важной проблемой продовольственной безопасности остается качество продовольствия. В нашу страну нередко завозятся невостребованные в самих государствах-экспортерах некачественные и даже вредные для здоровья человека продукты питания. Так, в прошлом году было забраковано и снижена сортность 20 % рыбы и рыбопродуктов, 14 % консервов, 66 % крупы, 60 % маргариновой продукции, поставленных из-за рубежа.
Следует организовать систему контроля за качеством продукции по всей технологической цепи. Особого внимания при этом требует оборот сырья и пищевых продуктов, произведенных с использованием генетически модифицированных источников; необходимо ввести меры по сертификации и стиму-
лированию производства экологически чистой высококачественной продукции.
Таким образом, должны быть утверждены основы государственной политики в области здорового питания населения (включая разработку технических регламентов) с учетом изменений социально-экономической ситуации, демографического состава и появления новых научных представлений о здоровом питании.
Представляется крайне важным уже сейчас разработать комплекс мер по адаптации АПК России к условиям работы после присоединения России к ВТО.
В соответствии с изложенным для поиска и обоснования оптимальных с социально-экономической точки зрения решений поставленных задач по обеспечению продовольственной безопасности России следует форсировать разработку соответствующей концепции, а также закона и программы по ее реализации. Основными разделами этого документа должны быть:
состояние и изменение роли агропромышленного комплекса России;
критерии и показатели оценки уровня продовольственной безопасности России;
комплекс мер по обеспечению продовольственной безопасности России. Здесь должны быть предусмотрены:
меры государственного регулирования агропродовольственного рынка, предложения по таможенно-тарифной политике;
организационно-функциональное обеспечение продовольственной безопасности, предложения по разработке соответствующих законодательных актов;
обеспечение продовольственной безопасности на государственном и региональном уровнях;
оценка социально-экономической эффективности обеспечения продовольственной безопасности России.
Государство располагает достаточными ресурсами для эффективного решения проблемы, касающейся обеспечения продовольственной безопасности. Причем с учетом не только отечественного опыта программного решения задач, но и «зигзагообразной» аграрной политики конкурирующего с нами Европейского союза. Недавнее рассмотрение этого вопроса на заседании Совета Безопасности Российской Федерации свидетельствует о том, что обеспечение продовольственной безопасности входит в разряд первоочередных задач российской экономики.
