CC BY
28ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЕРВИЧНЫХ МЕР ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ВОПРОС МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Журбенко Е.Н.1, Кушнарева О.Н.2, Жестовская Е.А.3, Печеневский В.С.4
1Журбенко Евгений Николаевич - магистрант;
2Кушнарева Ольга Николаевна - магистрант;
Жестовская Евгения Анатольевна - магистрант;
4Печеневский Виталий Сергеевич - магистрант, кафедра надзорной деятельности, Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий, г. Санкт-Петербург
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы обеспечения первичных мер пожарной безопасности, проведен подробный анализ законодательной базы, регламентирующей обеспечение первичных мер пожарной безопасности муниципальными образованиями. Рассмотрены функции решения вопросов местного значения органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов по обеспечению пожарной безопасности.
Ключевые слова: первичные меры пожарной безопасности, муниципальные образования, местное самоуправление, городские, сельские поселения, городские округа, внутригородские районы.
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] является вопросом местного значения. Для решения указанного вопроса в собственности поселений и городских округов может находиться имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности (ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 с изменениями на 01.07.2021 года).
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 обеспечение первичных мер пожарной безопасности является вопросом местного значения таких видов муниципальных образований, как городских и сельских поселений (п. 9 ч. 1 ст. 14), городских округов (п. 10 ч. 1 ст. 16) и внутригородских районов (п. 4 ч. 1 ст. 16.2).
В ранее действующем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] одним из вопросов местного значения являлось не только обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, но и организация муниципальной пожарной службы (ст. 6). Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относит к категории вопросов местного значения лишь обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населенном пункте муниципального образования.
Если обратиться к Закону Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [3], то можно увидеть, что к вопросу местного значения, а точнее, к полномочиям местных администраций как исполнительно-распорядительных органов власти на местах в исследуемой сфере относилась организация проведения противопожарных мероприятий (ст. 54, 65, 76).
Таким образом, можно утверждать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. предоставлял муниципальным образованиям возможность не только проводить организацию противопожарных мероприятий, но и организовывать муниципальную пожарную службу. Следовательно, можно в какой-то мере сделать вывод, что на сегодняшний день право муниципальных образований на обеспечение пожарной безопасности ограничено.
В то же время, ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123 -ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» [4] (далее - Технический регламент) определяет, что пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со ст. 63 закона, в которой перечисляется исчерпывающий перечень первичных мер пожарной безопасности.
Отметим, что законодатель в ст. 63 Технического регламента дублирует некоторые полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, закрепленные в ст. 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [5] (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 № 230-ФЗ [6], называя их первичными мерами пожарной безопасности.
Положения ст. 63 Технического регламента были бы уместны только в том случае, если бы в законодательстве отсутствовал конкретный перечень полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, как это было после вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ [7]. В результате внесения соответствующих изменений, ст. 19 Федерального закона «О пожарной
безопасности» на тот период времени определяла, что к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, а что представляют собой первичные меры пожарной безопасности, законодательно определено не было.
Пробел в законодательстве был компенсирован разработанными МЧС России методическими рекомендациями органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах [8].
Изначально, в период с 1994 по 2004 гг., до вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности» содержала исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.
Законодательство субъектов Российской Федерации - городов Федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяет перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Так, например, в соответствии со ст. 8 Закона г. Москвы от 06 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» [9] (с послед. измен.), к вопросам местного значения внутригородского муниципального образования в городе Москве относится - участие в пропаганде знаний в области пожарной безопасности, предупреждения и защиты жителей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, безопасности людей на водных объектах совместно с органами управления Московской городской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, органами исполнительной власти города Москвы (п.п. «з» п. 19).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями, закрепленными в ч. 1 ст. 17 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отметим, что среди закрепленных в ч. 1 ст. 17 полномочий отсутствуют полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. В этой связи можно справедливо утверждать, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах соответствующего муниципального образования должно осуществляться с учетом норм Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
Из содержания ч. 4 ст. 6 Технического регламента также следует, что в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления должна быть обеспечена пожарная безопасность только городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований. А такие виды муниципальных образований, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении как муниципальный район, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения лишены права на обеспечение пожарной безопасности. Поэтому необходимо внесение соответствующих изменений в положения ч. 4 ст. 6 Технического регламента, внесение которых уравняют на законодательном уровне в правах все виды муниципальных образований.
Как один из основных элементов системы обеспечения пожарной безопасности органы местного самоуправления принимают участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации и реализуют следующие основные функции, перечень которых закреплен в ст. 3 Федерального закона «О пожарной безопасности»:
- создание пожарной охраны и организация ее деятельности;
- разработка и осуществление мер пожарной безопасности;
- реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;
- проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;
- содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;
- научно-техническое обеспечение пожарной безопасности;
- информационное обеспечение в области пожарной безопасности;
- учет пожаров и их последствий;
- установление особого противопожарного режима.
Некоторые из указанных функций органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности получили свое развитие в других законодательных и подзаконных актах.
Так, согласно п. 75 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 г. № 1479 [10]) органами местного самоуправления поселений и городских округов для целей пожаротушения создаются условия для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях в соответствии со ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности». Также Правила (п. 76) определяют, что органами местного самоуправления поселений и городских округов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы
и Санкт-Петербурга ежегодно к началу пожароопасного сезона в соответствии с разделом XX Правил разрабатывается и утверждается паспорт населенного пункта, подверженного угрозе лесных пожаров.
В соответствии с п. 8.1 ч. 1 ст. 14.1, п. 8.1 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселений, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов имеют право на создание муниципальной пожарной охраны - вопроса, не отнесенного к вопросам местного значения поселений, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов.
Несмотря на то, что п. 8.1 ч. 1 ст. 14.1 и п. 8.1 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделил правом органы местного самоуправления создавать муниципальную пожарную охрану, не совсем понятно, применимы ли эти нормы к предупреждению и тушению природных (лесных) пожаров, так как они сформулированы неопределенно.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 11.1 Федерального закона «О пожарной безопасности» предусмотрено создание органами местного самоуправления муниципальной пожарной охраны на территории муниципальных образований, предназначенной для обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов. При этом цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления. Ст. 11.1 введена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и вступила в силу с 1 января 2005 г. Такие изменения были вызваны тем, что в законодательстве, действующем до 1 января 2005 г. отсутствовало понятие «муниципальная пожарная охрана», а с его появлением возникла необходимость приведения в соответствие нормативно-правовых актов и регламентирования ее деятельности.
Положения п. 9 ч. 1 ст. 14 «Вопросы местного значения городского, сельского поселения», п. 10 ч. 1 ст. 16 «Вопросы местного значения городского округа» и п. 4 ч. 1 ст. 16.2 «Вопросы местного значения внутригородского района» Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 19 «Полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности» Федерального закона «О пожарной безопасности» и ст. 63 «Первичные меры пожарной безопасности» Технического регламента не устанавливают обязанности указанных муниципальных образований по организации подразделений муниципальной пожарной охраны на территории муниципальных образований как совокупности созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ, как это понятие раскрывается в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности».
Все перечисленные выше обстоятельства указывает на несовершенство Российского законодательства, как в области местного самоуправления, так и в области пожарной безопасности. Складывается впечатление, что при принятии отдельных его положений, законодатель не учитывал практику реформирования местного самоуправления прошлых лет.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 1995. № 35. Ст. 3506.
3. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 29. Ст. 1010.
4. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности: Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации, 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3579.
5. О пожарной безопасности: Федеральный закон Рос. Федерации от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 1994. № 35. Ст. 3649.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон Рос. Федерации от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 2007. № 43. Ст. 5084.
7. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон Рос Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации, 2004. № 35. Ст. 3607.
8. Методические рекомендации органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах // Пожарная безопасность, 2006. № 2. С. 6-90.
9. Об организации местного самоуправления в городе Москве: Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 (с послед. изм.) // Тверская, 13. № 139, 21.11.2002.
10. О противопожарном режиме: Постановление Правительства Российской Федерации 16 сентября 2020 г. № 1479 // Собр. законодательства Рос. Федерации, 2012. № 19. Ст. 2415.
