CC BY
346
УДК 321:351.86
АСТРАХАН В.И. Обеспечение национальной
безопасности как политическая функция современного Российского государства
В статье обосновывается необходимость включения деятельности по обеспечению национальной безопасности в содержательный смысл политической функции современного Российского государства.
Ключевые слова: классификация функций государства, политическая функция государства, национальная безопасность, обеспечение национальной безопасности.
В опрос о функциях государства - междисциплинарный. Здесь явно увидит свой предмет и политология, и теория государства и права, и социология, и даже философия, не говоря уж о множестве научных направлений, балансирующих на стыках стратегических отраслей гуманитарной науки. Но именно политология, ближе всего подошедшая к исследованию природы и сущности политической власти (и её разновидности - власти государственной), наиболее предметно рассматривает проблематику функциональности государства.
Классификация функций государства - вопрос отдельный. Как правило, по критерию направленности (или объекту воздействия) функции разделяют на внешние и внутренние. К внешним функциям традиционно относят оборонительную политику и дипломатические отношения, а в последнее время всё чаще - налаживание военно-политических связей и развитие экономического сотрудничества. Что касается внутренних функций, то здесь также наличествует традиционный блок, представленный прежде всего экономическим, социальным, правоохранительным, экологическим компонентами. Но
далеко не во всех предлагаемых классификациях в качестве самостоятельной присутствует политическая функция. Например, А.А. Дегтярев, классифицируя функции государства, вообще не выделяет эту функцию, хотя и включает защиту устоявшихся политических институтов (т.е. существующего строя) в сферу правоохранительной деятельности государ-ства1. Напротив, у В.В. Диаконова политическая функция не только венчает систему внутренних функций государства, но и содержательно отражает сущность политических основ конституционного строя2. Между этими полярностями - целый спектр представлений, причём как о наличии либо отсутствии самостоятельной политической функции государства, так и о содержании указанной функции.
Насколько обоснованно утверждение о необходимости выделения и содержательного наполнения политической функции государства? На наш взгляд, логика подобного утверждения бесспорна. В том, что государство - ядро политической системы, не сомневается никто. Тот факт, что оно (государство) - результат некоего общественного договора, сегодня не вызывает сомнений у подавляющего большинства
специалистов и просто интересующихся. То, что государство создается для организации общества (другими словами - для управления жизнью общества), - если не истина, то, по крайней мере, исторически подтвержденная данность. Отсюда вывод: современное государство (в том числе Российское), конституционно принимая от народа часть политической власти и осуществляя её в форме государственной власти, тем самым реализует свою политическую функцию.
Предугадывается вопрос: так что же, вся деятельность государства укладывается в рамки политической функции? В широком смысле - да. Ведь экономика, правотворчество, внешнеполитическая деятельность, культура и прочее - не более чем направления государственной политики. Но если воспринимать политику как сферу реализации власти в её изначальном смысле, то для понимания сущности и содержания политической функции государства следует обратиться к основам конституционного строя. А они, как известно, объединяются в четыре группы: гуманистические, политические, экономические, социально-культурные. Не слишком углубляясь в конституционно-правовую сферу, обратимся сразу к политическим основам, закреплённым в двух статьях Конституции Российской Федерации - 3-й и 4-й. Статья 3-я, провозглашая народ носителем суверенитета и единственным источником власти, предоставляет государству право осуществлять власть от имени и в интересах народа, а статья 4-я, подтверждая суверенитет государства (как производную от суверенитета народа), возлагает на него ответственность за обеспечение целостности и неприкосновенности территории, на которую этот суверенитет распространяется3. Это и есть приоритетные интересы народа, ради реализации которых народ поделился с государством своей властью.
Таким образом, политическая функция государства обусловлена прежде всего народными (общенациональными) приоритетами. Состояние защищенности этих приоритетов от угроз различного толка иным понятием, как «национальная безопасность», не обозначишь. Рассмотрим, как формировалось содержание этого
понятия в отечественной правовой идеологии и, как следствие, в национальном законодательстве.
Идея о необходимости всестороннего осмысления проблем безопасности сформировалась в общественном сознании в первой половине 1990-х гг. Так, в 1993 г. термин «национальная безопасность» появился в отечественных теоретических источниках, а примерно с 1994 г. началась разработка ее теории и методологии на основе междисциплинарного подхода.
Одновременно развернулся процесс формирования законодательства о национальной безопасности. Первым шагом в этом направлении стало принятие Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», который де-финировал безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Причем жизненно важные интересы определялись как совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития всех обозначенных ранее субъектов безопасности. Далее, раскрыв принципы обеспечения безопасности, Закон определил систему безопасности и ее функции, установил порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности4.
Основополагающим актом в пакете законов о национальной безопасности стала Конституция Российской Федерации 1993 г., содержащая такие понятия, как «безопасность граждан» (применительно к условиям чрезвычайного положения), «безопасность людей» (как основание ограничения перемещения товаров и услуг), «обеспечение общественной безопасности» (как предмет совместного ведения Федерации и субъектов), «безопасность государства» (неоднократно, в том числе как основание ограничения прав и свобод человека и гражданина), «государственная безопасность» (при перечислении полномочий Правительства Российской Федерации)5. Так было конституционно закреплено понятие национальной безопасности, а создание механизма обеспечения безопасности стало
конституционной обязанностью государства и, следовательно, стержнем государственной политики.
Серьезный вклад в развитие законодательства о национальной безопасности внесли такие акты, как Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г № 5485-1 «О государственной тайне», Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-Ф3 «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», а также подзаконные акты Президента и Правительства Российской Федерации, которых с 1992 по 2002 г. было принято более сорока. С учетом нормативных требований вышеназванных документов в этот же период в министерствах и ведомствах велись активная разработка и введение в действие соответствующих положений и руководств по регулированию отношений в сфере безопасности России.
Вместе с тем идея национальной безопасности уже к середине 1990-х гг. вышла на уровень необходимости концептуального обоснования соответствующего организационно-правового механизма. Оценка существующих и потенциальных источников угроз безопасности России требовала системного анализа, свободного от идеологических соображений и политической конъюнктуры. Здесь был уместен единственный подход - учет приоритетных национальных ценностей и интересов России. Не случайно Концепция национальной безопасности 1997 г. определила национальную безопасность Российской Федерации как безопасность ее многонационального народа - носителя суверенитета и единственного источника власти6. Исходя из смысла и содержания Концепции, основные угрозы национальной безопасности можно было разделить на три группы, четко определяющие их иерархию. Так, первая группа включала в себя угрозы воздействия непосредственно на личность, общество, государство. Вторая группа содержала угрозы несанкционированного и неправомерного воздействия посторонних лиц на сознание личности и общества, информационные угрозы извне. Третья группа предполагала угрозы правам и свободам личности, закрепленные в Основном законе.
Однако наряду с очевидными успехами, достигнутыми в 1990-е гг. в области развития законодательства о национальной безопасности, к началу XXI в. так и не были нормативно закреплены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам безопасности, не была установлена юридическая ответственность должностных лиц, принимающих важные государственные решения в этой сфере, отсутствовала надежная и эффективная система заблаговременного и оперативного предотвращения угроз национальной безопасности. Это свидетельствовало о необходимости пересмотра всего комплекса законодательства о национальной безопасности. К этому подталкивала и вызревшая тенденция развития общественного правосознания, в котором отразилось противоречие между декларативной и реальной моделями правового регулирования указанной сферы общественных отношений7.
Так, по мнению законодателя в лице Совета Федерации, несколько лет действия Концепции национальной безопасности продемонстрировали следующие ее несовершенства:
- декларативность, отсутствие правовых механизмов реализации(Концепция не являлась нормативным актом, обязательным для исполнения,она не подкреплялась соответствующим финансированием);
- положения Концепции требовали своевременной актуализации ввиду постоянно меняющихся международной и внутриполитической ситуаций;
- документ не отражал должного уровня осмысления проблем обеспечения национальной безопасности с учетом происшедших перемен во внешнеполитическом окружении и изменений внутриполитической ситуации в стране;
- разработанные в продолжение Концепции доктрины, концепции, стратегии, основы политики по различным направлениям национальной безопасности существенно отличались от этого основного документа, иначе трактовали определенные в нем понятия, снижали и размывали его значимость;
- содержательное понимание целей, приоритетов, направлений, подходов,
механизмов реализации государственной политики в сфере национальной безопасности за несколько лет существенно изменилось8.
Таким образом, к исходу первого десятилетия XXI в. назрела необходимость иного подхода к формированию системы взглядов на национальную безопасность Российской Федерации. Стала очевидной целесообразность разработки новой Стратегии национальной безопасности России, которая бы определяла долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные цели, приоритеты, задачи и механизмы реализации государственной политики в области защиты национальных интересов, противодействия вызовам и угрозам национальной безопасности.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, к национальным интересам на долгосрочную перспективу отнесла развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики; незыблемость конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета РФ; превращение России в мировую державу. Обратим внимание на порядок перечисления национальных интересов: вопрос развития институтов народовластия, являющихся выражением политических основ конституционного строя, поставлен на первое место.
Введя понятие «стратегические национальные приоритеты», Стратегия определила их как «важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности». Основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации объявлены национальная оборона, государственная и общественная безопасность.
Согласно Стратегии, основное содержание обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а
также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации9. Из этого следует, что эффективный механизм обеспечения национальной безопасности возможен только при наличии системы обеспечения национальной безопасности, т.е. совокупности сил и средств, предназначенных для реализации государственной политики в указанной сфере.
Существенное изменение отношения к реализации государственной политики по обеспечению национальной безопасности потребовало корректировки действующего Закона «О безопасности». Новый Федеральный закон «О безопасности», принятый в конце 2010 г, направлен на расширение и уточнение целей и задач, стоящих перед Россией в этой области, а также полномочий органов государственной власти по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В Федеральном законе определяются основные принципы обеспечения безопасности и устанавливаются полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области безопасности10.
Таким образом, рассмотрение процесса развития идеи национальной безопасности и соответствующей отрасли российского законодательства позволяет сделать следующие выводы:
1) в России идеология национальной безопасности развивалась в чётко определённом направлении - от осознания внешних и внутренних угроз безопасности до формулирования стратегических национальных приоритетов как важнейших направлений обеспечения национальной безопасности;
2) понятие «стратегические национальные приоритеты», интерпретированное понятием «национальные интересы»,
содержательно совпадает с категорией «основы конституционного строя», тяготея -в силу доминирования принципа демократизма - к группе политических основ;
3) конституционно закреплённая обязанность государства по защите политических основ конституционного строя реализуется через политическую функцию государства;
4) реализация политической функции государства возможна только при наличии соответствующего механизма, созданного и развивающегося на основе российского законодательства, в том числе законодательства о национальной безопасности.
Исходя из изложенного, представляется целесообразным включить деятельность по обеспечению национальной безопасности в содержательный смысл политической функции современного Российского государства.
1 См.: Дегтярев А.А. Основы политической теории. М.: Высшая школа, 1998. С. 136.
2 См.: Диаконов В.В. Теория государства и права: Учебное пособие. Allpravo.RU, 2004.
3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.
4 Закон Российской Федерации от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 26.06.2008) «О безопасности»
// Российская газета. 1992. 6 мая. № 103. (Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2010 № 390-Ф3).
5 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.
6 Указ Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (ред. от 10.01.2000) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 26 дек. № 247. (Документ утратил силу с 12 мая 2009 года в связи с изданием Указа Президента РФ от 12.05.2009 № 537).
7 Ницевич В.Ф. Методологические подходы к познанию международной безопасности / В.Ф. Ницевич // Среднерусский вестник общественных наук. 2012. № 3. С. 186-191.
8 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» [Электронный ресурс] Режим доступа // http://do.gendocs.ru/ docs/index-64900.html
9 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г № 537) // Собрание законодательства РФ. 18.05.2009. № 20. Ст. 2444.
10 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» // Собрание законодательства РФ. 03.01.2011. № 1. Ст. 2.
