CC BY
11
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД России
Научная статья
УДК 342.5
Обеспечение национальной безопасности как одно из направлений взаимодействия органов единой системы публичной власти в Российской Федерации
Карасёв Анатолий Тиханович1, Кожевников Олег Александрович2, Крысанов Антон Вячеславович3
1,2,3 Уральский государственный юридический университет имени В. Ф. Яковлева, Екатеринбург,
Россия
Аннотация. В 2020 г. в Российской Федерации была проведена конституционная реформа, в результате которой в текст Основного закона было внесено значительное количество поправок, в том числе появилось упоминание о единой системе публичной власти. В науке конституционного права многие конституционные изменения стали предметом пристального внимания. Однако, как представляется авторам настоящей статьи, в правовой доктрине, а также в законодательных актах и документах стратегического планирования, названые конституционные изменения не получили должной оценки и полноценного развития применительно к сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обеспечения национальной безопасности. В связи с чем высказывается предложение о важности и необходимости развития законодательных предписаний и документов стратегического планирования, в полной мере отражающих конституционные положения о единой системе публичной власти в Российской Федерации, которая базируется на функциональном взаимодействии, в том числе в области обеспечения национальной безопасности.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, единая система публичной власти, документы стратегического планирования, национальная безопасность
Для цитирования: Карасев А. Т., Кожевников О. А., Крысанов А. В. Обеспечение национальной безопасности как одно из направлений взаимодействия органов единой системы публичной власти в Российской Федерации // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2024. № 1. С. 96-100.
Original article
Ensuring national security as one of the areas of interaction between the bodies of the unified system of public authority in the Russian Federation
Karasev Anatoly T.1, Kozhevnikov Oleg A.2, Krysanov Anton V.3
1,2,3 Ural State Law University named after V. F. Yakovlev, Yekaterinburg, Russia
Abstract. In 2020, a constitutional reform was carried out in the Russian Federation, as a result of which a significant number of amendments were made to the text of the Basic Law, including a mention of a unified system of public authority. In the science of constitutional law, many constitutional changes have become the subject of close attention. However, as it seems to the authors of this article, in the legal doctrine, as well as in legislative acts and strategic planning documents, these constitutional changes have not been properly evaluated and fully developed in relation to the sphere of interaction between state authorities and local governments in the field of national security. In this connection, a proposal is made on the importance and necessity of developing legislative prescriptions and
© Карасев А.Т., Кожевников О.А., Крысанов А.В., 2024
strategic planning documents that fully reflect the constitutional provisions on a unified system of public authority in the Russian Federation, which is based on functional interaction, including in the field of national security.
Keywords: The Constitution of the Russian Federation, the unified system of public authority, strategic planning documents, national security
For citation: Karasev A. T., Kozhevnikov O. A., Krysanov A. V. Ensuring National Security as one of the Areas of Interaction between bodies of the Unified System of Public Authority in the Russian Federation // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2024. № 1. Pp. 96-100.
В ежегодном послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации подчеркнул, что «сегодня, когда наша Родина отстаивает свой суверенитет и безопасность, защищает жизнь соотечественников на Донбассе и в Новороссии, решающая роль в этой праведной борьбе принадлежит именно нашим гражданам, нашей сплоченности, преданности родной стране, ответственности за ее судьбу»1. Девять раз глава государства в своем выступлении обратился к насущным и актуальным вопросам безопасности личности, общества и государства. Очевидно, что повышенное внимание со стороны Президента к сфере безопасности не случайно и требует концентрации усилий всего общества и публичных институтов, направленных на нейтрализацию существующих вызовов и угроз безопасности.
Термин «безопасность» в словаре определяется как состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности [1]. В юридической литературе под «безопасностью» понимается положение или состояние, которое предполагает надежное существование и устойчивое развитие государства, общества и личности [2, с. 57]. Законодательная формулировка определения безопасности на сегодняшний день отсутствует. Однако в законе о безопасности 1992 г. содержалась ст. 1, которая имела наименование «Понятие безопасности и ее объекты». В данной статье закреплялось, что «безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»2.
В современной юридической доктрине все большее внимание уделяется рассмотрению категории «национальная безопасность», вопросам ее обеспечения и иным аспектам, связанным с этим феноменом. Отмечается, что национальная безопасность является важнейшим видом безопасности [2, с. 57], а также что обеспечение национальной безопасности России является крупной научной проблемой, решение которой во многом определяет пути дальнейшего развития страны [3, с. 11]. Поддерживая авторов, также считаем, что обеспечение национальной безопасности невозможно в отсутствие адекватного внутренне не-
1 Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 29 февраля 2024 г. URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 29.02.2024).
2 Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (ред. от 26.06.2008) «О безопасности» (утратил силу). URL: https://www.consultant. ru (дата обращения: 10.01.2024).
противоречивого и гармонично сбалансированного законодательного и подзаконного регулирования на различных уровнях российской правовой системы.
Вместе с тем нельзя не заметить, что юридическое оформление «национальная безопасность» приобретает в документах стратегического планирования. На сегодняшний день в России имеется качественная правовая основа стратегического планирования в форме соответствующего закона3, благодаря которому определены основные понятия, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, система стратегического планирования, цели, задачи мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования, общие положения об ответственности за нарушение законодательства в сфере стратегического планирования.
Рассматривая документы стратегического планирования, можно отметить тот факт, что они выполняют важнейшую роль в области национальной безопасности, поскольку, как правило, в них определяются основные приоритеты государственной политики, цели и задачи в данной сфере, механизм реализации таких документов; устанавливаются субъекты обеспечения национальной безопасности, зачастую - их полномочия и многое другое.
В настоящее время актуальной является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее - Стратегия), принятая в 2021 г., которая представляет собой базовый документ стратегического планирования в области национальной безопасности. Именно в ней дается определение «национальной безопасности» как состояния защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечивается реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны4. В Стратегии подчеркивается неразрывность взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны. Кро-
3 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 10.01.2024).
4 Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 09.01.2024).
ме того, она исходит из того, что система национальной безопасности - совокупность органов публичной власти и имеющихся у них инструментов, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности. В то же время, определяя национальные интересы, Стратегия указывает на то, что их обеспечение и защита осуществляются за счет концентрации усилий и ресурсов органов публичной власти, организаций и институтов гражданского общества посредством реализации целого ряда стратегических национальных приоритетов (например, сбережение народа России и развитие человеческого потенциала; оборона страны; государственная и общественная безопасность; информационная безопасность; экономическая безопасность и иные).
Приведенные положения Стратегии, полагаем, недвусмысленно указывают на то, что не только органы государственной власти и государственные органы обеспечивают национальную безопасность Российской Федерации, но и органы местного самоуправления, а также организации и граждане участвуют в реализации стратегических национальных приоритетов.
С учетом обозначенного, возрастает роль каждого субъекта (участника) в решении общих государственных задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Самый большой объем полномочий по обеспечению национальной безопасности сконцентрирован в «руках» федеральных властных структур, а также определенная часть компетенций перераспределена в пользу региональных органов государственной власти.
Обращаясь к анализу базового закона в сфере безопасности1, также можно увидеть, что государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется всей совокупностью органов власти: федеральными, региональными и местными на основе документов стратегического планирования, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом Российской Федерации. В законе перечисляются полномочия Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Так, например, глава государства определяет основные направления государственной политики в указанной сфере; утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и док-тринальные документы; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет. Совет Федерации рассматривает принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральные законы в обозначенной сфере; утверждает указ Президента о введении чрезвычайного положе-
1 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности». 1Ж1.: https://www.garant.ru (дата обращения: 10.01.2024).
ния; проводит консультации по предложенным Президентом кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности. Государственная Дума обеспечивает законодательную основу регулирования отношений в области обеспечения безопасности.
При достаточно подробной регламентации полномочий указанных выше органов отмечается весьма общий подход к определению компетенции федеральных органов исполнительной власти путем указания на те задачи, которые данные органы должны выполнять в соответствии с Конституцией, законодательными и подзаконными актами. В отношении региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления и вовсе лишь предписывается осуществлять функции по исполнению законодательства в области обеспечения безопасности. Таким образом, можем констатировать отсутствие рамочного законодательного регулирования, определяющего более или менее конкретные правовые границы сфер деятельности и правовых возможностей региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности.
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя и форма осуществления народом своей власти при решении вопросов местного значения осуществляет непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования2. Принимая во внимание содержательную специфику вопросов местного значения, полагаем, что среди них можно выделить такие, которые по своей сути составляют ведение органов государственной власти и обеспечивают реализацию государственной политики в сфере национальной безопасности, то есть, в сущности, могут быть отнесены к отдельным государственным полномочиям.
На данную ситуацию в своих исследованиях обращал внимание профессор В. И. Фадеев, предостерегавший при этом от чрезмерного расширения перечня вопросов местного значения, учитывая высокий уровень дотационных муниципальных образований [4, с. 191]. Наиболее яркими примерами вопросов местного значения по обеспечению национальной безопасности можно назвать такие, как участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, организация охраны общественного порядка на территории муниципального образова-
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ (ред. от 14.02.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: https:// www.garant.ru (дата обращения: 10.01.2024).
ния; осуществление мер по противодействию коррупции и ряд других.
Органы местного самоуправления осуществляют решение вопросов местного значения путем принятия муниципальных правовых актов. В сфере обеспечения национальной безопасности разрабатываются и вводятся в действие муниципальные программы. Так, в частности, в г. Екатеринбурге действует муниципальная программа «Безопасность жизнедеятельности населения в муниципальном образовании "город Екатеринбург"» на 2021-2025 гг., в г. Челябинске реализуется муниципальная программа «Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения города Челябинска», в г. Ярославле выполняется муниципальная программа «Повышение правопорядка и общественной безопасности на территории города Ярославля» на 2023-2028 гг., в г. Хабаровске осуществляются мероприятия муниципальной программы «Профилактика правонарушений, терроризма и экстремизма, а также минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории городского округа "Город Хабаровск"» на 2021-2030 гг.
Таким образом, законодательное регулирование обеспечения национальной безопасности Российской Федерации предопределяет участие в этой деятельности всей совокупности органов государственной власти и органов местного самоуправления, и реальная практика осуществления компетенции органами в значительной мере показывает свою эффективность. Несмотря на это, видится определенное запаздывание доктрины и нормативно-правового обеспечения совместного участия (взаимодействия) всей совокупности органов публичной власти в вопросах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации по сравнению с обновленными положениями Основного закона. В частности, можно отметить, что научные разработки, направленные на уяснение конституционно-правового положения органов местного самоуправления в достижении национальных интересов Российской Федерации для обеспечения национальной безопасности, весьма немногочисленны и фрагментарны [5; 6]. А также приходится констатировать, что в большинстве своем осуществлялись они еще без учета поправок к Конституции Российской Федерации 2020 г., связанных с ними законодательных изменений, а также актуализированных документов стратегического планирования в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
При этом обновленные положения Конституции Российской Федерации затронули местное самоуправление непосредственно. В частности, произошло «сближение» органов местного самоуправления и органов государственной власти, в первую очередь за счет объединения их в конституционную единую систему публичной власти в Российской Федерации, которая, ко всему прочему, способствует осуществлению взаимодействия этих органов для наиболее
эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Президентские функции теперь связаны с обеспечением согласованного функционирования органов из единой системы публичной власти и их взаимодействия. Одновременно с этим добавлены и уточнены конституционные предписания, касающиеся полномочий главы государства по формированию Государственного Совета и Совета Безопасности Российской Федерации, целей деятельности данных государственных органов. В результате конституционных поправок органы государственной власти оказались функционально «связаны» с органами местного самоуправления в единую систему публичной власти при сохранении самостоятельности последних1.
Сказанное в своей совокупности позволяет говорить о важности и необходимости развития законодательных предписаний и документов стратегического планирования, в полной мере отражающих конституционные положения о единой системе публичной власти в Российской Федерации, которая базируется на функциональном взаимодействии, в том числе в области обеспечения национальной безопасности. В то же время исследования по тематике обеспечения национальной безопасности в рамах взаимодействия органов единой системы публичной власти в Российской Федерации могут помочь в решении стоящих перед законодательными и правотворческими органами задач путем выработки научно обоснованных предложений, всесторонне раскрывающих многообразие и особенности такого сотрудничества.
Библиографический список
1. Ожегов С. И. Толковый словарь. URL: https:// www.slovarozhegova.ru/word.php?wordid=1346 (дата обращения: 15.02.2024).
2. Туганов Ю. Н. [и др.]. Правовое обеспечение национальной безопасности: учебное пособие для вузов / под ред. Ю. Н. Туганова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2024. 180 с. // Образовательная платформа Юрайт. URL: https://urait.ru/bcode/543217/p.57 (дата обращения: 28.02.2024).
3. Бабурин С. Н., Дзлиев М. И., Урсул А. Д. Стратегия национальной безопасности России: теоретико-методологические аспекты: монография. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2023. URL: https://znanium.com/catalog/ product/2020557 (дата обращения: 28.02.2024).
4. Шугрина Е. С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного по-
1 Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации». URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 11.01.2024).
рядка и обеспечения безопасности (к 70-летию со дня рождения профессора В. И. Фадеева) // Вестник Университета имени О. Е Кутафина (МГЮА). 2019. № 9.
5. Ильичев И. Е. Местное самоуправление в системе национальной безопасности Российской Федерации // Проблемы правоохранительной деятельности. 2013. № 1. С. 27-31.
6. Бабайцев М. А. Роль органов местного самоуправления в реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации // Общество и право. 2016. № 2. С. 295-298.
References
1. Ozhegov S. I. Explanatory dictionary. URL: https://www.https://slo varozhegova.ru/word. php?wordid=1346 (date of access: 02/15/2024).
2. Tuganov Yu. N. [et al.]. Legal provision of national security: a textbook for universities / ed. by Yu. N. Tuganov. 2nd ed., reprint. and add. M.: Yurayt, 2024. 180 p. // Educational platform Yurayt. URL: https://urait.ru/ bcode/543217/p.57 (date of access: 02/28/2024).
3. Baburin S. N., Dzliev M. I., Ursul A. D. The national security strategy of Russia: theoretical and methodological aspects: monograph. M.: Master's degree: INFRA-M, 2023. URL: https://znanium.com/ catalog/product/2020557 (date of access: 02/28/2024).
4. Shugrina E. S. The powers of local self-government bodies in the field of public order and security (to the 70th anniversary of the birth of Professor V. I. Fadeev) // Bulletin of the University named after O. E. Kutafina (MGUA). 2019. No. 9.
5. Ilyichev I. E. Local self-government in the national security system of the Russian Federation // Problems of law enforcement activity. 2013. No. 1. Pp. 27-31.
6. Babaytsev M. A. The role of local governments in the implementation of the National Security Strategy of the Russian Federation // Society and Law. 2016. No. 2. Pp. 295-298.
Вклад авторов
Карасев Анатолий Тиханович - научное редактирование текста.
Кожевников Олег Александрович - идея, научное редактирование текста.
Крысанов Антон Вячеславович - сбор материала, обработка материала, написание статьи.
Все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors
Karasev Anatoly T. - scientific editing of the text.
Kozhevnikov Oleg A. - idea, scientific editing of the text.
Krysanov Anton V. - collection of material, processing of material, writing the article.
All authors have made an equivalent contribution to the preparation of the publication. The authors declare that there is no conflict of interest.
Информация об авторах
Карасев Анатолий Тиханович - доктор юридических наук, профессор
Кожевников Олег Александрович - доктор юридических наук, профессор
Крысанов Антон Вячеславович - кандидат юридических наук
Information about the authors
Karasev Anatoly T. - Doctor of Law, Professor Kozhevnikov Oleg A. - Doctor of Law, Professor Krysanov Anton V. - Candidate of Law
Статья поступила в редакцию 28.02.2024; одобрена после рецензирования 01.03.2024; принята к публикации 15.03.2024
The article was submitted 28.02.2024; approved after reviewing 01.03.2024; accepted for publication 15.03.2024
