CC BY
9Государственная служба и кадры. 2023. № 4. С. 146—149. State service and personnel. 2023;(4):146—1 49.
Научная статья УДК 232
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-4-146-149 NIION: 2012-0061-04/23-219
EDN: https://elibrary.ru/YTBCVI MOSURED: 77/27-008-2023-04-419
Актуальные тенденции правового обеспечения стратегического планирования в системе публичного управления
Лилия Вячеславовна Федоренко
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Москва, Россия, Lfedorenkoo@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена анализу законодательных основ стратегического планирования в современной России. С учетом требований Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, автором исследованы нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, направленные на осуществление стратегического планирования в условиях современного российского федерализма; выделены проблемы нормативно-правового, методологического и организационно-правового характера, изучены актуальные тенденции правового обеспечения стратегического планирования, сделан вывод о необходимости модернизации норм действующего законодательства, формировании пула документов стратегического планирования, связанных, в том числе, с цифровой трансформацией органов публичного управления.
Ключевые слова: стратегическое планирование, цифровизация, государственное прогнозирование, инновационное управление, правовое обеспечение стратегического планирования.
Для цитирования: Федоренко Л.В. Актуальные тенденции правового обеспечения стратегического планирования в системе публичного управления // Государственная служба и кадры. 2023. № 4. С. 146—149. https://doi.org/ 10.24412/2312-0444-2023-4-146-149 EDN: https://elibrary.ru/YTBCVI
Original article
Current trends in legal support of strategic planning in the public administration system
Lilia V. Fedorenko
Russian Academy of National Economy and Public Administration under
the President of the Russian Federation, Moscow, Russia, Lfedorenkoo@mail.ru
Abstract. The article is devoted to the analysis of the legislative foundations of strategic planning in modern Russia. Taking into account the requirements of the Federal Law of June 28, 2014 № 172-FZ, the author studied regulatory legal acts of the federal and regional levels aimed at implementing strategic planning in the conditions of modern Russian federalism; problems of regulatory, methodological and organizational and legal nature were highlighted and current trends in the legal support of strategic planning were studied, it was concluded that it was necessary to modernize the norms of current legislation, form a pool of strategic planning documents related, among other things, to the digital transformation of public administration bodies.
Keywords: strategic planning, digitalization, state forecasting, innovative management, legal support for strategic planning.
For citation: Fedorenko L.V. Current trends in legal support of strategic planning in the public administration system // State service and personnel. 2023; (4) : 146—149. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-4-146-149. EDN: https://elibrary.ru/YTBCVI
Официальная дефиниция стратегического планирования закреплена нормами одноименного Федерального закона от 28 июня 2014 № 172-ФЗ (ред. от 17.02.2023) (далее — Закон о стратпланировании), с момента принятия которого правовое обеспечение осуществле-
© Федоренко Л.В. М., 2023.
ния стратегического планирования является важной задачей законодателя.
Безусловно, внедрение стратегического планирования в систему государственного и муниципального управления нацелено на повышение эффективности управленческого воздействия с учетом ранжирования его приоритетов на опре-
№ 4/2023
деленных этапах. На сегодняшний момент можно сказать, что стратегическое планирование представляет собой необходимый инструмент осуществления грамотного, «взвешенного», целесообразного, обеспеченного правом, а, значит, компетентного и эффективного публичного управления.
Примечательно, что законодатель определяет данное понятие через деятельный аспект, направленный на целеполагание, прогноз, планирование и программирование государственного развития в социально-экономической сфере на федеральном уровне, а также на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По замыслу законодателя, стратегическим планированием должны также охватываться области экономики, сферы государственного и муниципального управления, нацбезо-пасности.
Однако в отечественной науке до сих пор отсутствует единообразный подход к пониманию правовой природы стратегического планирования [1], при этом определенные элементы планирования усматриваются уже в подготовке проектов отечественных управленческих реформ начиная с Петровской эпохи.
В советский период развития российской государственности накоплен весьма успешный опыт разработки и реализации программно-целевых планов 5-летнего развития, охватывавших все отрасли народного хозяйства. Принятию указанного Закона о стратпланировании предшествовали законодательные попытки урегулирования отдельных сопутствующих данному понятию элементов.
Так, в 1995 г. был принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ, определивший понятие государственного прогнозирования и его системные основы.
Кроме того, в мае 2009 г. Президентом принят Указ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» (№ 536), однако он имел гриф «ДСП» и не подлежал опубликованию. Факт существования данного Указа был обнародован уже в 2012 г., когда в российском парламенте в порядке законотворческой инициативы был инициирован законотворческий процесс в отношении проекта закона о стратегическом планировании.
Безусловно, принятием Федерального закона от № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» основан правовой фундамент системы стратпланирования и правового обеспечения ее функционирования. Однако помимо функции правового обеспечения указанный нормативный правовой акт фактически несет на
себе методологическую и идеологическую нагрузку — именно с момента вступления его в законную силу появляются основания для унификации действующего законодательства в контексте требований осуществления стратегического планирования.
Важным моментом является также закрепление в нормах данного Федерального закона конкретного перечня документов стратегического планирования, в котором в качестве основных предлагается выделить ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию, а также многообразные стратегии, охватывающие как обширные сферы государственного управления (например, социально-экономическое развитие РФ) и отдельные отрасли народного хозяйства на федеральном уровне, так и развитие регионов, макрорегионов, муниципальных образований.
Данный перечень также дополнен прогнозами, основными направлениями, госпрограммами, планами деятельности органов исполнительной власти, схемами территориального планирования, которые, согласно позиции законодателя, следует считать документами стратегического планирования.
Не менее важное значение имеют принципы подготовки и принятия данных документов стратегического планирования, к которым законодателем отнесены принцип реалистичности, единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряе-мости целей, соответствия показателей целям и программно-целевому принципу.
Во исполнение требований действующего Закона о стратпланировании возникла необходимость формирования на его основе пула законодательных актов подзаконного уровня, направленных на конкретизацию отдельных направлений деятельности по осуществлению государственного управления в сфере стратегического планирования. Например, роль стратегического планирования в деятельности федеральных органов исполнительной власти акцентировалась благодаря вступлению в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 1449 (ред. от 26.06.2021, с изм. 18.03.2022) «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации».
№ 4/2023
В связи с этим необходимо особо отметить резонансный Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая 2018 г. № 204 (ред. 21.07.2020), так как он не только акцентирует горизонты планирования, но и подразумевает корректировку под эти цели действующего Закона о стратпланировании, являющегося, по сути, компромиссным вариантом в попытке объединить интересы участников общественных отношений в сфере стратегического планирования.
Несмотря на достаточный период, прошедший с момента принятия ФЗ № 172, можно констатировать, что система правового обеспечения стратегического планирования все еще находится в стадии становления. Это объясняется рядом причин, в первую очередь, несовершенством имеющейся модели правового регулирования, характеризующейся как наличием проблем нормативно-правового характера (несовершенство формулировок, пробельность, коллизионность норм и др.), так и методологических, а также организационно-правовых проблем, выявляющих дефекты и просчеты в осуществлении стратегического планирования и требующих разрешения при помощи правового инструментария.
Между тем за последние два года в правовом обеспечении стратегического планирования в системе государственного и муниципального управления произошли существенные изменения и наметились новейшие тенденции, требующие дальнейшего научного осмысления.
Во-первых, после внесения в текст Конституции РФ пакета конституционных поправок российское законодательство получило импульс развития во многих сферах. Применительно к заявленной теме представляют интерес поправки, регламентирующие на конституционном уровне понятие системы публичной власти в Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления как ее составные элементы, а также принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и единства системы публичной власти (п. 2 ст. 80, п. 3 ст. 132). Конституционно-правовая реформа обусловила новый виток реформирования всех сфер публичного управления, в том числе указанные конституционные принципы должны получить объективное воплощение в нормах текущего законодательства о стратегическом планировании.
Во-вторых, обострение внешнеполитической обстановки ставит перед Российской Федерацией задачи по преодолению международного давления, представляющего угрозу государственному суверенитету России, и с этих позиций одним
из важнейших направлений является разработка и осуществление стратегического планирования с учетом современных вызовов и угроз безопасности публичного управления.
В связи с этим в настоящий момент при разработке инструментов стратегического планирования актуализирован учет имеющегося опыта разработки и реализации программно-целевых планов 5-летнего развития, охватывавших все отрасли народного хозяйства, накопленный в советский период развития российской государственности. Важность данного направления подчеркнул Президент РФ, выдвинув предложение по объявлению в России «пятилетия созидательного предпринимательского труда»1.
В предложении Президента РФ прослеживается не только отсыл к положительному опыту советских пятилеток, но и идея о необходимости осуществления стратпланирования на основе восприятия и учета важнейших приоритетов Российской Федерации не только субъектами государственного и муниципального управления, но и сферы бизнеса, что позволит в перспективе улучшить инвестиционный и деловой климат, повысить эффективность и провести «модернизацию отраслей экономики, развитие кадров и профессионального образования, развитие новых форматов государственно-частного партнерства, инициативы по развитию взаимодействия бизнеса с регионами и муниципалитетами»2.
Очевидно, что данное предложение Президента РФ сформулировано не случайно. В настоящий момент Российская Федерация испытывает колоссальное санкционное давление со стороны зарубежных государств, противостояние которому требует мобилизации управленческого потенциала со стороны всех участников общественных отношений. Важно, чтобы в такой сложный момент бизнес-сообщество не пошло по пути поиска лишь целесообразных с точки зрения коммерческой выгоды управленческих решений, а соотносило бизнес-стратегии развития со стратегическими приоритетами российского общества и государства.
Кроме того, следует учитывать, что с момента принятия Закона о стратпланировании прошло уже более восьми лет, характеризующихся стремительным изменением общественных отношений, появлением и внедрением в процесс публичного управления новых инструментов и технологий, что подразумевает трансформационные изменения, в том числе процессов стратегичес-
1 Подроб. см. на РБК // https://www.rbc.ru/economics/ 26/05/2023/6470а3449а7947784£7775с3 (Дата обращения: 31.08.2023)
2 Там же.
№ 4/2023
кого планирования и стратегического управления и обусловливает необходимость гибкого реагирования и поиска новых подходов к их правовому обеспечению.
Так, в условиях формирования интеллектуальной цифровой экономики происходит видоизменение процесса стратегического планирования, что требует поиска новых подходов к его правовому регулированию. В связи с вышеизложенным в настоящий момент актуальной представляется задача исследования правовых трендов, заложенных в документы стратегического планирования с точки зрения современной парадигмы публичного управления.
Одним из актуальных направлений правового обеспечения стратегического планирования в системе публичного управления является поиск оптимальной модели правового регулирования внедрения и эксплуатации новейших информационных и компьютерно-программных технологий, таких, как блокчейн, Big Data Analitics, Industrial Internet of Things, облачные технологии, нейротехнологии, технологии цифровой формализации права, искусственного интеллекта — каждая из них при должном правовом сопровождении и обеспечении имеет высокий потенциал в сфере повышения эффективности стратегического управления.
В связи с вышесказанным Федеральная программа «Цифровая экономика», направленная на развитие цифровой экономики в Российской Федерации на период до 2024 г., акцентирует формирование новой регуляторной среды, обеспечивающей благоприятный правовой режим для возникновения и развития современных технологий, а также для осуществления экономической деятельности, связанной с их использованием.
Процесс внедрения в систему публичного управления инноваций обусловлен, в том числе, появлением различных передовых технологий, позволяющих автоматизировать определенные функции. Использование потенциала данных технологий — не панацея, но важная веха на пути повышения качества и эффективности всей системы публичного управления. На практике это означает, что и технологические, и стратегические требования фокусируются на уровне ведом-
ственных программ цифровой трансформации, которые фактически стали первыми продуктами реализации стратегий цифровизации в государственных органах.
Как представляется, цели и показатели таких ведомственных стратегий должны быть увязаны с имеющимися национальными и федеральными проектами (программами), которые, однако, тоже не являются, в соответствии с позицией законодателя, документами стратегического планирования (при этом, исходя из смысла нормы ст. 3 Закона, по сути, ими являются). Развивая данный тезис, отметим, что и указы Президента РФ, и стратегические цели и задачи в сфере публичного управления (как, например, уже упомянутый выше Указ от 07.05.2018 № 204) должны быть, по нашему мнению, регламентированы в составе системного перечня документов стратегического планирования, содержащихся в норме ст. 11 Закона.
Таким образом, сегодняшняя повестка правового обеспечения стратегического планирования в сфере публичного управления тесно связана с необходимостью модернизации норм действующего Закона о стратпланировании, формирования пула документов стратегического планирования, связанных, в том числе, с цифровой трансформацией органов публичного управления на основе внедрения в процесс стратегического планирования новейших информационных и компьютерно-программных технологий с одновременной оценкой правовых рисков безопасности общества и государства и обеспечения прав и свобод граждан.
Список источников
1. Домченко А.С. Государственное стратегическое планирование как форма административной политики // Гос. власть и местное самоуправление. 2022. № 7.
References
1. Domchenko A.S. State strategic planning as a form of administrative policy // State power and local government. 2022, № 7.
Информация об авторе
Федоренко Л.В. — аспирант
Статья поступила в редакцию 10.10.2023; одобрена после рецензирования 08.1 1.2023; принята к публикации 14.11.2023.
Information about the author
Fedorenko L.V. — graduate student
The article was submitted 1 0.10.2023; approved after reviewing 08.1 1.2023; accepted for publication 14.11.2023.
№ 4/2023
