CC BY
2
Горланов Г.В.
Ашин Д.М. Деханов А.С.
12. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
12.1. ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Горланов Геннадий Васильевич, д-р экон. наук, профессор. Должность: профессор. Место работы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАН-ХиГС). Подразделение: Институт государственной службы и управления. E-mail: gorlanov@nm.ru Ашин Дмитрий Михайлович, магистрант. Место учебы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Подразделение: Институт публичного права и управления. E-mail: dmitiy.ashinm@gmail.com
Деханов Александр Сергеевич. Должность: ведущий советник. Место работы: Минэкономразвития России. Подразделение: Департамент оценки регулирующего воздействия. E-mail: adexanov@mail.ru
Аннотация: В статье анализируется сложившаяся система документов стратегического планирования в Российской Федерации. Рассматриваются проблемы стратегического планирования на уровне муниципального образования, в частности, отсутствие достаточного уровня регламентации в соответствующем Федеральном законе.
Статья имеет несомненное практическое значение, так как в ней обосновывается необходимость совершенствования нормативного обеспечения стратегического планирования на муниципальном уровне. Авторами предлагается принять Федеральный закон, регламентирующий содержание и порядок разработки, принятия и регистрации документов стратегического планирования муниципального уровня.
Оригинальность/ценность статьи заключается в анализе и интерпретации механизмов подготовки документов стратегического планирования в современной России. На основе статистической информации в статье осуществлен анализ документов стратегического планирования. Статья предназначена для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей изучающих административное право, государственное и муниципальное управление, социологию государственного управления.
Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегическое планирование муниципальных образований, стратегия социально-экономического развития муниципального образования, муниципальная программа.
PROBLEMATIC ASPECTS OF THE STRATEGIC PLANNING DOCUMENTS OF THE MUNICIPALITIES
Gorlanov Gennadiy Vasilievich, Dr of Economics, professor. Position: professor. Place of employment: Russian academy
of national economy and public administration under the President of Russian Federation (RANEPA). Department: Institute of public administration and civil service. E-mail: gorlanov@nm.ru
Ashin Dmitriy Mikhailovich, Master student. Place of study: Moscow State Law University named after O.E.Kutafin (MSAL). Department: Institute of public law and administration. E-mail: dmitiy.ashinm@gmail.com Dekhanov Alexandr Sergeevich. Position: Head advisor. Place of employment: Russian Ministry of Economic Development. Department: Regulatory Impact Assessment Department. E-mail: adexanov@mail.ru
Annotation: The article analyzes the system of strategic planning documents in the Russian Federation. Problems of strategic planning of municipality are considered, in particular, the lack of a sufficient level of regulation in the federal act.
The article has practical value as in it the necessity of improving the regulatory framework for the municipalities. The authors propose to develop a law regulation the content and procedure for the development of strategic planning documents of municipalities.
The originality / value of the article consists in the analysis of the procedure of preparing strategic planning documents in modern Russia. On the basis of statistical information in the article the analysis of strategic planning documents is carried out. The article is intended for students, undergraduates, post-graduate students, teachers of administrative law, of public administration, of sociology of public administration.
Keywords: strategic planning, strategic planning of municipalities, strategy of socio-economic development of municipalities, development program of the municipality.
В 2014 году система стратегического планирования в Российской Федерации подверглась новому осмыслению благодаря разработке и принятию Федерального закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Данный закон дал старт новой вехе работы с документами стратегического планирования в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что документы стратегического планирования на государственном уровне разрабатывались и раньше, в частности, в эпоху плановой экономики под началом Госплана СССР. Документы стратегического планирования в то время составляли фундамент территориального развития и государственного управления в различных отраслях народного хозяйства [Зиновьев, Коростелев, 2015]. Впоследствии, в ходе кардинальных политических, правовых и экономических изменений в нашей стране, стратегическое планирование на государственном уровне отошло на некоторое время на второй план [Горланов, Деха-нова, 2003].
Существовавший в промежуточный для стратегического планирования период, Федеральный закон № 115-ФЗ от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не устанавливал четкого перечня документов стратегического планиро-
вания, и определял лишь общие цели и содержание государственных прогнозов и программ социально-экономического развития на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Совершенно очевидно, что принятие Федерального закона № 172-ФЗ дает системе стратегического планирование «новую жизнь».
Федеральный закон № 172-ФЗ устанавливает трехступенчатую систему стратегического планирования в Российской Федерации - федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и уровень муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ, документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. При этом законодатель детально регламентирует порядок разработки и содержание документов стратегического планирования, подготавливаемых на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
Так, статья 11 Федерального закона № 172-ФЗ устанавливает какие именно документы стратегического планирования федерального уровня и уровня субъектов разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, а дальнейшие нормы федерального закона регламентируют их содержание, а также порядок их подготовки и принятия.
Вместе с тем по непонятным причинам законодатель уделил крайне мало внимания документам стратегического планирования, подготавливаемым на уровне муниципальных образований. Указанным документом стратегического планирования, посвящена только 39 статья, состоящая из отсылочной нормы на Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), а также перечня документов стратегического планирования, который не совпадает с перечнем, указанным в статье 11 этого же Федерального закона.
Статья 11 указанного Федерального закона, устанавливает более полный перечень документов, среди которых:
1. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования.
Стратегия определяет основные цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования. Как правило, данный документ затрагивает все стороны функционирования и развития городского округа. Стратегии большинства муниципальных образований в качестве основной цели закрепляют общие положение, такие как:
- устойчивый экономический рост муниципального образования;
- комфортная среда для проживания и посещения муниципального образования.
Кроме того, в структуру стратегий включается множество подцелей, таких как:
- Создание условий для экономического потенциала;
- Привлечение инвестиций;
- Формирование благоприятного предпринимательского климата;
- Повышение качества жилищно-коммунальных услуг;
- Развитие транспортно-логистического потенциала:
- Снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и др.
2. План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования разрабатывается исходя из основных положений стратегии развития муниципального образования. В большинстве случаев план мероприятий разделен на несколько этапов (стадий) и содержит целевые значения показателей Стратегии.
3. Прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период - система выводов и представлений о направлениях и проектируемых результатах социально-экономического развития муниципального образования. Кроме того, прогноз социально-экономического развития является основной для формирования бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период.
4. Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период.
В соответствии с нормами бюджетного законодательства, бюджетный прогноз муниципального уровня разрабатывается каждые три года на шесть и более лет. Порядок разработки, утверждения и иные требования к бюджетному прогнозу устанавливаются местной администрацией с учетом положений Бюджетного кодекса.
5. Муниципальные программы, которые содержат комплекс различных мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам их осуществления, исполнителям и ресурсам, обеспечивающим наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.
Муниципальные программы носят отраслевой характер и могут быть посвящены множеству вопросов, среди которых:
- развитие культуры, спорта, массового отдыха;
- улучшение жилищных условий;
- развитие образования;
- развитие и поддержка предпринимательства;
- обеспечение безопасности населения.
Стоит отметить, количество документов стратегического планирования муниципальных образований кратно превосходит количество документов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Так, в настоящее время, в Государственной автоматизированной информационной системе «Управление» размещено 103 документа федерального уровня, 2560 документов стратегического планирования уровня субъектов Российской Федерации и 62194 документа стратегического планирования муниципального уровня [ГИС «Управление»]. Кроме того, муниципальная программа является самым распространенным документом стратегического планирования в отечественной системе. На момент написания статьи в Российской Федерации действовало более 50 тысяч различных муниципальных программ.
С 2018 года в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) рассматривается законопроект № 439861-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [ГИС «Обеспечение законодательной деятельности»], которым предлагается конкретизировать правовой статус документов стратегического планирования уровня муниципальных образований.
Законопроектом устанавливается система муниципальных документов стратегического планирования и проводится ряд параллелей в части их разработки и
реализации с документами стратегического планирования вышестоящих уровней. Вместе с тем по мнению авторов, указанный законопроект не может позволить решить поставленные задачи и может привести к возникновению ряда противоречий и неясностей при его толковании.
Так, законопроектом предлагается отнести к участникам стратегического планирования на муниципальном уровне, в том числе, обыкновенных граждан, а также различные общественные организации и хозяйствующие субъекты. Вместе с тем данное положение концептуально не соотносится с нормами Федерального закона № 172-ФЗ. В настоящее время, граждане не являются участниками стратегического планирования, а также не входят в систему правоотношений, декларируемых статьей 1 закона. Кроме того, базовый закон по отношению к общественным и иным организациям, позволяет лишь привлекать их к разработке документов стратегического планирования, что не даёт возможности сделать надлежащий вывод о статусе организаций как полноправных участников системы разработки документов стратегического планирования. Кроме того, появление на муниципальном уровне участников стратегического планирования, которые не имеют такого статуса на других уровнях, противоречит принципу единства и целостности, установленному частью 2 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ.
Соответствие рассматриваемого предложения данному принципу возможно лишь в присвоении гражданам и организациям статуса участников стратегического планирования на всех уровнях. Кроме того, возникает вопрос, будет ли предоставлен обыкновенным гражданам и организациям доступ к цифровой платформе для взаимодействия участников стратегического планирования на всех уровнях, которая разрабатывается в рамках государственной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [Деханова, Деханов, 2019].
Вместе с тем нельзя не отметить и позитивный аспект данной новеллы законопроекта. Так, присвоение гражданам и организациям статуса участников стратегического планирования позволяет создать предпосылки наибольшей объективизации разработки документов стратегического планирования и вовлечения общественности в процесс их реализации, что в дополнении к юридической систематизации позволяет применить механизмы общественной инициативы в стратегическом планировании.
Прежде чем рассмотреть еще одну важную проблему, которая должна быть решена в целях нормативного установления системы муниципальных документов стратегического планирования, отметим, что все документы стратегического планирования, вне зависимости от наличия правового статуса, должны в наибольшей степени коррелировать с бюджетным законодательством.
Разработчиками законопроекта предлагается установить механизм, в соответствии с которым требования к содержанию прогноза социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период устанавливаются нормативным правовым актом муниципального образования. Вместе с тем согласно пункту 7 статьи 173 Бюджетного Кодекса в целях формирования бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период разраба-
Горланов Г.В.
Ашин Д.М. Деханов А.С.
тывается прогноз социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период в порядке, который устанавливается местной администрацией. Соответственно, Бюджетный Кодекс устанавливает единоличные полномочия долгосрочного бюджетного прогнозирования за конкретным органом местного самоуправления.
Также законопроектом не решается существующая проблема распределения муниципальных бюджетных обязательств по стратегическому планированию на уровне субъектов Российской Федерации, в связи с чем существует необходимость в дополнении базового закона перечнем условий, на основании которых муниципальные органы могут участвовать в более масштабной деятельности по стратегическому планированию.
Основными стратегическими документами в сфере реализации на муниципальном уровне, исходя из существующей административной практики и положений законопроекта, являются план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития и отраслевые муниципальные программы.
Определение структуры муниципальной программы должно производиться с учетом организации, компетенций и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления. Также существенную роль играет сложившаяся практика реализации программных и целевых инструментов. Архитектура муниципальной программы формируется на основании принципа соответствия проектируемых мероприятий реализации целям и задачам программы, что позволяет в дальнейшем провести эффективный контроль и мониторинг распределения выделяемых бюджетных средств [Ивлее-ва, Шереметьев, 2018].
Общее регулирование муниципальных программ, предлагаемое законопроектом, аналогично действующему регулированию на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, что приведет к аналогичным проблемам в сфере формирования ключевых показателей, механизмов реализации и контроля, а также реализации муниципальной политики в целом.
Исходя из существующей системы документов стратегического планирования, ключевые показатели документов муниципальных образований должны соотносится с ключевыми показателями документов стратегического планирования вышестоящих уровней, в связи с чем, большинство перечней программ муниципального уровня схожи с перечнями субъекта Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Такая корреляция нижних и верхних уровней планирования позволяет наиболее эффективно действовать в рамках выделенных бюджетных средств, а также соответствует принципу сбалансированности системы стратегического планирования.
Аналогично с установленными Федеральным законом № 172-ФЗ нормами, органы субъектов Российской Федерации утверждают порядок разработки, реализации, мониторинга и контроля муниципальных программ. При этом, в данных порядках, в том числе в нормативных актах муниципалитетов, отсутствуют механизмы и организационные начала управления реализацией муниципальных документов стратегического планирования. Согласно действующему законодательству, органы местного самоуправления свободны
и самостоятельны в части методологии формирования архитектуры управления муниципальными программами и порядка принятия управленческих решений. Однако, ввиду отсутствия единых критериев, множество документов стратегического управления муниципального уровня реализуется с существенным нарушением сроков. Действующие муниципальные программы в части управленческой системы определяют лишь субъектный состав без указания механизмов их взаимодействия, полномочий и компетенций.
В настоящее время на федеральном уровне активно внедряются элементы проектного управления, основной которых выступают положения постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [Постановление, 2018]. Так, нормы данного постановления Правительства уже распространяются не только на национальные проекты, но и на федеральные проекты, выступающие элементом государственных программ. По нашему мнению, представляется целесообразным внедрить в деятельность муниципальных органов методы и принципы проектного управления, применение которых позволит исключить проблему двойственности компетенций и обеспечит целевое расходование муниципальных средств на реализацию программ. Механизмы проектной деятельности также более явно отражают уровни полномочий ответственных лиц и, соответственно, ведут к усилению и эффективности стратегического контроля за реализацией документов.
Ключевые показатели муниципальных документов стратегического планирования должны обеспечить возможность проверки и подтверждения достижения заявленных целей и решения поставленных задач. Так, результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития Российской Федерации отражаются в ежегодных отчетах главы местной администрации, главы муниципального образования и в сводном годовом докладе о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ. Отчет как первоначальная форма контроля является отправной точкой для применения иных контрольных мероприятий, например, проверок и аудита. Вместе с тем такой механизм контроля, как правило, сводится к обыкновенному представлению финансовой отчетности одним ответственным лицом другому ответственному лицу. По нашему мнению, контрольные мероприятия без возможности последующего применения мер юридической ответственности и (или) бюджетного реагирования практически представляют из себя одну из форм мониторинга документов стратегического планирования.
Бюджетное реагирование представлено в большинстве нормативных процедурных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как возможность изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации программы на очередной финансовый год. Несмотря на декларируемые статьей 42 Бюджетного кодекса дисциплинарную, административную и гражданско-правовую ответственность, на практике применяется только первый ее вид, что тем не менее, отвечает существующим запросам общественности на персонификацию ответственности за недостижение показателей документов стратегического планирования.
Концепция административной ответственности в отличии от гражданско-правовой может соотносится с
реализацией документов стратегического планирования, так как имеет отношение к порядку осуществления деятельности муниципальных органов и предусматривает достаточно развитый институт ответственности должностных лиц.
Так, например, административная ответственность могла бы наступать за недостижение показателей по итоговым контрольным точкам, а также в случаях несоблюдения процедур изменения значений стратегических показателей. Однако, введение такого вида юридической ответственности, применительно к стратегическому планированию, повлечет за собой необходимость внесения множества изменений в административное законодательство, прежде всего, относительно порядка привлечения к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения.
Кроме того, при использовании описанного выше проектного подхода, может возникнуть проблема при определении виновного в совершении правонарушения лица. Так, возникнет необходимость определения лица, виновного в правонарушении, среди членов проектной группы, созданной в целях реализации муниципальных программ (проектные комитеты, офисы и т.д.).
В настоящее время при активной реализации муниципальных документов стратегического планирования появляется фактическая возможность для утверждения классификации различных дисциплинарных проступков. Необходимость обусловлена серьезными взысканиями, которые происходят из незначительных нарушений технического спектра, что приводит к серьезной проблеме превышения пределов административного усмотрения. Также утверждение соответствующей классификации позволяет систематизировать институт дисциплинарной юридической ответственности и способствует соблюдению и развитию принципов стратегического планирования [Зиновьев, Коростелев, 2015].
Например, незначительными проступками могли бы являться технические ошибки при разработке муниципальных программ, к значительным следовало бы отнести нарушение сроков достижение контрольных событий по планам мероприятий, а к грубым — нарушение ключевых показателей.
Таким образом нормативное регулирование муниципальных документов стратегического планирования не отвечает сложившейся в течение длительного времени системе правоотношений между участниками. Вместе с тем, несмотря на позитивные аспекты систематизации, которые исходят из внесенного в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации законопроекта, инструменты реализации муниципальных программ и планов мероприятий по -прежнему нуждаются в концептуальной доработке.
Декларируемая государством и органами муниципального самоуправления цель улучшения благосостояния населения путем достижения ключевых показателей (индикаторов) документов стратегического планирования должна быть обеспечена не только непосредственными участниками и разработчиками, но и также общественными институтами гражданской инициативы, которые в настоящее время активно участвуют в процессе мониторинга реализации муниципальных документов стратегического планирования и должны быть наделены более действенными инструментами влияния в рассматриваемой сфере правоотношений.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2013 № 26 - ст. 3378;
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2018 № 45 - ст. 6947
3. Горланов Г.В., Деханова Н.Г. Эффективный собственник: вопросы теории и методологии// Управление собственностью: теория и практика, 2003, № 4.
4. Деханова Н.Г., Деханов А.С. Электронное правительство в современной России: тенденции и перспективы развития // Социально-политические науки, 2019 № 3.
5. Деханова Н.Г. Социология государственной службы // учебное пособие для студентов высших учебных заведений. М.: Альма Матер, 2011.
6. Зиновьев Н.Б., Коростелев Н.Ю. Документы стратегического планирования в контексте Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // «Делопроизводство», 2015, № 1.
7. Ивлеева А.А., Шереметьев А.В. Особенности планирования программных бюджетов на муниципальном уровне // Сборник материалов II Международной научной конференции «Современное состояние и перспективы развития национальной финансово-кредитной системы», М., 2018.
8. Окрокова Е.С., Поляков М.М. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих за нарушение законодательства в сфере стратегического планирования и противодействия коррупции» //Актуальные проблемы российского права, 2018, № 8 (93).
9. Государственная автоматизированная информационная система «Управление»// [Электронный ресурс] URL:: www.gasu.gov.ru/stratdocumets (дата обращения 12.07.2019)
10. Государственная автоматизированная информационная система «Обеспечение законодательной деятельности» // [Электронный ресурс] URL: www.sozd. duma.gov.ru (дата обращения 14.07.2019)
11. Frances Stokes Berry, Barton Wechsler. State agencies experience with strategic planning: Finding from a national survey// Public Administration Review, 1995 p. 159168.
12. Theodore H. Poister. The future of strategic planning in the public sector: Linking strategic management and
Горланов Г.В.
Ашин Д.М. Деханов А.С.
performance //Public Administration Review 70, 2010, p. 246-254.
Рецензия
на статью «Проблемные аспекты документов стратегического планирования муниципальных образований» доктора экономических наук, профессора кафедры государственного регулирования экономики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Заслуженного экономиста РФ Горланова Г.В., ведущего советника Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России Деханова А.С., магистранта Института публичного права и управления Московского государственного юридического университета им.О.Е.Кутафина (МГЮА) Ашина Д.М.
Статья Горланова Г.В., Ашина Д.М., Деханова А.С. «Проблемные аспекты документов стратегического планирования муниципальных образований» соответствует тематике журнала «Пробелы в российском законодательстве» по научному направлению 12.00.14. -административное право; административный процесс.
Статья посвящена актуальной и значимой, как с теоретической, так и с сугубо практической точек зрения проблеме несовершенства законодательства в области стратегического планирования в Российской Федерации. В статье рассматриваются подходы к механизмам совершенствования порядка подготовки и повышения качества документов стратегического планирования муниципального уровня. Авторами обосновывается необходимость совершенствования действующего механизма разработки документов стратегического планирования муниципального уровня, в частности, предлагается расширить субъектный состав лиц, участвующих в разработке указанных документов. Сделанные выводы вполне обоснованны и представляют несомненный научный интерес.
Оригинальность авторского текста - 79 %, что позволяет сделать вывод о самостоятельности работы.
Научная статья Горланова Г.В., Ашина Д.М., Деханова А.С. «Проблемные аспекты документов стратегического планирования муниципальных образований» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве» Издательского дома «Юр-ВАК».
Рецензент - д.социол.н., проф. Института права и национальной безопасности РАНХиГС при Президенте РФ Леденёва В.Ю.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; Оригинальность текста 79,16%
