CC BY
114УДК 336
Лунякова Наталья Автандиловна,
кандидат экономических наук,
доцент Департамента общественных финансов,
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»,
г. Москва, Российская Федерация.
Lunyakova Natalya Avtandilovna,
Ph.D.in Economics,
Associate Professor of the Department of Public Finance,
Financial University,
Moscow, Russian Federation.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
FINANCIAL BASIS ENSURING FOR THE LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы и занимают одно из главных мест в экономической системе любого государства. В условиях экономического и социального развития государства особую актуальность приобретают вопросы, связанные с формированием местных бюджетов, обеспечением финансовой основы местного самоуправления. Обеспечение органов местного самоуправления стабильными и достаточными финансовыми ресурсами является определяющим фактором развития страны.
В статье уточнено понятие «финансовая самостоятельность местного самоуправления». Рассмотрены основные источники формирования финансовых ресурсов местного самоуправления. С целью оценки степени финансовой самостоятельности и выявления ключевых проблем формирования финансовой основы местного самоуправления проведен анализ основных показателей местных бюджетов. В процессе исследования были сделаны выводы о невыполнении принципа финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, предусмотренного Хартией местного самоуправления, недостаточности собственных доходов местных бюджетов, высокой зависимости местных бюджетов от межбюджетных трансфертов, что является существенным недостатком межбюджетных отношений, усиливает зависимость органов местного самоуправления и снижает степень их финансовой самостоятельности. Установлено, что на практике существуют и другие проблемы, которые не всегда подлежат урегулированию нормами права. Рассмотрена сущность и акцентировано внимание на возможных рисках партисипативного бюджетирования. Сделан вывод, что система межбюджетных отношений трансформируется, внедряются в практику современные бюджетные механизмы.
Ключевые слова, местное самоуправление, межбюджетные трансферты, собственные доходы, партисипативное бюджетирование, финансовая самостоятельность.
Local budgets are an integral part of the budget system and occupy one of the main places in the economic system of any country. In the context of the economic and social development, the questions related with local budgets formation and the financial basis ensuring of local self-government acquire special relevance. The providing of local governments with stable and sufficient financial resources is a determining factor in the country's development.
The article clarifies the concept of «financial independence of local self-government». The main sources of financial resources formation of local self-government are considered. In order to assess the degree of financial independence and identify key problems in the formation of the financial basis of local self-government, an analysis of the main indicators of local budgets is carried out. It is concluded that there is a failure to comply with the principle of financial independence of local self-government institutions provided for by the Charter of Local Self-Government. Furthermore there are insufficient own revenues of local budgets, high dependence of local budgets from the inter-budgetary transfers. The outlined drawbacks of inter-budgetary relations increase the dependence of local self-government institutions and reduces it financial independence degree. It is established that in practice there are other problems that are not always subject to regulation by the rule of law. The types of risks connected with participatory budgeting are considered. In conclusion, it is noted that the system of inter-budgetary relations is being transformed, modern budgetary mechanisms are being introduced into practice.
Keywords: self-government, inter-budgetary transfers, own revenues, participatory budgeting, financial independence.
ВВЕДЕНИЕ
Совокупность правовых норм, закрепляющих за муниципальными образованиями определенные направления организации их деятельности, являются основой местного самоуправления. С каждым годом перечень заданий, полномочий, которые возлагаются на данные органы, а также сфера их ответственности перед общественностью увеличивается, в то время как финансовых ресурсов недостаточно.
12
Вопросы, касающиеся сущности, проблем финансового обеспечения муниципальных образований и возможных путей их решения рассмотрены в работах А.З. Дадашева и А.И. Золотько [1], Л.Л. Игониной [2], О.Н. Савиной [3], Н.В. Ворошилова [4], Э.Ж. Мамадалиева [5], Е.Е. Гамовой и О.В. Закировой [6], Е.Е. Афанасьевой [7], А.А. Савельева [8], И.В. Балынина [9] и многих других.
Как отмечает Е.Е. Афанасьева «недостаточность финансовой базы муниципальных образований препятствует повышению устойчивости и долгосрочной сбалансированности местных бюджетов, росту эффективности и ответственности управления муниципальными финансами, более полному учету интересов населения на основе использования всех видов ресурсов, прав и полномочий местной власти» [7]. Основной проблемой муниципальных финансов по мнению А.А. Савельева является «несоответствие собственных доходных источников расходным полномочиям муниципального образования.. .Недостаток собственных финансовых средств в местных бюджетах приводит к тому, что органы местного самоуправления муниципальных образований вынуждены руководствоваться при формировании бюджета теми приоритетами, которые определяет федеральный центр и субъекты РФ» [8]. Комплекс мероприятий, направленных на решение диагностированных проблем в управлении бюджетами муниципальных образований был предложен И.В. Балыниным [9].
Сущность финансовой самостоятельности местного самоуправления (местных бюджетов) раскрывается в работах, например, А.З. Дадашева и А.И. Золотько [1], Е.А. Ермаковой и О.В. Болякиной [10], М.Ю. Гарафиевой [11]. По мнению М.Ю. Гарафиевой «.провозглашенный и на международном, и на федеральном уровне, принцип самостоятельности, в том числе финансовой, в Российской Федерации практически не исполняется» [11, с. 11].
Актуальность поднимаемых вопросов и достаточно пристальное внимание научного сообщества к проблемам финансового обеспечения, финансовой самостоятельности местного самоуправления служит основой для расширения научных исследований в данном направлении. ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ
Местное самоуправление, финансовая самостоятельность муниципальных образований в контексте Европейской хартии местного самоуправления является одной из основополагающих основ местной демократии. Финансовая самостоятельность является решающим фактором в осуществлении тех функций и задач, которые возлагаются на органы местного самоуправления. Важность проблем обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований побуждает научное сообщество изучать эти вопросы, теоретически обосновывать дефиниции, разрабатывать механизмы практического воплощения этого принципа. Таким образом, целью написания данной статьи является уточнение понятия «финансовая самостоятельность местного самоуправления» и обобщение проблем ее обеспечения. РЕЗУЛЬТАТЫ
Выделяют правовую, экономическую, территориальную, финансовую и другие основы местного самоуправления. Так, согласно статье 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131), правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты. Экономическую основу местного самоуправления согласно статье 49 ФЗ № 131 составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Территориальные основы местного самоуправления изложены в главе 2 ФЗ № 131. Финансовую основу местного самоуправления составляют средства, аккумулированные в местном бюджете, которые используются для решения различных вопросов, отнесенных к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
Местные бюджеты являются инструментом социально-экономического развития территорий. Финансовая основа (база) способствует не только удовлетворению социально-культурных, бытовых и иных потребностей самого муниципального образования, но и перераспределению средств в экономике, развитию сфер, отраслей и т.п.
Основы финансового обеспечения или финансовой самостоятельности органов местного самоуправления были заложены в Европейской хартии местного самоуправления (далее — Хартия).
Конституция Российской Федерации, Хартия, ФЗ № 131, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс и другие нормативные правовые акты содержат, кроме ряда важных вопросов, затрагиваю-
13
щих местное самоуправление, в том числе и правовые нормы по обеспечению финансовой самостоятельности местного самоуправления. В целях дальнейшего исследования рассмотрим, что представляет собой «финансовая самостоятельность местного самоуправления». В таблице 1 приведены трактовки данного термина, используемые рядом авторов.
Таблица1. Трактовка термина «финансовая самостоятельность местного самоуправления» *
Е.А. Ермакова, О.В. Болякина [10, с. 3] Финансовая самостоятельность местного самоуправления представляет собой способность финансировать в полном объеме расходные обязательства муниципального образования за счет местных (собственных и передаваемых на постоянной основе и закрепленных в Бюджетном кодексе РФ) доходов бюджета независимо от финансовой помощи (дотации, субсидий) из других бюджетов бюджетной системы РФ
А.З. Дадашев, А.И. Золотько [1,с. 2020] Финансовая самостоятельность местного самоуправления выражает способность его органов при данном уровне социально-экономического развития муниципального образования обеспечивать формирование собственных финансовых ресурсов, необходимых при осуществлении своих законодательно установленных полномочий. Собственные финансовые ресурсы муниципальных образований аккумулируются в виде налоговых и неналоговых доходов местного бюджета в целях обеспечения расходных обязательств органов МСУ
М.Ю. Гарафиева [11, с.12] Финансовая самостоятельность муниципального образования определяется наличием собственных доходов, в отношении которых органы местного самоуправления могут определять направления их расходования
Е.А. Чуканова. К.И. Осипова [12] Финансовая самостоятельность — это совокупность прав и обязанностей муниципального учреждения по формированию и использованию финансовых ресурсов территории, отражающих относительную финансовую обособленность от государства
Р.И. Седельникова [13, с. 197] Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные материальные и финансовые ресурсы. Таким образом, финансовая самостоятельность производна от конституционного принципа самостоятельного осуществления местного самоуправления
* Составлено на основании изучения научной литературы
Анализируя определения, приводимые авторами, можно сделать вывод, что финансовая самостоятельность представляет собой способность органов местного самоуправления выполнять свои расходные обязательства за счет собственных доходов. Так как в Бюджетном кодексе до середины 2004 г. фигурировало два понятия: собственные доходы и регулирующие доходы, а впоследствии понятие собственных доходов претерпело изменения, а понятие регулирующих доходов вообще утратило силу, то на наш взгляд, с целью унификации можно дать следующее определение: финансовая самостоятельность местного самоуправления — это способность органов местного самоуправления своевременно выполнять свои обязательства за счет финансовых поступлений, которые не увеличивают зависимость данных местных бюджетов от бюджетов других уровней бюджетной системы.
Хартия определяет семь основных принципов, согласно которым должна обеспечиваться финансовая самостоятельность органов местного самоуправления. Эти принципы прописаны в статье 9 Хартии «Источники финансирования органов местного самоуправления». Так, например, согласно п.1 и 2 статьи 9 Хартии: «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках
14
национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям».
В 1998 г. Россия присоединилась к Хартии. Вопросы, связанные с местным самоуправлением отражены в основном документе государства — Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актах. Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления признаны самостоятельным субъектом бюджетных отношений. Так, например, в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.
В п.3 статьи 9 Хартии прописано, что «По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом». Необходимо отметить, что в целом в Хартии не конкретизируется размер (доля) той части средств, которая должна аккумулироваться в местном бюджете за счет поступления местных налогов и сборов, можно предположить, что остальные финансовые ресурсы формируются за счет других источников, например, межбюджетных трансфертов.
По нашему мнению, для определения проблем финансового обеспечения муниципальных образований необходимо проанализировать основные показатели местных бюджетов (табл. 2).
Таблица 2. Основные показатели местных бюджетов, млрд руб. *
Наименование показателя 2015 2016 2017 2018 2019
Доходы, всего 3 497,1 3 645,1 3 845,7 4 245,7 4 722,8
Собственные доходы 2 258,4 2 352,0 2 504,8 2 791,2 3 176,7
Налоговые доходы 999,3 1 053,6 1 122,9 1 231,4 1 340,7
Неналоговые доходы 279,1 277,5 269,9 268,7 267,0
Доля налоговых и неналоговых доходов в об-
щем объёме собственных доходов местных 56,6 56,6 55,6 53,7 50,6
бюджетов, %
Доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) и других безвозмездных поступлений в общем объёме собственных доходов 43,4 43,4 44,4 46,3 49,4
местных бюджетов, %
Межбюджетные трансферты без учета возврата остатков (включая субвенции) 2 216,2 2 309,3 2 451,5 2 737,2 3 114,7
Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов, % 63,4 63,4 63,7 64,5 66
Расходы, всего 2 262,5 2 362 2 541,3 4 226,9 4 733,6
Доля расходов на решение вопросов местного значения в общем объеме расходов местных 63,6 63,4 64 64,8 66,5
бюджетов, %
Расходы по осуществлению государственных полномочий в общем объеме расходов мест- 36,0 36,2 35,7 34,9 33,3
ных бюджетов, %
* Составлено на основании данных Минфина России, полученных по результатам мониторинга местных бюджетов [14]
Анализируя таблицу 2 можно сделать выводы, что за рассматриваемые периоды времени (2015-2019 гг.) отмечается тенденция к увеличению собственных доходов местных бюджетов. Например, они увеличились в 2019 г. по сравнению с 2018 г. на 385,5 млрд. руб. (13,8 %). Среди основных факторов увеличения собственных доходов традиционно выделяют рост налоговых
15
доходов и объемов межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) из других бюджетов бюджетной системы. Так, темп прироста собственных доходов в 2019 г. по сравнению с 2018 г. в связи с увеличением первого фактора — налоговых доходов составил 8,9 % и в связи с увеличением второго фактора — объемов межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) 21,5 % (3 176,7 млрд. руб.). В общем объеме собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы в 2019 г. составляли 50,6 %, что значительно меньше, чем в предыдущие годы (например, в 2015 и 2016 гг. данный показатель составлял 56,6 %, в 2017 г. — 55,6 %, в 2018 г. — 53,7 %). Таким образом наблюдается тенденция к сокращению доходов, получаемых местными бюджетами. На практике, если доходов местных бюджетов не хватает для эффективной реализации задач и функций органами местного самоуправления, осуществляется финансовая поддержка путем предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Анализ табл.2 позволяет сделать вывод о том, что наряду с налоговыми и неналоговыми доходами значительную часть доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты. Опираясь на результаты ежегодного мониторинга местных бюджетов, который осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, можно отметить, что в структуре межбюджетных трансфертов высока доля субвенций из региональных бюджетов, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (53,1 % в 2018 г., 49,6 % в 2019 г.). Безвозмездные поступления являются отражением зависимости местных бюджетов от федеральных и региональных бюджетов, и эта зависимость является значимой. Доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) и без учета других безвозмездных поступлений в общем объёме полученных собственных доходов превышает за анализируемый период порог в 40 %, а по итогам 2019 г. составляет свыше 49 %, что было связано в этот период времени с резким сокращением доли налоговых и неналоговых доходов до 50,6 %. В муниципальных образованиях не решенной остается проблема повышения доходного потенциала муниципалитетов. Состав местных налогов и сборов претерпевал неоднократные изменения. В настоящее время местными налогами, согласно Налогового кодекса Российской Федерации, являются земельный налог и налог на имущество физических лиц, а также торговый сбор.
Анализ табл.2 позволяет сделать вывод и о том, что в 2019 г. резкое уменьшение доли налоговых и неналоговых доходов в общем объёме собственных доходов местных бюджетов (до 50,6 %) было вызвано сокращением неналоговых доходов. В 2019 г. неналоговые доходы составили 267,0 млрд. руб., это ниже уровня 2018 г. на 0,6 % или на 1,7 млрд рублей. Такое резкое уменьшение неналоговых доходов было вызвано сокращением доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходов от продажи материальных и нематериальных активов. При этом увеличились доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства, а также другие неналоговые доходы (включая штрафы, санкции, возмещение ущерба и т.д.). Анализ неналоговых доходов показал, что по видам муниципальных образований они распределяются крайне неравномерно. Большая часть неналоговых доходов в 2019 г. поступила в бюджеты городских округов (64,0 %) и меньше всего пришлось неналоговых доходов на поселения (8,5 %).
Необходимо отметить, что наряду с увеличением собственных доходов местных бюджетов, а это явно прослеживается за анализируемый период времени 2015-2019 гг., обращает на себя внимание тот факт, что распределение собственных доходов по видам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения) также происходит крайне неравномерно. Например, за 2019 г. на долю городских округов пришлось более половины собственных доходов (55,4 %), на долю муниципальных районов 32,3 % и 5,2 % городским поселениям. Такое распределение связано с делегированием государственных полномочий преимущественно на уровень городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения и муниципальных районов (табл. 3).
Анализ основных показателей местных бюджетов позволяет сделать вывод, что на первый взгляд проблематика обеспечения финансовой основы местного самоуправления лежит в следующей плоскости:
1. Расходы местных бюджетов не покрываются в полном объеме собственными средствами. Следовательно, нарушается принцип, предусмотренный в Хартии — принцип финансовой само-
16
Таблица 3. Распределение собственных доходов местных бюджетов по видам муниципальных образований, % *
Показатель 2015 2016 2017 2018 2019
Городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения 49,7 50,8 51,2 53,2 55,4
Муниципальные районы 34,9 34,6 34,3 33,9 32,3
Городские поселения 7,0 6,5 6,6 5,5 5,2
Сельские поселения 8,4 8,1 7,9 7,4 7,1
Собственные доходы, млрд руб. 2 258,4 2 352,0 2 504,8 2791,2 3 176,7
* Составлено на основании данных Минфина России, полученных по результатам мониторинга местных бюджетов [14]
стоятельности органов местного самоуправления — в части исполнения ими обязательств, которые возникают в связи с решением вопросов местного значения.
2. Принцип достаточности финансовой основы местного самоуправления, заложенный Хартией, предусматривает преобладание собственных доходных источников в структуре финансовых ресурсов органов местного самоуправления.
3. Местные бюджеты очень зависимы от межбюджетных трансфертов, а, следовательно, снижается степень их финансовой самостоятельности.
4. Низкая доля неналоговых доходов.
Обозначенные проблемы не являются новыми для местных бюджетов. Еще в 2000 г. в Рекомендациях 79 Конгресса местных и региональных властей Совета Европы было выражено опасение по поводу ненадлежащего выполнения статьи 9 Хартии, касающейся финансовых ресурсов местных органов власти. В частности, была отмечена тенденция к уменьшению «собственных» ресурсов местных властей в большом количестве государств-членов Совета Европы, также то, что ресурсы этих органов власти во многих случаях не соизмеримы с обязанностями, возложенными на них или делегированными им другими органами. Акцентировалось внимание и на том, что преобладающую роль в составе доходов местных бюджетов играют трансферты, а не собственные ресурсы1.
На наш взгляд, указанные выше проблемы далеко не единственные. Нельзя отрицать того, что в своей совокупности они влияют на формирование материально-финансовой основы, необходимой для жизнедеятельности муниципальных образований, для выполнения задач и функций, возложенных на органы местного самоуправления. Но на наш взгляд, на практике существуют многочисленные проблемы, которые не всегда подлежат урегулированию нормами права. Речь идет, например, о заинтересованности всех сторон, участвующих в формировании и использовании материальных и финансовых ресурсов, сохранять их, увеличивать, создавать условия для их дальнейшего развития. Аккумулирование средств, формирование местных бюджетов может зависеть от решений, принимаемых вышестоящими органами власти, ввиду чего органы местного самоуправления не всегда заинтересованы в развитии собственных инициатив.
Система межбюджетных отношений в развитых странах постоянно трансформируется в зависимости от уровня экономического развития страны, внедряются в практику современные бюджетные механизмы. В течение последних десятилетий вовлечение общественности в процесс принятия решений по формированию и управлению местными бюджетами становится популярным механизмом бюджетного процесса. Например, во многих странах применяется практика партисипативного бюджетирования (participate — принимать участие). Институт партисипатив-ного (в разных источниках «инициативного», «народного», «партиципаторного») бюджетирования успешно развивается и реализуется уже 30 лет более чем в 80 странах мира. Партисипация — это добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления [15]. Другими словами, партисипативное бюджетирование — это участие населения в отборе проектов, направленных на решение вопросов местного значения, которые будут
1 Рекомендация 79 (2000) «Финансовые ресурсы местных органов власти в связи с их обязанностями: лакмусовая бумажка для субсидиарности» на основе 4-го общего отчета о политическом мониторинге реализации Европейской хартии местного самоуправления (Применение пункта 1 статьи 3, пунктов 1-5 статьи 4 и статьи 9 Хартии).
17
финансироваться за счет средств местного бюджета с возможным привлечением межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, инициативных платежей граждан, предпринимателей, юридических лиц, а также в последующем контроле за реализацией принятых к финансированию проектов. Партисипативное бюджетирование выступает инструментом развития территорий, финансирования проектов, развития муниципальных образований. Опыт применения в России нового бюджетного механизма показал, что уже в некоторых субъектах РФ приняты региональные законы, регламентирующие применение инициативного бюджетирования, а 20 июля 2020 г. подписаны федеральные законы о внесении изменений в Бюджетный кодекс и закон о местном самоуправлении, направленные на закрепление правовых основ инициативного бюджетирования в Российской Федерации. О росте интереса к практикам инициативного бюджетирования свидетельствуют результаты 2019 года. Число субъектов Российской Федерации, заявивших о реализации на их территории практик инициативного бюджетирования, достигло 69 регионов, а некоторые из них реализуют одновременно две и более практики инициативного бюджетирования [16].
Таким образом, партисипативное бюджетирование создает возможности для участия общественности на всех этапах бюджетного процесса, повышает эффективность бюджетных расходов (прежде всего капитальных) за счёт отказа от излишних расходов. Однако, «вовлечению населения в проекты инициативного бюджетирования препятствует недоверие населения к «очередной новации». Исчезновение у большинства граждан опыта реального участия в публичных мероприятиях (собраниях, слушаниях, сходах и т.д.) — еще одна серьезная проблема на пути расширения охвата населения практикой инициативного бюджетирования. На региональном и муниципальном уровне необходимо создать институциональные, правовые и организационные основы применения инструментов инициативного бюджетирования.. .Изучение новаций в сфере партисипатор-ного бюджетирования в различных странах мира настоятельно необходимо» [17]
Большая часть муниципалитетов поселенческого уровня (особенно — сельские), сталкиваются с серьезными социально-экономическими проблемами, не решенными остаются ряд проблем, которые связаны, например, с состоянием социальной, коммунальной инфраструктуры, доступом к соответствующим услугам. В данном случае, участие населения в определении приоритетных направлений финансирования расходов обеспечивало бы «изменение отношения людей к собственной роли в развитии территории, росту доверия к существующим механизмам местного самоуправления. Кроме непосредственных результатов в виде восстановления муниципальной инфраструктуры и развития потенциала местных институтов, в результате масштабной реализации ППМИ1 в регионе достигаются важные социальные и институциональные эффекты.» [18].
Таким образом, партисипативное бюджетирование является гибким инструментом бюджетной политики, дает возможность эффективно распоряжаться бюджетными расходами, повысить эффективность реализации бюджетной политики на местном уровне. Однако, на наш взгляд, парти-сипативное бюджетирование не является идеальным инновационным механизмом в системе муниципального управления. Несмотря на все преимущества, которые несет в себе практика применения партисипативного бюджетирования, необходимо акцентировать внимание и детально анализировать проблематику такой формы прямой демократии, изучать зарубежный опыт применения. Одним из рисков партисипативного бюджетирования нам видятся конфликты, связанные с распределением ресурсов различными слоями населения, которые принимают участие в процессе данного бюджетирования, наличие у них персональных мотивов, т.е. преследование собственных интересов.
ВЫВОДЫ
Роль местных бюджетов трудно переоценить для социально-экономического развития муниципальных образований, формирования местных бюджетов является важним инструментом реализации финансовой политики государства, частью механизма межбюджетных отношений. Разграничение расходных обязательств и аккумулируемых доходов, прежде всего, собственных, должно строится на обоснованных принципах. Ввиду выявленных проблем обеспечения финансовой основы местного самоуправления необходимо дальнейшее совершенствование механизма распределения межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы. Формирования местных бюджетов целесообразно осуществлять с учетом опыта развитых стран в вопросах повышения доли собственных доходов, усиления (наращивания) финансовой основы местного самоуправления в целом, применения практики партисипативного бюджетирования. Ключевой проблемой
1 ППМИ — проект «Программы поддержки местных инициатив»
18
формирования финансовой основы органов местного самоуправления является недостаточность доходов местных бюджетов в связи с их аккумулированием в вышестоящих бюджетах бюджетной системы, что усиливает зависимость органов местного самоуправления и снижает степень их финансовой самостоятельности. Перспективой дальнейших исследований в данном направлении является продолжение поиска путей решения ключевых проблем финансового обеспечения местного самоуправления, проведение анализа опыта зарубежных стран по формировании доходов местных бюджетов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Дадашев А.З. К вопросу о финансовой самостоятельности муниципальных образований и методах оценки ее уровня / А.З. Дадашев, А.И. Золотько [Электронный доступ] // Финансы и кредит. — 2018. — N° 9. — Режим доступа: 213.226.126.9/fc/2018/fc09/fc0918-2017.pdf (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
2. Игонина Л.Л. Формирование финансовых ресурсов местного самоуправления / Л.Л. Игонина [Электронный доступ] // Фундаментальные исследования. — 2018. — № 2. — Режим доступа: elibrary.ru/ item.asp?id=32607178 (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
3. Савина О.Н. Налоговая политика муниципальных образований и роль механизма налогового регулирования в формировании доходов местных бюджетов / О.Н. Савина [Электронный доступ] // Экономические системы. — 2018. — № 1. — Режим доступа: elibrary.ru/item.asp?id=32826858 (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
4. Ворошилов Н.В. Возможности и перспективы саморазвития муниципальных образований / Н.В. Ворошилов [Электронный доступ] // Проблемы развития территории. — 2017. — № 4. — Режим доступа: elibrary.ru/ item.asp?id=29817501 (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
5. Мамадалиев Э.Ж. Проблемы и пути увеличения финансовых ресурсов муниципальных образований / Э.Ж. Мамадалиев [Электронный доступ] // Наука, новые технологии и инновации Кыргызстана. — 2018. — № 4. — Режим доступа: elibrary.ru/item.asp?id=35588758 (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
6. Гамова Е.Е. Финансовые основы местного самоуправления и основные направления развития финансовой самостоятельности муниципальных образований / Е.Е. Гамова, О.В. Закирова [Электронный доступ] / / Инновационное развитие экономики. — 2018. — № 3. — Режим доступа: elibrary.ru/item.asp?id=35259731 (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
7. Афанасьева Е.Е. Проблемы формирования доходов местных бюджетов в условиях централизации финансовых ресурсов / Е.Е. Афанасьева [Электронный доступ] // Вестник Евразийской науки. — 2018. — № 3. — Режим доступа: elibrary.ru/item.asp?id=35467561 (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
8. Савельев А.А. Управление финансами муниципального образования «Город Калуга»: проблемы и пути решения / А.А. Савельев [Электронный доступ] // Финансы и управление. — 2016. — № 2. — Режим доступа: nbpublish.com/library_read_article.php?id=15635 (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
9. Балынин И.В. Финансовое обеспечение муниципальных образований в Российской Федерации: ключевые проблемы и пути их решения / И.В. Балынин [Электронный доступ] // Финансы и кредит. — 2018. — № 9. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/finansovoe-obespechenie-munitsipalnyh-obrazovaniy-v-rossiyskoy-federatsii-klyuchevye-problemy-i-puti-ih-resheniya (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
10. Ермакова Е.А. Подходы к определению финансовой самостоятельности местных бюджетов России / Е.А. Ермакова, О.В. Болякина [Электронный доступ] // Финансы и кредит. — 2012. — № 12. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/podhody-k-opredeleniyu-finansovoy-samostoyatelnosti-mestnyh-byudzhetov-rossii/ viewer (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
11. Гарафиева М.Ю. Финансовая самостоятельность как залог развития муниципального финансового хозяйства (на примере г. Казань) / М.Ю. Гарафиева [Электронный доступ] // Вестник экономики, права и социологии. — 2015. — № 2. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/finansovaya-samostoyatelnost-kak-zalog-razvitiya-munitsipalnogo-finansovogo-hozyaystva-na-primere-g-kazan/viewer (дата обращения: 02.0905.09.2020).
12 Чуканова Е.А. Финансовый потенциал как критерий оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований / Е.А. Чуканова, К.И. Осипова [Электронный доступ] // Политическое управление: научный информационно-образовательный электронный журнал. — 2013. — № 3. — Режим доступа: elibrary.ru/ item.asp? id=21279406 (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
13. Седельникова Р.И. Конституционные основы финансовой самостоятельности местного самоуправления / Р.И. Седельникова [Электронный доступ]. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-osnovy-finansovoy-samostoyatelnosti-mestnogo-samoupravleniya/viewer (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
14. Результаты мониторинга местных бюджетов [Электронный доступ]. — Режим доступа: minfin.gov.ru/ru/ perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/ (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
15. Кайль Я.Я. Зарубежный опыт партисипативной ориентации публичного управления / Я.Я. Кайль, В.С. Епинина [Электронный доступ] // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. — 2013. — № 2. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-partisipativnoy-orientatsii-publichnogo-upravleniya/ viewer (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
19
16. Официальный сайт Министерства финансов Кабардино-Балкарской республики [Электронный доступ]. —Режим доступа: pravitelstvo.kbr.ru/oigv/minfin/index.php?ELEMENT_ID=30820 (дата обращения: 02.0905.09.2020).
17. Вагин В.В. Анализ и систематизация лучшей российской и зарубежной практики вовлечения граждан в бюджетные инициативы / В.В. Вагин [Электронный доступ]. — Режим доступа: www.nvraion.ru/ekonomika-i-finansy/initsiativnoe-byudzhetirovanie/info_1.pdf (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
18. Шульга И.Е. Программа Поддержки Местных Инициатив: совершенствование местного самоуправления и развитие инициативного бюджетирования / И.Е. Шульга [Электронный доступ]. — Режим доступа: www.nvraion.ru/ekonomika-i-finansy/initsiativnoe-byudzhetirovanie/info_1.pdf (дата обращения: 02.09-05.09.2020).
SPISOKLITERATURY
1. Dadashev A.Z. K voprosu o finansovoy samostoyatel'nosti munitsipal'nykh obrazovaniy i metodakh otsenki yeye urovnya / A.Z. Dadashev, A.I. Zolot'ko [Elektronnyy dostup] // Finansy i kredit. — 2018. — № 9. — Rezhim dostupa: 213.22б. 12б.9/£:/2018/п;09/п;0918-2017.pdf (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
2. Igonina L.L. Formirovaniye finansovykh resursov mestnogo samoupravleniya / L.L. Igonina [Elektronnyy dostup] // Fundamental'nyye issledovaniya. — 2018. — № 2. — Rezhim dostupa: elibrary.ru/item.asp?id=32бG7l78 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
3. Savina O.N. Nalogovaya politika munitsipal'nykh obrazovaniy i rol' mekhanizma nalogovogo regulirovaniya v formirovanii dokhodov mestnykh byudzhetov / O.N. Savina [Elektronnyy dostup] // Ekonomicheskiye sistemy. — 2018. — № 1. — Rezhim dostupa: elibrary.ru/item.asp?id=3282б858 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
4. Voroshilov N.V. Vozmozhnosti i perspektivy samorazvitiya munitsipal'nykh obrazovaniy / N.V. Voroshilov [Elektronnyy dostup] // Problemy razvitiya territorii. — 2017. — № 4. — Rezhim dostupa: elibrary.ru/ item.asp?id=29817501 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
5. Mamadaliyev E.Zh. Problemy i puti uvelicheniya finansovykh resursov munitsipal'nykh obrazovaniy / E.Zh. Mamadaliyev [Elektronnyy dostup] // Nauka, novyye tekhnologii i innovatsii Kyrgyzstana. — 2018. — № 4. — Rezhim dostupa: elibrary.ru/item.asp?id=35588758 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
6. Gamova Ye.Ye. Finansovyye osnovy mestnogo samoupravleniya i osnovnyye napravleniya razvitiya finansovoy samostoyatel'nosti munitsipal'nykh obrazovaniy / Ye.Ye. Gamova, O.V. Zakirova [Elektronnyy dostup] // Innovatsionnoye razvitiye ekonomiki. — 2018. — № 3. — Rezhim dostupa: elibrary.ru/item.asp?id=35259731 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
7. Afanas'yeva Ye.Ye. Problemy formirovaniya dokhodov mestnykh byudzhetov v usloviyakh tsentralizatsii finansovykh resursov / Ye.Ye. Afanas'yeva [Elektronnyy dostup] // Vestnik Yevraziyskoy nauki. — 2018. — № 3. — Rezhim dostupa: elibrary.ru/item.asp?id=354б75б1 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
8. Savel'yev A.A. Upravleniye finansami munitsipal'nogo obrazovaniya «Gorod Kaluga»: problemy i puti resheniya / A.A. Savel'yev [Elektronnyy dostup] // Finansy i upravleniye. — 201б. — № 2. — Rezhim dostupa: nbpublish.com/ library_read_article.php?id=15635 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
9. Balynin I.V. Finansovoye obespecheniye munitsipal'nykh obrazovaniy v Rossiyskoy Federatsii: klyuchevyye problemy i puti ikh resheniya / I.V. Balynin [Elektronnyy dostup] // Finansy i kredit. — 2018. — № 9. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/finansovoe-obespechenie-munitsipalnyh-obrazovaniy-v-rossiyskoy-federatsii-klyuchevye-problemy-i-puti-ih-resheniya (data obrashcheniya: 02.09-G5.09.2020).
10. Yermakova Ye.A. Podkhody k opredeleniyu finansovoy samostoyatel'nosti mestnykh byudzhetov Rossii / Ye.A. Yermakova, O.V Bolyakina [Elektronnyy dostup] // Finansy i kredit. — 2012. — № 12. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/podhody-k-opredeleniyu-finansovoy-samostoyatelnosti-mestnyh-byudzhetov-rossii/ viewer (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
11. Garafiyeva M.Yu. Finansovaya samostoyatel'nost' kak zalog razvitiya munitsipal'nogo finansovogo khozyaystva (na primere g. Kazan') / M.Yu. Garafiyeva [Elektronnyy dostup] // Vestnik ekonomiki, prava i sotsiologii. — 20l5. — № 2. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/finansovaya-samostoyatelnost-kak-zalog-razvitiya-munitsipalnogo-finansovogo-hozyaystva-na-primere-g-kazan/viewer (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
12 Chukanova Ye.A. Finansovyy potentsial kak kriteriy otsenki finansovoy samostoyatel'nosti munitsipal'nykh obrazovaniy / Ye.A. Chukanova, K.I. Osipova [Elektronnyy dostup] // Politicheskoye upravleniye: nauchnyy informatsionno-obrazovatel'nyy elektronnyy zhurnal. — 20l3. — № 3. — Rezhim dostupa: elibrary.ru/item.asp? id=21279406 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
13. Sedel'nikova R.I. Konstitutsionnyye osnovy finansovoy samostoyatel'nosti mestnogo samoupravleniya / R.I. Sedel'nikova [Elektronnyy dostup]. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-osnovy-finansovoy-samostoyatelnosti-mestnogo-samoupravleniya/viewer (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
14. Rezul'taty monitoringa mestnykh byudzhetov [Elektronnyy dostup]. — Rezhim dostupa: minfin.gov.ru/ru/ perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/ (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
15. Kayl' Ya.Ya. Zarubezhnyy opyt partisipativnoy oriyentatsii publichnogo upravleniya / Ya.Ya. Kayl', V.S. Yepinina [Elektronnyy dostup] // Natsional'nyye interesy: prioritety i bezopasnost'. — 20l3. — № 2. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-partisipativnoy-orientatsii-publichnogo-upravleniya/viewer (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
2Q
16. Ofitsial'nyy sayt Ministerstva finansov Kabardino-Balkarskoy respubliki [Elektronnyy dostup]. — Rezhim dostupa: pravitelstvo.kbr.ru/oigv/minfin/index.php?ELEMENT_ID=30820 (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
17. Vagin VV Analiz i sistematizatsiya luchshey rossiyskoy i zarubezhnoy praktiki vovlecheniya grazhdan v byudzhetnyye initsiativy / VV. Vagin [Elektronnyy dostup]. — Rezhim dostupa: www.nvraion.ru/ekonomika-i-finansy/ initsiativnoe-byudzhetirovanie/info_1 .pdf (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
18. Shul'ga I.Ye. Programma Podderzhki Mestnykh Initsiativ: sovershenstvovaniye mestnogo samoupravleniya i razvitiye initsiativnogo byudzhetirovaniya / I.Ye. Shul'ga [Elektronnyy dostup]. — Rezhim dostupa: www.nvraion.ru/ ekonomika-i-finansy/initsiativnoe-byudzhetirovanie/info_1.pdf (data obrashcheniya: 02.09-05.09.2020).
Статья поступила в редакцию 14 сентября 2020 года Статья одобрена к печати 21 сентября 2020 года
21
