CC BY
861
УДК 339.727.22
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ ФИНАНСИРОВАНИЯ*
В. Н. БАТОВА, доцент кафедры прикладной экономики Е-mail: [email protected] Пензенская государственная технологическая академия
Новые механизмы финансирования образовательных учреждений. Структура финансирования образования в каждой стране и на каждом этапе социально-экономического развития была различной и во многом зависела от потребностей государства и общества, от особенностей экономической и политической ситуации. Несмотря на очевидную выгоду для современного государства от повышения образовательного уровня населения, объем государственного финансирования системы образования во многом зависит от конкретных особенностей страны.
В среднем в развитых странах доля расходов на образование по всем уровням из государственных источников составляет 4,8 % к ВВП, из частных источников - 0,6 %. В России доля расходов на образование в 2011 г. составляла 4 % от ВВП. От решения данной проблемы во многом зависит решение вопросов экономической безопасности образования как в целом, так и отдельных образовательных учреждений в частности [9].
Внедрение нового механизма финансирования образовательных учреждений является частью более широкой реформы бюджетных учреждений в Российской Федерации. Логика этой реформы созвучна преобразованиям, которые на протяжении последних 15 лет осуществлялись в секторе госу-
* Статья публикуется по материалам журнала «Финансовая аналитика: проблемы и решения». 2013. № 24 (162).
дарственного образования в ведущих зарубежных странах.
В большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития реформы профессионального образования шли по двум взаимосвязанным направлениям:
- институциональные преобразования - повышение степени автономии, реализация принципов корпоративного управления, укрепление взаимоотношений образовательных учреждений с внешними группами интересов (государством, бизнесом, обще ственностью);
- изменения в механизмах, принципах и инструментах бюджетного финансирования - увязка объемов финансового обеспечения образовательной и научно-исследовательской деятельности с результатами, увеличение роли формульного финансирования и групповых нормативов, расширение набора видов и источников финансирования, изменение подходов к оплате образования учащимися и т. п.
В России расширение финансово-хозяйственной самостоятельности бюджетных образовательных учреждений увязывается с изменениями в механизмах взаимодействия государственных органов с подведомственными учреждениями (переход от сметы к субсидиям, появление планов и отчетов о результатах деятельности, предоставление образовательным учреждениям больших прав в распоряжении доходами и др.). Происходящие преобразования направлены на укрепление зави-
симости объемов бюджетного финансирования от результатов деятельности учреждений и, следовательно, на повышение эффективности расходования бюджетных средств [6-8].
Федеральный закон от 08.05 2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - закон № 83-Ф3) является важным этапом в развитии механизма государственного задания и внедрения новых инструментов финансирования государственных учреждений [20].
Закон № 83-Ф3 разделил государственные учреждения на бюджетные, автономные и казенные, уточнил их правовой статус, повысил степень самостоятельности в распоряжении доходами от приносящей доход деятельности. Кроме того, в нем регламентированы вопросы формирования государственных заданий и финансового обеспечения их выполнения для различных типов государственных учреждений, вопросы определения особо ценного движимого имущества и крупных сделок, перечень обязательных для опубликования сведений о деятельности государственного учреждения. В частности, устанавливается, что финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности [20].
Реализация положений закона № 83-Ф3 потребовала проведения большой подготовительной работы:
- формирования нормативной правовой и методической базы, как на федеральном уровне, так и на уровне учредителей и государственных (муниципальных) учреждений;
- осуществления комплекса практических мероприятий для перехода к работе в соответствии с государственными заданиями и изменившимся механизмом финансирования [9, 20].
Экономическая безопасность образовательного учреждения. Экономическая безопасность образовательного учреждения - это функционирование экономической системы вуза в рамках действующего законодательства, обеспечивающее его независимость, целостность и устойчивое раз-
витие как социально-рыночной системы, а также его защищенность от действия внешних и внутренних угроз [10, с. 35]. Данное определение обладает, по мнению автора, следующими преимуществами:
- во-первых, отражает прогрессивный комплексный подход к определению безопасности, основанный на взаимосвязи и дополнении функционального и институционального подходов (устойчивое развитие экономической системы - защищенность);
- во-вторых, определяет необходимые условия безопасности вуза: независимость, целостность и соблюдение норм законодательства;
- в-третьих, учитывает современные тенденции инновационности развития вуза с ориентацией как на экономические, так и на социальные цели.
Экономическая безопасность образовательного учреждения формируется в момент создания общей концепции развития за счет осознания возможных опасностей при определении желаемого его состояния на основе:
- выявления состава угроз и их предметов;
- оценки угроз по важности, времени наступления;
- определения ожидаемых ущербов;
- выработки возможных способов устранения опасностей;
- оценки затрат труда при использовании тех или иных способов устранения опасностей [17].
Экономическая безопасность - понятие, имеющее многомерный и межотраслевой характер, охватывающее безграничный спектр объектов, свойств, критериев [25].
В этой связи автор считает необходимым выделить ключевые свойства и признаки экономической безопасности вузов, которые отражают в предметном плане именно категорию «экономическая безопасность», а в качестве объекта определяют особенные черты именно вузов.
Существующие определения экономической безопасности следует дополнить двумя свойствами данной категории, учитывающими особенности высших образовательных учреждений, а именно:
1) соблюдение требований законодательства, определяющих статус учреждения как образовательного;
2) соблюдение принципа целеполагания вуза как социально-рыночной системы.
Несоблюдение первого положения влечет за собой угрозу потери аккредитации, следовательно, и статуса образовательного учреждения.
Несоблюдение второго свойства создает опасность потери конкурентоспособности, следовательно, и экономической возможности обеспечения экономической безопасности.
Управление экономической безопасностью образовательного учреждения должно быть основано на принципах инновационного развития. Именно инновационное развитие, адаптированное к изменению внутренних и внешних факторов экономической системы, связано с ее способностью сохранять динамическое равновесие, успешно реагировать посредством политических, правовых и иных механизмов на изменяющиеся условия, в том числе эффективно преодолевать кризисные явления.
Выявление факторов риска, опасностей и угроз - одна из наиболее важных задач обеспечения экономической безопасности в сфере образования [16].
В качестве угроз экономической безопасности вуза можно выделить конфликт между образовательными и экономическими целями вуза как социального института.
Экономическая безопасность образования, с одной стороны, характеризуется как совокупность экономических отношений, позволяющих противостоять угрозам нарушения равновесия и устойчивости траекторий развития данной динамической системы, а с другой - как процесс, направленный на создание условий для непрерывного приспособления хозяйственной деятельности, экономического механизма учреждений образования к изменяющимся условиям достижения поставленных целей.
Экономическая безопасность вуза проявляется в его способности адекватно реагировать на угрозы и нарушения стабильности и равновесия системы образования, противопоставлять этим угрозам своевременную и эффективную перестройку (реорганизацию, развитие) структуры и функционирования самой этой системы.
Экономическая безопасность вуза сводится к экономической возможности реализации его целей и задач. Речь идет о необходимых условиях жизнедеятельности (функционирования) и возможности реализации важнейших потребностей общества (как вне образовательного учреждения, так и внутри него).
Современные исследователи считают, что исходной базой к выявлению и осмыслению общих экономических проблем в образовании послужили (в том числе проблем, связанных с экономической безопасностью), прежде всего, работы американских
и европейских макроэкономистов - видных ученых, в том числе работавших под эгидой ЮНЕСКО. К ним, в первую очередь, обычно относят Дж. Гелбрэйта, П. Истона, С. Клиса, Р. Акоффа и др. Эти исследователи, в частности, обратили внимание на различные аспекты взаимодействия экономических и социальных факторов, влияющих на образование. Например, ими было показано, что образование необходимо изучать на базе циклических, нелинейных моделей. Но самое главное, что, так или иначе, экономика сращивается с проблематикой безопасности, рисков. Более того, каждое действие интеллектуальной системы, ориентирующей себя в потоке быстроменяющихся знаний, необходимо всегда проверять на возможность возникновения целого поля опасностей и рисков. Другими словами, зарубежная и отечественная наука стала придавать все большее значение вопросам экономической безопасности образования и образовательных учреждений [17].
Несмотря на многообразие выделяемых угроз и критериев для их классификации, представленные в научной литературе подходы к классификации угроз экономической безопасности вуза не охватывают собой всего спектра современных проблем, что препятствует созданию эффективного механизма по противодействию и нейтрализации данных угроз [1, 4, 10, 17, 25].
При рассмотрении видов угроз экономической безопасности уделяется недостаточное внимание потенциальным угрозам, т. е. таким, которые могут возникнуть вследствие изменения экономической системы вуза.
Окружающая среда современного высшего учебного заведения развивается более быстрыми темпами, чем инструментарий, с помощью которого можно проводить управление экономической безопасностью вуза [16].
Особое значение приобретает прогнозирование потенциальных угроз экономической безопасности вуза, вызываемых как изменениями во внешней среде вуза, так и динамикой развития самого образовательного учреждения.
Высшее учебное заведение следует рассматривать не как статичный хозяйствующий субъект, а как динамично развивающуюся организацию в условиях постоянно меняющейся внешней среды [19].
Исходя из этого потенциальные угрозы экономической безопасности вуза следует рассматривать и анализировать в рамках двух основных групп:
1) потенциальные угрозы, вызванные изменениями внешней среды функционирования вуза в
условиях статичности развития образовательного учреждения;
2) потенциальные угрозы, вызванные развитием вуза и переходом его на новую ступень развития.
В рамках первой группы можно выделять угрозы, связанные с изменением экономических, политических, правовых, социальных, международных и иных факторов, влияющих на деятельность вуза.
В качестве инструмента прогнозирования изменений внешней среды и выявления вызванных этими изменениями угроз для экономической безопасности вуза автор считает возможным использование мониторинга внешней среды образовательного учреждения для выявления количественных и качественных изменений факторов внешней среды и прогнозирования предстоящих изменений в системе управления вузом.
Менее исследованной проблемой с точки зрения экономической безопасности вуза является анализ угроз, связанных с развитием образовательного учреждения и переходом экономической системы вуза на новый уровень развития.
Развитие вуза как социально-экономической системы - это процесс закономерного перехода управления с одного качественного уровня на другой, обеспечивающий рост конкурентных преимуществ. Осуществляя свою деятельность, вузы могут повышать свой уровень. Однако переход на новую стадию, по мнению автора, сопровождается изменениями в структуре факторов и угроз экономической безопасности вуза.
Классификация угроз экономической безопасности вуза на основе выделения стадий, форм и направлений развития образовательного учреждения представлена на рис. 1.
Стратегия экономической безопасности вуза должна быть основана на знании угроз своего уровня, т. е. реальных угроз. При этом угрозы экономической безопасности следующего уровня являются потенциальными для вуза, стремящегося к переходу на следующую стадию развития. При достижении нового уровня потенциальные угрозы становятся реальными.
Каждому уровню соответствует определенная система опасностей, отличаемая от других по следующим аспектам: перечню угроз, степени опасности угроз экономической безопасности, факторам экономической безопасности и их пороговым значениям.
Данная классификация позволяет вузу заранее прогнозировать возможные угрозы экономичес-
кой безопасности, связанные с его переходом на новую стадию развития, что позволит быстрее адаптироваться системе управления образовательным учреждением, как с позиций требований соответствующей стадии развития, так и с позиций обеспечения экономической безопасности. Цели функционирования системы экономической безопасности образовательного учреждения зависят от этапа развития экономики и соответствия этому этапу уровня экономической безопасности образовательного учреждения.
Автор считает, что дальнейшим развитием приведенной классификации является установление конкретных угроз экономической безопасности для каждого уровня развития вуза.
Многие исследователи проблем экономической безопасности хозяйствующих субъектов и образовательных учреждений, если не отождествляют, то выделяют в качестве ключевых факторов экономической безопасности конкурентоспособность рассматриваемого в качестве объекта защиты хозяйствующего субъекта [12, 14, 17, 19].
В действительности защита экономических интересов и обеспечение экономической безопасности в условиях рыночных отношений осуществляются в динамичной обстановке конкуренции за прибыльное существование и развитие [7, 8].
Функционирование любого хозяйствующего субъекта в условиях рыночной экономики связано с его конкурентоспособностью. В последнее время не являются исключением и вузы. Главным фактором, воздействующим на функционирование образовательного учреждения, является рынок, который определяет отношения и взаимозависимость образовательного учреждения и общей экономической системы. Для решения задач адаптации, выживания и развития в рыночных условиях у вузов появилась потребность в обеспечении конкурентоспособности.
С позиций экономической безопасности высокая конкурентоспособность вуза позволяет:
- получить большие по сравнению с конкурентами финансовые ресурсы за счет расширения платных услуг населению;
- получить дополнительные финансовые ресурсы со стороны государства за счет оказания более качественных услуг и получения дополнительного государственного заказа;
- получить дополнительные финансовые ресурсы от представителей рынка труда за счет заключения контрактов на подготовку и переподготовку специалистов для конкретных предприятий;
Рис. 1. Классификация угроз экономической безопасности вуза
- иметь возможность приобретать на стадии поступления абитуриентов больший объем человеческого капитала за счет престижности обучения в более конкурентоспособном вузе.
Получаемые дополнительные финансовые ресурсы являются фактором усиления экономической безопасности вуза как с точки зрения возможности их направления непосредственно на нужды системы экономической безопасности вуза, так и с позиции их использования в образовательном процессе и укреплении позиции вуза на рынке образовательных услуг.
Однако необходимо отметить важные особенности их сопоставления, а точнее - различия, на которые до этого в научных исследованиях не
обращалось внимания.
Так, экономическая безопасность любой организации первична по отношению к ее конкурентоспособности. Здесь речь идет о так называемой силовой составляющей экономической безопасности вуза, которая обеспечивает [3]:
- физическую безопасность сотрудников, руководителей и студентов вуза (сохранность их жизни и здоровья от физических воздействий);
- сохранность имущества вуза от отрицательных воздействий (безопасность имущества, ценностей, активов вуза);
- защиту информационных ресурсов вуза от несанкционированного доступа.
Для обеспечения превосходства перед конкурентами в ресурсах для начала необходимо обеспечить сохранность этих ресурсов. Обеспечение данных факторов функционирования вуза еще не обеспечивает его конкурентоспособности, однако без них говорить о конкурентоспособности невозможно. Высшее учебное заведение может быть неконкурентоспособным, но для обеспечения возможности быть конкурентоспособным необходимо обеспечить базис - защиту персонала и имущества. Также необходимо иметь дополнительные ресурсы вследствие высокой конкурентоспособности еще не означает эффективного их использования с учетом проблем обеспечения экономической безопасности вуза. В данном случае чрезвычайно важен и субъективный фактор, зависящий от руководителей ведомства в целом и от личности руководителя конкретного высшего образовательного учреждения. Кроме того, следует отметить и тот факт, что рост конкурентоспособности ведет к возникновению новых опасностей для вуза.
Для подтверждения и повышения конкурентоспособности вуза требуется дополнительная иммобилизация финансовых резервов для привлечения высококвалифицированных преподавателей, повышения квалификации сотрудников, совершенствования материально-технической базы, что снижает уровень финансовой устойчивости и соответственно экономической безопасности образовательного учреждения. Поэтому в таком ракурсе повышение конкурентоспособности и улучшение финансового состояния являются разнонаправленными (конфликтными) целями развития вуза. Очень часто встречается ситуация, когда предприятия с высоким уровнем рыночной эффективности работают на грани финансового риска с низким уровнем экономической безопасности, наоборот, компании со стабильными показателями экономической безопасности имеют сравнительно низкую конкурентоспособность [19].
Одной из причин возникновения негативных воздействий на экономическую безопасность вуза вследствие роста его конкурентоспособности является неспособность вузов-конкурентов добиться преимуществ законными методами. Это усиливает угрозу криминальной конкуренции [7].
С ростом конкурентоспособности, следовательно, и престижности учебного заведения (если рассматривать конкурентоспособность как внешнюю оценку вуза со стороны потребителей образовательной услуги), увеличивается риск коррупционного
поведения как со стороны управленческого персонала вуза в рамках системы обеспечения материально-техническими и финансовыми ресурсами, так и со стороны профессорско-преподавательского состава в рамках образовательного процесса [16].
Рост конкурентоспособности приводит к появлению новых угроз:
- появление на новом уровне развития вуза более сильных конкурентов;
- увеличение оперируемых вузом величин ресурсов, что приводит к росту вероятностного ущерба для вуза;
- необходимость функционировать в рамках более строгих параметров экономической безопасности, что усложняет процесс управления вузом.
Обобщая сказанное, автор предлагает типовую модель взаимосвязи конкурентоспособности вуза и его экономической безопасности (рис. 2).
Исходя из предлагаемой модели, несмотря на наличие значительной области обеспечения экономической безопасности вуза посредством обеспечения его конкурентоспособности, отождествлять эти две категории нельзя, так как, во-первых, без обеспечения базовых элементов экономической безопасности нельзя обеспечить конкурентоспособности вуза, во-вторых, рост конкурентоспособности не только позволяет обеспечивать экономическую безопасность вуза, но и приводит к появлению новых угроз, противодействие которым возможно только при использовании специальных инструментов системы экономической безопасности. Однако, несмотря на это, в современной экономике обеспечить экономическую безопасность вуза без обеспечения его конкурентоспособности невозможно.
Как правило, современными учеными [1-4] используется четырехуровневая классификация объектов экономической безопасности применительно к проблематике образования.
1. Национальная и экономическая безопасность государства в целом, в зависимости от образовательного уровня его граждан и качества функционирования систем образования как сферы, обеспечивающей воспроизводство интеллектуального потенциала общества. Естественно, что на данном уровне решаются (или не решаются) многие задачи экономической безопасности образовательных учреждений. Однако в настоящее время методологические и методические вопросы экономической безопасности проработаны либо крайне слабо, либо строятся на концепциях и представлениях советского периода. Национальный проект в области образования ре-
шает узкие специфические задачи экономической безопасности образования применительно к неширокому кругу образовательных учреждений. Существующий национальный проект не создает системы экономической безопасности образования с учетом специфики развития образовательных учреждений.
2. Система образования как самостоятельная сфера, отвечающая определенным потребностям общественного развития в конкретных исторических условиях. В каждой стране система образования имеет определенную специфику с позиции решения проблем экономической безопасности. Прежде всего, учитывая глобальные процессы, экономи-
ческая безопасность образования должна защищать систему образования от внешних и внутренних угроз и формировать конкурентоспособность всех структурных единиц. Современный уровень конкурентоспособности системы образования с учетом мировых и отечественных тенденций развития - главная цель экономической безопасности образования.
3. Образовательные учреждения как самостоятельно функционирующая экономическая система, выполняющая определенную регулятивную функцию общества и качественно функционирующая в общей системе образования. Каждое образователь-
ное учреждение имеет свое «лицо», что необходимо учитывать при формировании и анализе качества, функционирования системы экономической безопасности учреждения.
4. Личность, участвующая тем или иным образом в образовательных процессах в конкретном или ряде строго определенных образовательных учреждениях.
Многие исследователи, занимающиеся проблемами экономической безопасности в образовательной сфере, в той или иной мере акцентируют свое внимание на первом и втором уровнях. Так, например, согласно мнению В. Л. Перминова, необходимо понимать, что неизбежно возникает острая проблема экономической безопасности образовательных систем. Чтобы решать фундаментальные (стратегические) задачи российского образования, необходимо выяснить следующие вопросы:
1) каков допустимый минимум экономической безопасности (пороговые значения дефицита различных ресурсов) должно соблюдать образовательное учреждение, чтобы оно смогло качественно реализовать свои основные социально-педагогические функции по отношению к ученикам и обществу? Из этой задачи логично следует государственная задача по обеспечению безопасности образования в целом;
2) какой должна быть стратегия государства по отношению к образованию и образовательным учреждениям, чтобы они смогли обеспечить первую задачу?
Анализ источников [2-4, 10, 17-24, 26] показывает, что для современной системы образования не сформирована номенклатура показателей, которая может служить индикаторной базой для экономической безопасности (табл. 1).
Подводя итоги сказанному, можно констатировать, что одной из основных проблем, которую необходимо решить науке «экономическая безопасность образовательных учреждений», является качественное формирование финансовых потоков на всех этапах осуществления образовательной деятельности. В настоящее время эта проблема приобретает качественно иное звучание в связи с тем, что экономика страны переходит в новое состояние - она все больше и больше превращается в инновационную. Естественно, это изменяет и требует модернизации (скорее коренного преобразования) всей системы финансирования образовательных учреждений.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что обеспечение экономической безопасности вуза - это свойство его экономической системы адекватно реагировать на внешние и внутренние угрозы в целях самосохранения и развития посредством перестройки внутренней структуры и коррекции параметров функционирования. Безопасность образовательного учреждения характеризуется экономическими возможностями реализации его целей и задач, а также формированием необходимых условий хозяйственной деятельности. При этом
Таблица 1
Возможные показатели для анализа экономической безопасности образовательного учреждения
№ уровня Название уровня Краткая характеристика
1 Национальная безопасность государства (экономическая безопасность государства) 1. Процентное отношение затрат на систему образования к валовому внутреннему продукту (ВВП) страны Ва, %. 2. Отношение процентного отношения ВВП одной страны к процентному отношению затрат на образование к ВВП другой страны, количество раз
2 Система образования в целом 1. Средняя зарплата учителя (работника образовательной сферы) по стране (региону) Зк, руб. 2. Отношение средней зарплаты учителя к средней зарплате работника производственной сферы, %. 3. Количество занятых в общеобразовательных учреждениях (учителей; административных работников, учеников и т. д.) М, тыс. чел.
3 Образовательные учреждения 1. Величина финансовых поступлений в образовательное учреждение от '-го источника Ф руб. 2. Отношение величины финансовых поступлений от различных источников, %. 3. Управлямость финансовым источником УП,, балл.
4 Личность, имеющая отношение к системе образования 1. Доход личности (общий), как связанный, так и не связанный с деятельностью в системе образования, руб. 2. Доход личности (частный), связанный только с деятельность в системе образования, руб. 3. Эквивалентный капитал, который накоплен'-й личностью ЭК,, руб.
объектом управляющего воздействия в аспекте обеспечения экономической безопасности являются организационно-экономические отношения, складывающиеся в процессе производства образовательных товаров.
С точки зрения кибернетического подхода главенствуют три комплекса проблем.
Первый комплекс проблем рассматривает факторы (входные сигналы), определяющие состояние системы образования (обычно для простоты первый комплекс проблем называют «проблема входа», или, более упрощенно, - «вход», имея в виду, что на самом деле имеется целая иерархически скомпонованная система проблем (см. рис. 1).
Вторая проблема - это переработка входных сигналов (обычно в теории систем для простоты данный комплекс проблем называют «проблема внутренних изменений», или «внутренние изменения» (рис. 3).
Третья проблема изучает параметры (выходные сигналы), показывающие ответные реакции на внешние факторы и внутренние процессы самой системы (обычно для простоты данный комплекс проблем называют «проблема выхода», или просто «выход» (см. рис. 3).
Для решения проблем обеспечения экономической безопасности вуза предлагается комплекс инструментов повышения ее уровня (табл. 2).
Нормативное финансирование вузов. Наиболее сложным и трудоемким видом работ в рамках переходного периода финансирования стал расчет нормативных затрат, которые должны лежать в основе размеров финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание услуг.
Формирование нормативной правовой базы, регулирующей вопросы определения (расчета) нормативных затрат и финансового обеспечения выполнения государственного задания. Конкретные требования к формату государственного задания, к объему и степени детализации данных,
к форме отчетности и контроля, а также иные вопросы формирования и финансового обеспечения государственных заданий на федеральном уровне установлены в постановлении Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».
В этом постановлении определено, что финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственным бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам, за счет средств федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели. Размер субсидии должен рассчитываться на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за государственным бюджетным (автономным) учреждением или приобретенного государственным бюджетным (автономным) учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки [22].
Более детально эти вопросы рассмотрены в утвержденных совместным приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 № 137н/527 «Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на
Рис. 3. Формирование проблематики экономической безопасности образовательного учреждения
Таблица 2
Комплекс методических рекомендаций и практических инструментов повышения уровня экономической безопасности вуза
Краткосрочные Среднесрочные Долгосрочные
Характер мероприятий и инструментов
Необходимо проведение в ближайшее время. Направлены на улучшение финансовых результатов деятельности и повышение экономической устойчивости Направлены на получение прямого финансового и экономического эффекта и косвенного эффекта в перспективе Целесообразно осуществлять на постоянной основе как при существующей траектории развития в новых условиях, так и после ее коррекции
Методические рекомендации и инструменты
Сокращение издержек, отказ от реализации неэффективных и рискованных проектов. Снижение переменных и постоянных затрат. Уменьшение административных расходов и арендных платежей. Изменение организационной структуры на основе данных об оценке персонала и бизнес-процессов. Оптимизация организационно-экономической структуры под текущие задачи. Использование процессного подхода и принципа «горизонтального сжатия», создание на ключевых направлениях развития «эффективных команд» сотрудников. Диверсификация образовательных услуг, дифференциация образовательного продукта за счет расширения спектра специальностей, направлений и форм обучения (дистанционное обучение, лектории, консультации, повышение квалификации, тренинги). Расширение потребительской аудитории за счет привлечения слушателей на краткосрочные курсы по актуальным современным проблемам путем осуществления просветительской и консультационной деятельности Изменение стратегии развития. Мониторинг, анализ и оценка состояния рынка образовательных продуктов. Лимитирование расходов на основе анализа финансовых потоков. Использование инструментов целенаправленного маркетинга. Получение государственного заказа на подготовку и переподготовку государственных служащих и безработных граждан. Оптимизация штатного расписания по результатам аттестации, реструктуризация или ликвидация поддерживающих подразделений. Оптимизация затрат на персонал, сокращение персонала, используемого во вспомогательных процессах. Обучение перспективных сотрудников, перевод затрат на персонал на статьи инвестиций. Максимальное использование международных контактов в целях привлечения иностранных студентов, в том числе на дистанционное обучение. Введение в учебную программу дисциплин «Государственное и муниципальное управление» и «Государственное регулирование экономики», в профильные дисциплины антикризисных блоков Комплекс мер, направленных на поддержание и повышение престижа, рейтинга и конкурентоспособности вуза, пропаганда его конкурентных преимуществ. Повышение уровня клиентской ориентированности. Введение электронного документооборота. Регламентирование управленческих процедур. Совершенствование организации учебного процесса, осуществление постоянного контроля за его ходом, поддержание обратной связи с контингентом. Повышение качества учебной работы путем отбора профессорско-преподавательского состава с закреплением максимальной нагрузки за наиболее квалифицированными и яркими кадрами. Стабилизация социального климата в управленческом коллективе, снятие напряженности, спровоцированной вероятностью сокращения штатов. Проведение целенаправленной работы на продолжение студентами учебы после окончания вуза в магистратуре, аспирантуре и т.д. Осуществление эффективной работы по оказанию помощи в трудоустройстве выпускников
содержание имущества федеральных государственных учреждений» [21].
При этом в них подчеркнуто, что порядок определения указанных затрат и распределения их по отдельным государственным услугам должен устанавливаться федеральными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных государственных учреждений. Нормативные затраты могут определяться отдельно по каждому федеральному бюджетному или автономному учреждению, в среднем по группе таких учреждений или по группе учреждений с
использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности федерального бюджетного учреждения.
Необходимо подчеркнуть, что нормативы финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг по экономическому содержанию связаны с текущими затратами и не охватывают капитальных расходов. Бюджетное финансирование затрат на цели развития осуществляется через субсидии на софинан-сирование объектов капитального строительства и иные виды целевых субсидий [5].
Перечисленные документы содержат ряд новых подходов к расчету затрат в бюджетных учреждениях. Вводится новая группировка затрат - по степени их участия в предоставлении услуги. В затратах на оказание услуги выделяются две группы: затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и затраты на общехозяйственные нужды. Затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, включают в себя фонд оплаты труда основного персонала, материальные запасы и прочие расходы. К затратам на общехозяйственные нужды относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую ни к затратам, непосредственно связанным с оказанием услуги, ни к затратам на содержание имущества. Они включают в себя коммунальные платежи (частично), затраты на содержание имущества, связь, транспорт, фонд оплаты труда прочего персонала и прочие затраты.
По сути, речь идет о широко распространенном в мировой практике костинге - расчете затрат на единицу услуги (продукции). В основе костинга лежит разграничение затрат на прямые, непосредственно связанные с оказанием конкретной услуги, и косвенные, не связанные непосредственно с оказанием такой услуги.
Расчет индивидуальных нормативов затрат в системе высшего профессионального образования Минобрнауки России. Учреждения высшего профессионального образования (ВПО) Минобрнауки России представлены более чем 300 вузами, при этом фактические затраты на обучение одного студента различаются в 4-5 раз. К наиболее существенным факторам, обусловливающим столь высокий уровень дифференциации затрат, относятся территориальные и профильные особенности, статус вуза (т. е. принадлежность к федеральному или исследовательскому университету), наличие объектов культурного наследия.
Наибольшее число вузов (более 55 %) сконцентрировано в Центральном, Приволжском и Южном федеральном округах, где фактор местоположения не оказывает значимого влияния на стоимость обучения. Однако для вузов, расположенных в Сибирском (около 14 %), Северо-Западном (12 %), Уральском (7 %) и Дальневосточном (6 %) федеральных округах, фактор местоположения ведет к увеличению затрат на подготовку студента [13, 14].
Большинство вузов оказывают несколько видов образовательных услуг. Помимо услуг высшего профессионального образования по программам подготовки специалистов, бакалавров и магистров,
многие вузы предоставляют услуги среднего профессионального (около 33 %), начального профессионального (7 %), а также послевузовского (99 %) и дополнительного (63 %) профессионального образования.
В образовательных учреждениях ВПО системы Минобрнауки России обучение осуществляется более чем по 600 направлениям подготовки и специальностям (среди них около 123 - направления подготовки по программам бакалавриата, 493 - специальности по программам специалитета и 114 направлений подготовки по программам магистратуры) и 28 - укрупненным группам специальностей/направлений. С точки зрения специализации среди вузов преобладают классические университеты, педагогические и гуманитарные вузы, доля каждой из этих категорий составляет около 20 %. Далее следуют вузы технической направленности (15 %), технологические вузы (15 %), экономические вузы (10 %). Фактор специализации вуза влияет на объемы финансирования. Так, наиболее дорогим является обучение одного студента в лингвистических вузах, вузах культуры и искусства, технологических и технических университетах. Статус вуза также выступает фактором, увеличивающим стоимость обучения: затраты на обучение в национальных исследовательских университетах, а также в федеральных университетах, выше на 20-60 %, чем в большинстве вузов, не имеющих такого статуса [12, с. 25-37].
Учитывая столь разнородную совокупность образовательных учреждений, решение Минобрна-уки России о формировании индивидуальных нормативов затрат, учитывающих сложившуюся дифференциацию учреждений по объемам финансирования, было целесообразным. Данное решение было закреплено приказом Минобрнауки России от 27.06.2011 № 2070 «Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки Российской Федерации» [24].
Разработка и реализация этого нормативного акта стали началом перехода от сметного финансирования к нормативному для учреждений профессионального образования, подведомственных Минобрнауки России. В процессе подготовки этого документа необходимо было решить комплекс ме-
тодологических вопросов, связанных, во-первых, с техникой перехода от отдельных статей сметы к новой группировке затрат в разрезе государственных услуг, во-вторых, с необходимостью применения различных методов нормирования к разным элементам затрат.
Определение первоначального норматива затрат предполагает распределение смет учреждений по государственным услугам методом обратного счета на основании установленных баз распределения (численности профессорско-преподавательского состава, численности контингента и т. п.). Ранее учредителем не собиралась информация о затратах учреждений в разрезе государственных услуг, поэтому расчет первоначальных нормативов осуществлялся в несколько итераций.
При осуществлении расчетов первоначальных нормативов затрат важен вопрос, какие затраты следует включать в норматив затрат на оказание государственной услуги высшего профессионального образования. Например, большинство учреждений высшего профессионального образования имеют детские сады, санатории, поликлиники и т. п. С одной стороны, затраты на содержание таких учреждений не должны включаться в норматив затрат на услугу ВПО. С другой стороны, для данных видов затрат не предусмотрено отдельной услуги в ведомственном перечне государственных услуг Минобрнауки России, поэтому на первом этапе такие затраты были «растворены» в составе других услуг, в том числе - в составе затрат на оказание услуги ВПО. Вопрос об «очищении» затрат на оказание профильных образовательных услуг от затрат на содержание данных учреждений остается на повестке дня.
Другой методологической проблемой при расчете первоначальных нормативов затрат был вопрос о включении затрат на стипендиальное и материальное обеспечение в состав норматива затрат на услуги ВПО. В соответствии с действующим законодательством, эти затраты рассчитываются ежегодно на основе фактических данных о стипендиальном контингенте и контингенте детей-сирот. В 2010 г. эти расходы были включены в состав затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги. В 2011 г. указанные затраты уже не были учтены в составе субсидии на выполнение государственного задания.
Первоначальные нормативы затрат определялись путем распределения бюджетной сметы государственного учреждения по двум направлениям. Во-первых, расходы, отраженные в бюджетной
смете учреждения, распределялись по государственным услугам, оказываемым учреждением профессионального образования, указанным в ведомственном перечне государственных услуг (работ) Минобрнауки России.
Поскольку до сих пор смета бюджетных расходов формировалась в целом для учреждения, на данном этапе встала задача распределить все расходы, отраженные в смете, по государственным услугам, оказываемым учреждением. При этом некоторые из расходов можно отнести напрямую к той или иной услуге, а другие - нет. В последнем случае нормативно-правовой базой предписывается распределять эти расходы структурным методом, т. е. на основе определенной базы распределения. Таким образом, при определении первоначальных нормативов затрат стояла задача распределения структурным методом расходов, которые не могли быть отнесены напрямую на ту или иную услугу. Это означало, что для каждого вида расходов, который планировался при формировании сметы, необходимо было определить наиболее оптимальную базу распределения.
Вторым направлением распределения расходов бюджетной сметы вузов является распределение нормативных затрат по группам, установленным в постановлении [22], т. е.:
- нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги;
- ормативные затраты на общехозяйственные нужды;
- нормативные затраты на содержание имущества.
В соответствии с разработанным порядком Минобрнауки России осуществило расчет первоначальных нормативов затрат по всей совокупности подведомственных учреждений высшего профессионального образования.
В результате расчета первоначальных нормативов затрат на выполнение государственного задания в вузах системы Минобрнауки России был определен общий объем затрат в разрезе:
- государственных услуг, оказываемых подведомственными Минобрнауки России учреждениями ВПО;
- групп нормативных затрат, т. е. затрат, непосредственно связанных с оказанием государственных услуг, затрат на общехозяйственные нужды и затрат на содержание имущества.
Формирование субсидии на выполнение государственного задания в 2012 г. осуществлялось
Рассчитываются ежегодно в порядке, установленном законодательством Российской Федерации
Нормативные затраты на выполнение работ
в разрезе государственных услуг (работ), включенных в ведомственный перечень государственных работ (услуг) Минобрнауки России. Объем субсидии определяется на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг и на содержание имущества, которые определяются расчетным путем для каждого учреждения в соответствии с приказом [24] и утвержденным им порядком определения нормативных затрат, на основании данных бюджетных смет учреждений.
Нормативные затраты на оказание единицы государственной услуги в 2013 г. определяются путем корректировки нормативных затрат на единицу государственной услуги в 2012 г. с учетом индексации в соответствии с коэффициентами, предусмотренными Минфином России на очередной финансовый год.
Нормативные затраты на оказание государственной услуги определяются путем суммирования нормативных затрат, определенных нормативным и структурным методами. Отдельно определяются нормативные затраты на содержание имущества, которые включают в себя:
1) часть затрат на оплату коммунальных услуг;
2) затраты на выплату налогов, в качестве объектов налогообложения по которым признается недвижимое и особо
ценное движимое имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельные участки.
Субсидия на выполнение государственного задания включает в себя нормативные затраты на оказание всех государственных услуг, выполнение работ и содержание имущества. Алгоритм формирования субсидии на выполнение государственного задания представлен на рис. 4.
Бюджетная смета: затраты, определяемые нормативным методом Бюджетная смета: затраты, определяемые структурным методом
Рассчитываются нормативные затраты на единицу слуги в отчетном году и корректируются:
- с учетом индексации;
- с учетом объема услуги в очередном году
Нормативные затраты на оказание государственной услуги в очередном финансовом году
Сумма нормативных затрат на оказание всех услуг
Нормативные затраты на содержание имущества
Субсидия на выполнение государственного задания
Рис. 4. Формирование субсидии на выполнение государственного задания
Общая логика развития финансирования государственных учреждений на основе нормативов затрат представлена на рис. 5 [9, 15]. Индивидуальные нормативы затрат являются лишь первым этапом, после чего следуют групповые нормативы затрат, а затем - формульное финансирование.
В 2012 г. Минобрнауки России проведена большая работа по расчету и апробации нескольких вариантов применения нормативов в разрезе специальностей и направлений подготовки. На совещании министра образования и науки Российской Федерации с руководителями учреждений высшего профессионального образования 17 марта
Формульные нормативы
Групповые нормативы
Региональные коэффициенты Поправочные коэффициенты
Индивидуальные нормативы
Рис. 5. Нормативы финансового обеспечения государственных заданий
2012 г. по вопросу «О переходе на нормативное финансирование государственных услуг за счет средств федерального бюджета» была представлена система повышающих коэффициентов для затрат различных групп специальностей на услуги ВПО по отношению к базовому нормативу. Во избежание резких изменений в объемах финансирования вузов переход к новым формам финансового обеспечения будет осуществлен поэтапно.
Выводы:
1) расширение финансово-хозяйственной самостоятельности бюджетных учреждений, изменение в механизмах взаимодействия государственных органов с подведомственными учреждениями (переход от сметы к субсидиям; появление планов и отчетов о результатах деятельности; предоставление образовательным учреждениям больших прав в распоряжении доходами и др.) направлены на укрепление зависимости объемов бюджетного финансирования от результатов деятельности учреждений и, следовательно, на повышение эффективности расходования бюджетных средств;
2) повышение уровня экономической безопасности вуза непосредственно связано с формированием набора эффективных инструментов, обеспечивающих его устойчивое экономическое развитие как способа реализации целей и задач. Значительное влияние на выбор средств, способов и методов повышения уровня экономической безопасности вуза оказывают специфические особенности экономики образования и выявленные факторы. Следовательно, можно сделать вывод о качественном изменении характера и направлений необходимой деятельности образовательных учреждений по обеспечению экономической безопасности в изменившихся социально-экономических и институциональных условиях;
3) в результате расчета нормативов затрат:
- обеспечено распределение статей бюджетной сметы по направлениям затрат, соответствующим положениям нормативных правовых актов, которые в настоящее время регулируют вопросы финансового обеспечения выполнения государственного задания;
- направления затрат, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги, отделены от направлений затрат, которые не связаны с оказанием государственной услуги;
- использование индивидуальных нормативов позволяет учесть особенности каждого образовательного учреждения, специфику предоставляемых
услуг, сложившуюся материально-техническую базу, степень обеспеченности инженерной инфраструктурой, географическое положение и другие факторы, оказывающие существенное влияние на стоимость подготовки учащихся.
Такой подход снизил риски резкого изменения уровня финансового обеспечения бюджетных учреждений в первый год введения нового механизма финансирования, поскольку нормативные затраты определяются исходя из фактических расходов учреждения. При этом, однако, следует иметь в виду, что индивидуальные нормативы не могут обеспечить прозрачности распределения объемов финансирования между учреждениями, не создают стимулов для сокращения издержек, привлечения внебюджетных источников финансового обеспечения и, как следствие, для повышения эффективности деятельности учреждений и эффективного использования бюджетных средств. Поэтому следующим шагом внедрения нормирования затрат в бюджетных учреждениях может стать разработка групповых нормативов.
Список литературы
1. Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. № 12.
2. Балыхин Г. А. Управление развитием образования: организационно-экономический аспект. М.: Экономика, 2003. С. 44.
3. Баранов В. М. Законодательное определение понятия «экономическая безопасность государства» и современные проблемы ее правового обеспечения. Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения // Вестн. Нижегородской академии МВД России. 2001. № 1.
4. Богомолов В. А. Экономическая безопасность. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. 303 с.
5. ВасильеваМ. В. Методы оценки использования государственных средств при проведении аудита эффективности // Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда. 2009. № 2. С. 38-45.
6. Васильева М. В. Нецелевое использование бюджетных средств в регионах и муниципальных образованиях: причины, условия, предупреждение // Финансы и кредит. 2011. № 43. С. 37-47.
7. ВасильеваМ. В. Роль органов государственного финансового контроля в реализации антикоррупционной стратегии государства // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 5. С. 31-39.
8. Васильева М. В., Перекрестова Л. В. Государственный аудит в интересах стратегии развития регионов // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 2. С. 27-37.
9. ВасильеваМ. В., Федорова О. В. Развитие системы финансирования инвестиционных проектов в рамках государственно-частного партнерства в России // Экономический анализ: теория и практика.
2011. № 9. С. 17-18.
10. ВодяноваВ. В. Экономическая безопасность. Системное представление. М.: ГУУ, 2010. 177 с.
11. Герасимов А. Н., Быковская И. В. Отраслевые аспекты присоединения России к ВТО: методология, стратегия, последствия // Российский экономический интернет-журнал. 2009. № 4. С.76-85.
12. Герасимов А. Н., Громов Е. Н., Нинева Е. Н. Совершенствование региональной системы управления пространственными экономическими образованиями региона. Ставрополь: Агрус, 2012. с. 116.
13. Герасимов А. Н., Громов Е. И., Шаталова О. И. Ресурсный потенциал как фактор социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа // Экономика и предпринимательство. 2013. № 2. С. 477-482.
14. Герасимов А.Н., Левченко С. А. Проблемы функционирования и развития региональных социально-экономических систем // Экономика и предпринимательство. 2012. № 2. С. 27-31.
15. Герасимов А. Н., Левченко С. А. Эконометри-ческий подход к исследованию результатов функционирования региональных социально-экономических систем // Экономика и предпринимательство.
2012. № 4. С. 183-188.
16. Загородняя А. А. Совершенствование управления конкурентоспособностью и эффективность деятельности ВУЗа // Проблемы современной экономики. 2005. № 3.
17. Зотова О., Ленева В., Синюкова Н. Стратегия безопасности в чрезвычайных ситуациях // Вопросы экономики. 2006. № 1.
18. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
19. Кузьминов Я. И. Проблемы отечественного образования / Конкурентоспособность и модернизация экономики. Кн. 2. М.: ГУ ВШЭ, 2004. С.113-115.
20. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
21. О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений: приказ Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 № 137-н/527.
22. О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671.
23. Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением: приказ Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 № 136-н/526.
24. Об утверждении Порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки Российской Федерации: приказ Минобрнауки России от 27.06.2011 № 2070.
25. Степашин С. В., Исмагилов Р. Ф., Сальников В. П. Экономическая безопасность России: концепция - правовые основы - политика. СПб, 2001.
26. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
