CC BY
10DOI 10.47643/1815-1329_2022_12_35 УДК 349.414
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БАЛАНСА ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА ДЕЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ ПО ЦЕЛЕВОМУ НАЗНАЧЕНИЮ ENSURING A BALANCE OF PRIVATE AND PUBLIC INTERESTS WHEN IMPLEMENTATION OF THE PRINCIPLE OF LAND DIVISION FOR THE INTENDED PURPOSE
СУТЯГИН Максим Дмитриевич,
аспирант Государственного университета по землеустройству. 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15. E-mail: sutagin@mail.ru;
ШЕВЧЕНКО Дмитрий Андреевич,
аспирант Государственного университета по землеустройству. 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15. E-mail: dshevchenko153@mail.ru;
Sutyagin M.D.,
postgraduate student of the State University of Land Management. 15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia. E-mail: sutagin@mail.ru;
Shevchenko D.A.,
postgraduate student of the State University of Land Management. 15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia. E-mail: dshevchenko153@mail.ru
Краткая аннотация: В статье предлагается рассмотреть новый подход к обеспечению баланса частных и публичных интересов, согласно которому установление правового режима земель и земельных участков в результате деления земель по целевому назначению на категории и виды разрешенного использования имеет существенное значение в обеспечении баланса частных и публичных интересов, а также эколого-правового регулирования.
Abstract: The article proposes to consider a new approach to considering the issue of ensuring a balance of private and public interests, according to which the establishment of the legal regime of lands and land plots as a result of the division of lands for their intended purpose into categories and types of permitted use is essential in ensuring a balance of private and public interests, as well as environmental and legal regulation.
Ключевые слова: Баланс интересов в земельном праве, охрана и использование земель, правовой режим земель, целевое назначение, разрешенное использование.
Keywords: Balance of interests in land law, protection and use of land, legal regime of land, purpose, permitted use.
Для цитирования: Сутягин М.Д., Шевченко Д.А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов при реализации принципа деления земель по целевому назначению // Аграрное и земельное право. 2022. № 12(216). С. 35-38. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_35.
For citation: Sutyagin M.D., Shevchenko D.A. Ensuring a balance of private and public interests when implementation of the principle of land division for the intended purpose // Agrarian and Land Law. 2022. No. 12(216). pp. 35-38. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_12_35.
Статья поступила в редакцию: 26.11.2022
Одним из основных начал российского земельного права, является принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Проблематика обеспечения баланса частных и публичных интересов в праве всегда являлась предметом многочисленных дискуссий и исследований. Поскольку публичные и частные интересы являются неотъемлемым элементом поведения субъектов, влияющего на юридически значимые последствия совершения действий (бездействия), возникает объективная потребность в их теоретическом осмыслении.
Основная проблематика поиска баланса частных и публичных интересов в земельном праве обусловлена двойственным характером категории «земельный участок». С одной стороны земельный участок является природным объектом, подлежащим правовой охране в качестве составной части окружающей среды, тогда как с другой выступает в качестве объекта гражданского оборота.
С.А. Боголюбов отмечал, что первое свойство земли служит предметом регулирования земельного законодательства, отражающего публичные и частные интересы и имеющего преимущественно публичный характер, тогда как второе - гражданского законодательства, представляющего частные и публичные интересы и содержащего в основном частноправовые предписания1.
Большинство подходов в основе построения понятия «частного интереса» содержат указание на субъектный признак обладателя такого интереса. Частный интерес есть ничто иное, как охраняемый правом интерес, принадлежащий частным субъектам права. Однако подобного рода понимание понятия не определяет его теоретическое и практическое значение.
Справедливо замечено, что невозможно определить содержание публичного и частного интереса через какие-либо характеристики их носителей (субъектов), а распространённое мнение о том, что физические лица, граждане и юридические лица являются носителями частного интереса, а общественно - территориальные образования - только публичного интереса, в полной мере не решает этой задачи2.
1 Боголюбов СА. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1 (157). С. 5-13.
2 Курносенкова Е. Ю. Интерес в публичном и частном праве // Человек: преступление и наказание. № 1. 2009. С.110.
В этой связи следует рассмотреть подход, при котором содержание публичного и частного интересов будут раскрываться через еще один основополагающий принцип земельного законодательства, а именно деление земель по целевому назначению на категории, пп. 8, п.1. ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (Далее - ЗК РФ). Для этого необходимо рассмотреть классификацию подходов в определении публичных и частных интересов.
Галкин В.И. приводит классификацию подходов к определению понятия публичного интереса в зависимости от критерия соотношения общественных и государственных интересов1.
В соответствии с первым подходом публичные интересы сводятся к интересам государства, воплощенным в деятельности органов государственной власти. Так, И.В. Михеева считает, что публичные интересы - это интересы государства вообще, регионов, муниципальных образований2.
Второй подход отождествляет публичный интерес с интересами общества или интересами народа.
A.В. Кряжков отмечает, что конструкция «государственные и общественные интересы» представляется неточной, поскольку она предполагает с одной стороны, разделение, а с другой стороны, противопоставление данных групп интересов. На основании изложенного, автор приходит к выводу о том, что вместо государственных и общественных было бы целесообразно употребить понятие «публичные интересы». Таким образом, публичный интерес - это общественный интерес, признанный государством и урегулированный правом3.
B.Д. Мазаев приходит к выводу, что публичный интерес не сводится к государственному интересу. Публичный интерес есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе. При этом под публичными интересами, прежде всего понимаются интересы, связанные со сферой государственной власти, и наиболее важными потребностями общества, которые невозможно
4
удовлетворить помимо государственной организации .
Согласно третьему подходу публичные интересы включают в себя как интересы государства, так и интересы общества. Так, С.В. До-рохин полагает, что публичные интересы составляют интересы государства и общества, которые взаимообуславливают друг друга и имеют в конкретный период времени нормативное содержание^ Т.В. Сойфер указывает на преобразовании публичного интереса в общественный только в случае его совпадения с интересами государства, когда конкретные потребности общества могут одновременно рассматриваться и как потреб-
5
ности государства .
Необходимо отметить, что все подходы подтверждают, что именно интерес лежит в основе разграничения публичного и частного права. Интересы в публичном и частном праве могут быть взаимосвязанными, а могут противоречить друг другу и как уже отмечалось ранее, одним из инструментов разграничения интересов может являться восьмой принцип земельного законодательства - деление земель по целевому назначению на категории.
Правовой режим использования земель устанавливается в результате деления земель и земельных участков по целевому назначению на категории и виды разрешенного использования земель и земельных участков. Определение правового режима является важным элементом сочетания интересов общества и граждан в регулировании использования и охраны земель и земельных участков.
В общей теории права под правовым режимом принято понимать «особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и направленный на создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права в определенных условиях»6. Однако, наиболее широко и целенаправленно данное понятие применяется земельно-правовой науке.
В плоскости практического применения правовой режим земель можно определить как «установленный в законодательстве порядок их охраны и использования»7. Такой порядок, несомненно, должен учитывать, как публичные интересы - основанные, в том числе, на запросе общества в благоприятной окружающей среде, комфортных условиях организации жизни, общественных пространств, мест отдыха и т.д., так и частных интересах в соответствии с которыми граждане и организации вправе иметь землю в частной собственности, свободно ей распоряжаться без нанесения ущерба окружающей среде и законным интересам других лиц - ст. 36, 42 Конституции РФ.
Одной из основных проблем обеспечения баланса частных и публичных интересов при реализации принципа деления земель по целевому назначению является установление и изменение видов разрешенного использования земельных участков, которое вызывает множество споров и противоречий при установлении и изменении правового режима земель.
Вопрос обеспечения баланса частных и публичных интересов в земельном праве обуславливается тем, что в земельном праве применяется императивный метод правового регулирования, что также подтверждает О.И. Крассов, говоря о том, что «в основе правового регулирования земельных отношений лежит разрешительный тип правового регулирования»8. Таким образом, законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, будучи по своей природе определенным ограничением свободы вла-
1 Галкин В.И. Соотношение частных и публичных интересов при осуществлении права собственности на недвижимое имущество: дис. . канд. юрид. наук. М., 2020. 205 с.
2 Михеева И.В. Соотношение частного и публичного интересов и ответственность органов государственного управления // Интерес в частном и публичном праве / под ред. Ю. А. Тихомирова [и др.]. М., 2002. С. 83.
Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 91 - 99.
4 Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: учебное пособие. М.: Институт права и публичной политики, 2004. 123 с.
5 Сойфер Т. В. Частные и публичные интересы: проблемы квалификации // Новое гражданское законодательство: баланс публичных и частных интересов: мат. для VII ежегод. науч. чтений памяти проф. С. Н. Братуся. М.: Ин-т законод. и сравнит. правов. при Правит. РФ. С. 37.
6 Макарейко, Н. В. Административное право конспект лекций / Н. В. Макарейко. - 5-е изд.. - Москва: Высшее образование, 2009. - 147 с. - (Специалист). - ISBN 978-59692-0353-2. - EDN VTSDIZ.
7 Магомедова М.М. Учебное пособие (курс лекций) по дисциплине «Правовой режим земель и его регулирование» для специальности 21.02.04 «Землеустройство». -Махачкала: ДГУНХ, 2017 г., 4с.
8 Крассов О.И. Земельное право: Учебник / О. И. Крассов. — 4-е изд., пе- рераб. и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. — с. 36
дения, пользования и распоряжения имуществом, обусловлены прежде всего публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах1.
Кицай А.Ю. в качестве критерия определения баланса интересов указывают на наличие отношений сотрудничества обеих сторон в реализации взаимных интересов2.
Критикуя данную позицию на примере взаимоотношений публичного и частного субъекта, Галкин В.И. отмечает, что подобный подход не соответствует соотношению частных и публичных интересов в праве, потому что указанные интересы контрастируют и противопоставляются. При этом баланс интересов вовсе не означает, что они должны находиться в соотношении возможностей удовлетворения интересов пятьдесят на пятьдесят. Он означает такое соотношение, при котором субъекты права будут иметь юридические возможности осуществления своих субъек-
3
тивных прав в полной мере и реализации своих законных интересов.
Подобный подход является превалирующим не только в юридической доктрине, но в правоприменительной практике высших судебных инстанций.
Так в Постановлении Конституционного Суда РФ от 05.03.2020 N11 -П можно встретить некоторые размышления о соотношении частных и публичных интересов. Из истории рассмотрения дела следует, что в результате принятия региональным Правительством постановлений об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия было допущено существенное ограничение прав собственников земельных участков, находящихся в границах зон охраны объектов культурного наследия. К числу подобных ограничений относятся запреты на изменение существующих или исторически сложившихся границ и разделение земельных участков, капитальное строительство, реконструкцию существующих зданий и сооружений с увеличением их габаритов, размещение со стороны улиц перед линией застройки вспомогательных и хозяйственных строений (включая гаражи), размещение древесных насаждений (в том числе защитных насаждений, древесных питомников, плодовых садов), не соответствующих исторической пространственной структуре ландшафта и ухудшающих условия зрительного восприятия объекта культурного наследия.
Как указывал заявитель жалобы, в результате действий Публичного субъекта, вид разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка был изменен на "земельные участки (территории) общего пользования", а кадастровая стоимость земельного участка снизилась до 1 (одного) рубля, что послужило основанием обращения в суд с требованием о взыскании убытков, в удовлетворении которого было отказано. По мнению заявителя, подпункты 4 и 5 ч.1 и ч.5 ст. 57 ЗК РФ противоречат Конституции РФ, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они позволяют ограничивать права собственника земельного участка в результате установления зон охраны объекта культурного наследия без возмещения причиненных этим убытков.
Признавая положения вышеперечисленных пунктов ЗК РФ несоответствующими Конституции РФ в вышеназванной части, Конституционный суд РФ указал, что ограничение права частной собственности, осуществленное органами власти как мера сохранения памятников истории и культуры, т.е. в публичных интересах, и повлекшее утрату, полную или частичную, возможности владеть, пользоваться вещью и распоряжаться правом на нее, требует достижения и поддержания баланса личных и общих интересов при неукоснительном соблюдении конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности, для чего и внедрен механизм возмещения убытков, предусмотренный в ст. 57 ЗК РФ.
Необходимость учета интересов частных лиц в сфере пользования и охраны земель декларируется в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане и их объединения вправе свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Таким образом мы можем констатировать, что принцип сочетания публичных и частных интересов реализуется в том числе при определении правового режима, земельных участков и объектов, расположенных на них, составляющей которого является разрешенное использование. Правовой режим земель при установлении видов разрешенного использования определяется «нормативными актами публичного законодательства (в частности, правилами землепользования и застройки, в составе которых утверждены градостроительные регламенты)»4.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что проблема баланса частных и публичных интересов состоит в определении границ между свободой частного собственника осуществлять владение, распоряжением, пользование земельных участков по своему усмотрению, и режимом ограничений, наложенным в целях защиты публичных интересов (которые основываются на запросе в благоприятной окружающей среде), что выражается в несовершенстве правового регулирования установления и изменения правового режима использования земель и земельных участков.
Библиогра фия:
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru
2. "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 15.10.2020). - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2019 N 35-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.В. Гламоздиновой"
2 Кицай А. Ю. Баланс интересов в договорных отношениях в жилищном праве // Сибирский юридический вестник. 2013. № 4 (63). С. 47.
3 Галкин В.И. Соотношение частных и публичных интересов при осуществлении права собственности на недвижимое имущество: дис. . канд. юрид. наук. М., 2020. 205 с.
4 "Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федерации N 2 (2022)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 12.10.2022)
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2019 N 35-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.В. Гламоз-диновой".
4. "Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федерации N 2 (2022)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 12.10.2022). - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru
5. Боголюбов СА. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1 (157). С. 5-13.
6. Галкин В.И. Соотношение частных и публичных интересов при осуществлении права собственности на недвижимое имущество: дис. канд. юрид. наук. М., 2020. 205 с.
7. Кицай А. Ю. Баланс интересов в договорных отношениях в жилищном праве // Сибирский юридический вестник. 2013. № 4 (63). С. 47.
8. Крассов О.И. Земельное право: Учебник / О. И. Крассов. — 4-е изд., пе- рераб. и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. — с. 36
9. Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 91 - 99.
10. Курносенкова Е. Ю. Интерес в публичном и частном праве // Человек: преступление и наказание. № 1. 2009. С.110.
11. Магомедова М.М. Учебное пособие (курс лекций) по дисциплине «Правовой режим земель и его регулирование» для специальности 21.02.04 «Землеустройство». - Махачкала: ДГУНХ, 2017 г., 4с.
12. Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: учебное пособие. М.: Институт права и публичной политики, 2004.
123 с.
13. Макарейко, Н. В. Административное право конспект лекций / Н. В. Макарейко. - 5-е изд.. - Москва : Высшее образование, 2009. - 147 с. - (Специалист). - ISBN 978-5-9692-0353-2. - EDN VTSDIZ.
14. Михеева И.В. Соотношение частного и публичного интересов и ответственность органов государственного управления // Интерес в частном и публичном праве / под ред. Ю. А. Тихомирова [и др.]. М., 2002. С. 83.
15. Сойфер Т. В. Частные и публичные интересы: проблемы квалификации // Новое гражданское законодательство: баланс публичных и частных интересов: мат. для VII ежегод. науч. чтений памяти проф. С. Н. Братуся. М.: Ин-т законод. и сравнит. правов. при Правит. РФ. С. 37.
References:
1. "The Constitution of the Russian Federation" (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020). - Access from the ConsultantPlus legal reference system. - Access mode: http://www.consultant.ru
2. "Land Code of the Russian Federation" dated 25.10.2001 N 136-FZ (ed. dated 15.10.2020). - Access from the legal reference system "Consul-tantPlus". - Access mode: http://www.consultant.ru
3. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 14.11.2019 N 35-P "In the case of checking the constitutionality of the second paragraph of Article 42 of the Land Code of the Russian Federation and part 1 of Article 8.8 of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation in connection with the complaint of citizen O.V. Glamoz-dinova".
4. "Review of judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation No. 2 (2022)" (approved by the Presidium of th e Supreme Court of the Russian Federation 12.10.2022). - Access from the ConsultantPlus legal reference system. - Access mode: http://www.consultant.ru
5. Bogolyubov SA. Land legislation and the concept of development of civil legislation // Journal of Russian Law. 2010. No. 1 (157). pp. 5-13.
6. Galkin V.I. The ratio of private and public interests in the exercise of ownership of real estate: dis. cand. jurid. M., 2020. 205 p.
7. Kitsai A. Yu. Balance of interests in contractual relations in housing law // Siberian Legal Bulletin. 2013. No. 4 (63). p. 47.
8. Krassov O.I. Land law: Textbook / O. I. Krassov. — 4th ed., pe-rerab. and additional. — M.: Norm: INFRA-M, 2014. — p. 36
9. Kryazhkov A.V. Public interest: concept, types and protection // State and law. 1999. N 10. pp. 91 -99
. 10. Kurnosenkova E. Yu. Interest in public and private law // Man: crime and punishment. No. 1. 2009. p.110.
11. Magomedova M.M. Textbook (course of lectures) on the discipline "Legal regime of lands and its regulation" for the specialty 21.02.04 "Land management". - Makhachkala: DGUNKH, 2017, 4s12.
Mazaev V. D. The concept and constitutional principles of public property: textbook. Moscow: Institute of Law and Public Policy, 2004. 123 p.
13. Makareiko, N. V. Administrative law lecture notes / N. V. Makareiko. - 5th ed.. - Moscow : Higher Education, 2009. - 147 p. - (Specialist). - ISBN 978-5-9692-03532. - EDN VTSDIZ.
14. Mikheeva I.V. Correlation of private and public interests and responsibility of public administration bodies // Interest in private and public law / edited by Yu. A. Tikhomirov [et al.]. M., 2002. p. 83.
15. Soyfer T. V. Private and public interests: problems of qualification // New civil legislation: balance of public and private interests: mat. for the VII year. sci. readings in memory of prof. S. N. Bratusya. M.: Institute of Law. and compare. is right. under the Government of the Russian Federation. p. 37.
