CC BY
257
ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.6
С.А. Белоусов
СООТНОШЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ В ЗЕМЕЛЬНОМ ПРАВЕ
Введение: регулирование современных земельных отношений должно осуществляться с учетом таких важнейших характеристик земли как — природный объект и природный ресурс; недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. Поэтому обеспечение баланса публичных и частных интересов является одной из основных задач как науки земельного права, так и земельного законодательства, требующей своего теоретического осмысления. Цель: определить тенденции совершенствования допустимого баланса обеспечения публичных и частных интересов при правовом регулировании земельных отношений, определить понятие и содержание публичных и частных интересов в земельном праве, определить способы достижения баланса в контексте частных и публичных интересов. Методологическая основа: анализ категорий «публичный интерес», «частный интерес», «баланс интересов», «государственный или муниципальные нужды»; системный, структурно-функциональный методы исследования. Результаты: выявлено соотношение публичных и частных интересов в земельном праве, определены тенденции достижения баланса между ними при регулировании отношений при использовании земель. Вывод: основной задачей земельного законодательства является установление баланса частных и публичных интересов, от этого зависит эффективность правового регулирования земельных отношений. Однако ее реализация является довольно сложной, если не сказать — невыполнимой. Можно говорить лишь о той или иной степени приближения к идеалу — состоянию баланса, что достигается путем выравнивания объема прав и обязанностей государства и личности, а помимо этого — гарантий их реализации.
Ключевые слова: земельное право, публичный и частный интерес, баланс.
S.A. Belousov
THE RATIO OF PUBLIC AND PRIVATE INTERESTS IN LAND LAW
Background: regulation of modern land relations should be carried out taking into account such two important characteristics of the land as: a natural object and a natural resource; real estate, property rights and other land rights. Therefore, ensuring a balance of private and public interests is one of the main tasks of both the science of land law and
© Белоусов Сергей Александрович, 2019
Доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Belousov Sergey Aleksandrovich, 2019 246 Doctor of law, Associate professor, head of Theory of state and law department (Saratov State Law Academy)
land legislation, which requires its own theoretical understanding. Objective: identify trends in improving the acceptable balance of public and private interests in the legal regulation of land relations, to define the concept and content of public and private interests in land law, to determine ways to achieve a balance in the context of private and public interests. Methodology: the analysis of the categories "public interest", "private interest", "balance of interests", "state or municipal needs"; systemic, structural and functional approaches methods of research. Results: the relationship between public and private interests in land law has been revealed, and tendencies to achieve a balance between them in regulating relations when using land have been defined. Conclusions: the main task of land legislation is to establish a balance of private and public interests, the effectiveness of legal regulation of land relations directly depends on this. However, its implementation is quite difficult if not impracticable. We can only talk about a certain degree of approximation to the ideal - the state of balance, which is achieved by equalizing the scope of rights and obligations of the state and the individual, and beyond that — guarantees of their realization.
Key-words: land law, public and private interest, balance.
В системе природных ресурсов земля характеризуется особым статусом, обусловленным выполнением ею достаточно широких и значимых функций в общественных отношениях, поэтому вопрос о соотношении частных интересов в отношении земельных участков как объектов материального мира и публичных интересов, возникающих в связи с их особой социальной ролью, на всех этапах исторического развития российского государства оставался сложным и острым.
С развитием рыночных отношений в изначально публичное земельное право проникли «частноправовые начала» и достаточно прочно закрепились в нем [1]. ш При этом, по мнению Д.В. Шорникова, вовлечение земельных участков в граж- и данский оборот было обусловлено двумя противодействующими тенденциями. а Первая из них заключалась в том, что происходило восстановление частнопра- о вового места и значения земли в качестве объекта гражданских прав, вторая | проявлялась в ограничение гражданского оборота земельных участков, что о' являлось следствием повышения ее публично-правового значения и усилением | необходимости ее охраны [2]. |
В настоящее время в доктрине земельного права России особенно актуаль- н
о
ным является исследование таких публичных и частных интересов. Это обу- Ю словлено тем, что регулирование современных земельных отношений должно | осуществляться с учетом таких двух важнейших характеристик земли как: к природного объекта и природного ресурса; недвижимого имущества, объекта а
права собственности и иных прав на землю. Как подчеркивает С.А. Боголюбов: д
е
«Первое качество (свойство) земли служит предметом регулирования земельного и
законодательства, отражающего публичные и частные интересы и имеющего №
преимущественно публичный характер, второе — гражданского законодатель- 1
ства, представляющего частные и публичные интересы и содержащего в основном ^
частноправовые предписания» [3]. 1
9
В то же время, после осознания необходимости существования частной собственности для нормальной экономической деятельности, неминуемо встали и вопросы о втором важнейшем элементе экономической системы общества — государственном вмешательстве в экономику, в т.ч., в право частной собственности на землю. Как отмечал Ш. Монтескье: «Ни один государственный вопрос не требует такого мудрого благоразумного рассмотрения, как вопрос о том, какую 247
часть следует брать у подданных и какую часть оставлять им» [4]. Поэтому обеспечение баланса частных и публичных интересов стала одной из основных задач как науки земельного права, так и земельного законодательства.
В юридической литературе представлены различные мнения по поводу определения рассматриваемых категорий. Публичный интерес трактуется как: общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные, с другой — обеспечить целостность организаций, государства, наций, социальных слоев, общества в целом [5];
интерес, сформировавшийся в обществе посредством осознания индивидом объективной необходимости для реализации потребностей собственной свободы через свободу окружающих его лиц [6].
Под частными интересами в хозяйственной деятельности понимается стремление получать максимальную прибыль от правомерного и независимого (свободного) использования принадлежащих лицам ресурсов (материальных и нематериальных) [7].
Следует отметить, что в земельном законодательстве не используется термин «публичный интерес», его суть определяется через категорию «государственные или муниципальные нужды». В настоящее время для государственных или муниципальных нужд может быть: изъят земельный участок (ст. 49 ЗК РФ), зарезервирован (ст. 70.1 ЗК РФ), установлен публичный сервитут (ст. 23 ЗК РФ).
Как верно отмечает О.И. Крассов: «Государственное вмешательство в экономику и определенные ограничения права частной собственности — необходимое условие нормальной жизни общества в современных условиях его развития.
2 При определенных обстоятельствах у государства возникает необходимость ? изъятия земельного участка, ранее предоставленного гражданам и организа-
3 циям в частную собственность, владение, пользование или аренду. Речь может | идти о необходимости прокладки автомобильной дороги либо о возникновении I чрезвычайных ситуаций, связанных с опасным загрязнением земель. В связи с | этим, изъятие земельных участков, в том числе тех, которые находятся в частной ! земельной собственности, является одним из правовых инструментов, который
§ дает возможность государству принудительно отчуждать земельные участки
ф
| для использования их в публичных интересах» [8].
| Однако содержание в Земельном кодексе РФ данного понятия не раскры-
'I вается. Предполагается, что указанные нужды — это публичные нужды, удо-| влетворение которых идет на пользу либо граждан всей страны, либо жителей | муниципального образования или региона (местного населения). В научной же литературе отмечается, что понятие «польза» нельзя считать однозначным. Орган власти или самоуправления — с одной стороны — наделен публичными § полномочиями, и в этом смысле получаемая им польза означает и выражает § прямую выгоду для населения, которое он представляет. Но, с другой стороны, в | отношении принадлежащего ему имущества он может действовать как обычный | собственник, стараясь извлечь из нее максимум дохода [9].
Подтверждение этому является новый правовой институт, введенный в 2018 г.: публичный сервитут в отдельных целях (гл. ^7 ЗК РФ), который облегчает реализацию прав конкретных организаций на размещение общественно значимых объектов: объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов си-248 стемы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов и т.п.
В пояснительной записке к законопроекту подчеркивалось, что до 1 марта 2015 г. сроки оформления доступа к земельному участку и оформления прав на земельный участок и построенный линейный объект составляли до 2 лет. Из них сами строительные работы занимали 1-2 мес. Таким образом, оформление прав в целом на линейный объект длилось около 16 мес. В случае необходимости изъятия земельного участка срок оформления прав затягивался еще (в среднем от 2 до 5 лет). Трудность заключалась в том, что пока прокладка линейного объекта осуществлялась на публичных землях, проблем с обеспечением прав на землю лица, создающего объект инфраструктуры, не возникало. Сложности появлялись при необходимости прокладки линейных объектов через земельные участки, принадлежащие частным лицам, обойти которые не всегда представлялось возможным или целесообразным. Для решения существующих на практике проблем и был введен новый подход, предусматривающий возможность размещения линейных объектов на условиях публичного сервитута, т.е. административного решения органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Введение института публичного сервитута направлено на сокращение сроков строительства линейных объектов, поскольку это исключает необходимость отдельных договоренностей об условиях прохождения линейного объекта по конкретному земельному участку с его правообладателем, а также позволяет обеспечить прокладку линейных объектов без использования продолжительной по времени процедуры изъятия земельных участков. В то же время, данный институт, ограничивает права частных лиц в публичных интересах, закрепляя инструменты их защиты, которые призваны, в свою очередь, обеспечивать соблюдение баланса между публичными и частными интересами. «Перекосом» же е
т
в пользу публичных интересов может служить тот факт, что публичный серви- и тут (в отличии от других сервитутов) может лишить собственника участка прав а владения, пользования и распоряжения этим участком в течении определенного о
в
времени: до 3 мес. в отношении земельных участков, предназначенных для о жилищного строительства (в т.ч. индивидуального жилищного строительства), з ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, или одного | года в отношении иных земельных участков [10]. е
Таким образом, допустимый баланс обеспечения различных интересов до- °
й
стигается государством путем правового регулирования — конструирования р
юридических норм, которые служат государственно-правовой формой закре- 1
пления единства интересов личности и общества. Одновременное удовлетворе- о
ние обоих групп интересов достигается правовым закреплением субъективных К
прав и юридических обязанностей «противостоящих» друг другу субъектов. По |
мнению В.Е. Халиулина, баланс интересов есть закрепленное на нормативном и
уровне особое состояние — оптимальный режим жизнедеятельности государства, №
общества и личности, выражающий учет и соотношение наиболее значимых 22
интересов субъектов общества, направленное на создание надлежащих условий ^
для определенной степени благоприятности обеспечения их реализации, а также 9 защиты на основе создания действенных нормативных гарантий [11].
Баланс в контексте частных и публичных интересов нередко трактуют как равенство, что не совсем корректно. Точнее будет вести речь о выстраивании «партнерских» отношений государства и личности, что достигается путем выравнивания объема их прав и обязанностей, а помимо этого — гарантий
их реализации. В этих отношениях государство представляет общественный, 249
коллективный, публичный интерес, а личность соответственно — интерес индивидуальный, частный [12].
Таким образом, деление интересов на частные и публичные являются значимыми как в теоретическом, так и практическом плане. Основной задачей земельного законодательства является установление баланса частных и публичных интересов, от этого напрямую зависит эффективность правового регулирования земельных отношений. Подтверждением сказанного служит и тот факт, что в ст. 1 ЗК РФ закреплен принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Однако его реализация является довольно сложной, если не сказать невыполнимой задачей. Можно говорить лишь о той или иной степени приближения к идеалу — состоянию баланса, что достигается путем выравнивания объема прав и обязанностей государства и личности, а помимо этого — гарантий их реализации.
Библиографический список
1. Чубуков Г.В. Земельное право России: учебник. М., 2003. 328 с.
2. Шорников Д.В. Природные ресурсы как объекты гражданского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2005. 20 с.
3. Боголюбов СА. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1 (157). С. 5-13.
4. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. 803 с.
5. Тихомиров ЮА. Публичное право. М., 1995 496 с.
6. АлександроваЛА. Публичность как основание уголовно-процессуального права. М., 2007. 144 с.
7. Болтанова Е.С. Основы публичных и частных интересов в правовом регулировании застройки земель // Известия ВУЗов. Правоведение. 2014. № 2 (313). С. 213-224
8. Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. 567 с.
9. Евсегнеев ВА. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. № 8. С. 69-79.
10. Сухова ЕА. Публичный сервитут на земельный участок: новый порядок правового регулирования // Новеллы права и политики 2018: в 2 т.: сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции (г. Гатчина, 30 ноября 2018 г.). Гатчина: Изд-во ГИЭФПТ, 2019. Т. 1. С. 231-235
11. Халиулин В.Е. Согласование интересов субъектов права как предпосылка формирования гражданского общества в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. 26 с.
12. Белоусов СА. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика) / под ред. И.Н. Сенякина. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2015. 472 с.
References
1. Chubukov G.V. Land Law of Russia: a textbook. M.: 2003. 328 p.
2. Shornikov D.V. Natural Resources as Objects of Civil Law: extended abstract. dis. ... cand. of law. Irkutsk, 2005. 20 p.
3. Bogolyubov S.A. Land Legislation and the Concept of Development of Civil Legislation // Journal of Russian law. 2010. № 1 (157). P. 5-13.
А. А. Воротников • О соотношении категорий — судебный прецедент и источник экологического права
4. Montesquieu S. Selected Works. M., 1955. 803 p.
5. Tikhomirov Yu.A. Public law. M., 1995 496 p.
6. Alexandrova LA. Publicity as the Basis of Criminal Procedural Law. M., 2007. 144 p.
7. Boltanova E.S. Basics of Public and Private Interests in the Legal Regulation of Land Development // News of universities. Jurisprudence. 2014. № 2 (313). P. 213-224
8. Crassov O.I. Commentary on the Land Code of the Russian Federation. M.: Yurist, 2002. 567 p.
9. Evsegneev V.A. Land Ownership in the Focus of Interests // Journal of Russian Law. 2004. № 8. P. 69-79.
10. Sukhova E.A. Public Servitude on a Plot of Land: a New Procedure for Legal Regulation // Novels of law and politics 2018: in 2 volumes: a collection of scientific papers based on materials of an international scientific-practical conference (Gatchina, November 30, 2018). Gatchina: Publ. in GIEFPT, 2019. T. 1. P. 231-235.
11. Khaliulin V.E. Coordination of Interests of Subjects of Law as a Prerequisite for the Formation of a Civil Society in the Russian Federation: extended abstract dis. ... cand. of law. Saratov, 2009. 26 p.
12. Belousov S.A. Legislative Imbalance (Doctrine, Theory, Practice) / S.A. Belousov; by ed. I.N. Senyakin. Saratov: Publishing house of FSBEI of HE «Saratov State Law Academy», 2015. 472 p.
УДК 349.6
А.А. Воротников
О СООТНОШЕНИИ КАТЕГОРИЙ — СУДЕБНЫЙ ПРЕЦЕДЕНТ И ИСТОЧНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Введение: категория «судебный прецедент» обсуждается многими учеными и практиками, однако, до сих пор утверждение о нем, как об источнике права, остается весьма спорным. Цель: определить, какая из позиций, относительно роли судебного прецедента в системе источников экологического права, является наиболее приемлемой для российской правовой системы. Раскрыть содержание категории «судебный прецедент»; проанализировать мнения представителей науки и практики относительно его роли в российской правовой системе. Методологическая основа: анализ категорий «источник права», «судебный прецедент», «постановления Пленума Верховного Суда РФ», «правоприменительная практика», методы системный, структурно-функциональный. Результаты: мнения компетентных исследователей относительно роли судебного прецедента в российской правовой системе разделены на три группы: прецедент является источником права; прецедент не является источником права и необязателен для судов общей юрисдикции; прецедент не является источником права, но обязателен для применения нижестоящими и одноуровневыми судами. Вывод: «де-факто» прецедент является дополнительным источником права,
© Воротников Андрей Алексеевич, 2019
Доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия)
© Vorotnikov Andrey Alekseevich, 2019
Doctor of Law, professor, Theory of the state and law department (Saratov State Law Academy) 251
