CC BY-NC-ND
81
Савельева Е.М.
ОБ УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ ГОРОДА МОСКВЫ
Аннотация
В статье рассматривается институт государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, анализируется организация внедрения государственных программ и программного бюджета в городе Москве (в сравнении с требованиями и процедурами федерального уровня). Автором делается вывод о том, что проблемы данной реформы во многом обусловленны действиями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти города Москвы.
Ключевые слова: бюджет, государственные программы, эффективность, законодательство, организация, проблемы.
Переход к формированию (и, соответственно, реализации) «программного» бюджета предусмотрен Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р (далее - Программа по повышению эффективности). Здесь же предусмотрен и новый для нашей страны инструмент - государственные программы Российской Федерации - документы, определяющие цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., либо обеспечивающие реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.
Государственные программы Российской Федерации в отличие от федеральных целевых программ включают не только дополнительные по отно-
шению к текущим работам мероприятия, но и сами текущие работы, содержат не только непосредственные работы, но и регулирующие воздействия государственной власти. В государственных программах предусмотрены четыре крупных блока мер1:
- оказание государственных услуг, выполнение государственных работ (за счет формирования и реализации соответствующих государственных заданий2);
- создание условий для внедрения новых, увеличения объемов и (или) повышения качества государственных услуг и работ (за счет формирования и реализации федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, отдельных мероприятий целевого (развивающего) характера);
- экономическое стимулирование получения социального эффекта в результате деятельности негосударственных организаций (за счет использования налоговых, тарифных, кредитных и иных инструментов, т.е. оплата определенного поведения юридических лиц уменьшением их платежей в бюджет);
- организация поведения физических лиц, а также юридических лиц (как государственных, так и не государственных) в целях получения, изменения или сохранения социального эффекта (за счет нормативно-правового регулирования, не предусматривающего меры экономического стимулирования).
Для реализации государственных программ Российской Федерации (как и ранее для реализации федеральных целевых программ) предусмотрено привлечение субъектов Российской Федерации и юридических лиц (с определением объемов привлекаемых средств).
Переход к программно-целевому принципу представления федерального бюджета был запланирован Правительством Российской Федерации3, начиная с бюджета на 2012 г. Председатель Правительства Российской Федерации, федеральные министры экономического развития и финансов в конце 2010 - начале 2011 г. неоднократно заявляли о формировании федерального бюджета на 2012 г. и плановый период 2013-2014 гг. на основе государственных программ Российской Федерации, но впоследствии от этого срока отказались. В связи с недостаточным качеством утвержденных государственных программ и проектов государственных программ Российской Федерации переход к программному федеральному бюджету отодвинут на год и в настоящее время планируется начиная с бюджета на 2013 г.
В Москве же заявленный Мэром Москвы С.С. Собяниным переход к программному бюджету продолжается, Правительство Москвы не отказывается от формирования по программному принципу проекта бюджета города Москвы на 2012 г. и плановый период 2013-2014 гг., хотя разработка государственных программ города Москвы существенно отстает от намеченных сроков. В феврале текущего года утвержден перечень первоочередных государственных программ города Москвы, включающий 15 программ4, в июне в него включены три новые программы, а также изменены наименования, основные направления реализации и (или) исполнители большинства имевшихся ранее
программ5. В марте утверждены Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы и Методические указания по разработке и реализации государственных программ города Москвы6. В июне Мэром Москвы внесен на рассмотрение Московской городской Думы проект, и 13 июля принят ею закон города Москвы - «О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», предусматривающий наряду с иными новеллами переход на программно-целевой метод планирования бюджета7. Органами исполнительной власти активно ведутся подготовка и рассмотрение проектов государственных программ города Москвы, но на 19.07.2011 ни одна из них еще не утверждена.
Перевод деятельности органов исполнительной власти и государственных организаций мегаполиса в формат практически полностью программный сам по себе является достаточно объемной и сложной реформой. Кроме того, проведение этой работы в Москве в настоящее время осложнено рядом условий как федерального, так и московского уровня. Среди общероссийских факторов в качестве наиболее значимых можно выделить следующие:
1. Не завершены реформа государственных учреждений, проводимая в соответствии с изменениями законодательства, внесенными Федеральным законом от 08.05.2010 № 83ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», формирование стандартов и государственных заданий. Причем проведение этой реформы осложняется существующей неопределенностью в предстоящем в ближайшее время реформировании системы закупок для государственных и муниципальных нужд. От того, какой будет контрактная система и будет ли она распространяться на государственные автономные учреждения, во многом зависит выбор типа государственного учреждения значительной части существующих бюджетных учреждений.
2. Для проведения подготовительной работы к формированию программного бюджета соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации планировалось внести в 2010 г. Однако до настоящего времени понятие государственных программ в Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует, он содержит указание только на долгосрочные целевые программы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (без конкретизации диапазона «долгосрочности») и ведомственные целевые программы, а также ряд конкретных специальных программ8.
При этом отношения между целевыми программами и программами социально-экономического развития, адресными инвестиционными программами, программами приватизации Бюджетным кодексом Российской Федерации не определены. Сейчас эта неясность переходит и на государственные программы: какие акты являются первичными - государственные программы или иные программы, указанные выше, - не определено.
3. Предусмотренные Программой по повышению эффективности «четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправ-
ления соответствующих публично-правовых образований» и «создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг» в полном объеме не выполнены. В большинстве сфер конечные социальные результаты в части государственного управления, оказания государственных услуг, выполнения государственных работ определяются далеко не только усилиями органов власти города Москвы, достаточно значима и федеральная составляющая.
Например, утверждение изменений № 1 к СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях»9, с одной стороны, позволило существенно сократить число очередников в детские дошкольные учреждения города, с другой стороны, существенно увеличивая нагрузку на воспитателей и иных сотрудников этих учреждений, а также изменяя иные условия пребывания детей, создает высокие риски ухода работников и роста неудовлетворенности качеством государственных образовательных услуг в городе. А последнее - один из показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления10. Кроме названного показателя такие показатели, как младенческая и детская смертность, уровень криминогенности, динамика налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и ряд других, в значительной мере зависят от деятельности федеральных органов государственной власти и федеральных государственных учреждений.
4. Отдельной большой проблемой является отсутствие в системе регулярного формирования официальных статистических данных ряда показателей, позволяющих отслеживать значимые составляющие жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. Это такие показатели, как: численность граждан, проживающих в условиях, не соответствующих требованиям (с группировкой по степени превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ, предельно допустимых уровней шума, вибрации, электромагнитных излучений и пр.), нормам благоустройства и размещения; численность проживающих в ветхом и аварийном жилом фонде; численность граждан, работающих в условиях, не соответствующих установленным требованиям (с группировкой по степени превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ, предельно допустимых уровней шума, вибрации, электромагнитных излучений и пр.); численность населения, обслуживаемого амбулаторно-поликлиническими учреждениями, не укомплектованными в соответствии с установленными нормативами, не имеющими медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения, и т.д.
Серьезной проблемой является также существенное запаздывание данных официальной статистики, отсутствие необходимых данных во время подготовки и принятия управленческих решений, контроля и оценки эффективности использования государственных средств.
Для нормальных условий городского управления необходима полноценная (адекватная, полная, безызбыточная, достоверная и актуальная)
информация по всем существенным аспектам жизнедеятельности города. В современных условиях в мегаполисе эта информация очень объемна и разнопланова, создать приемлемое информационное обеспечение деятельности государственных органов города Москвы без автоматизированных информационных систем невозможно. Но сейчас создается или изменяется ряд автоматизированных информационных систем федерального уровня11, предусматривающих обработку информации в разрезе субъектов Российской Федерации. При интеграции государственных автоматизированных информационных систем правила и принципиальные решения (в том числе форматы данных, классификаторы и справочники, основные технические и технологические решения и др.) будут определяться федеральными органами исполнительной власти. А когда именно это будет, еще неясно. То есть информатизация органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходима как можно скорее для создания условий их эффективной работы, но при этом высоки риски последующих изменений систем сбора и учета данных, а также автоматизированной обработки данных (т.е. риски неэффективных сегодняшних затрат государственных средств).
5. Отдельные требования федерального законодательства, которые должны служить основой формирования государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не вполне логичны и корректны.
Например, Федеральный закон от 23.11.2009 № 261ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»12 содержит внутренние противоречия. Так, требование ч. 1 ст. 2413 стимулирует не проведение в отраслях бюджетного сектора в ближайшее время наиболее эффективных мероприятий, а многолетнее проведение во всех государственных и муниципальных учреждениях (вне зависимости от их потенциала энергосбережения) низкоэффективных мероприятий (с сохранением «запаса экономии» на последующие годы). Кроме того, данный Закон не учитывает специфику разных субъектов Российской Федерации14. Абсолютные показатели экономии по отдельным видам энергетических ресурсов, предусмотренные в составе требований к программам энергосбережения, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1225, не учитывают изменение численности населения и развитие экономики субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»15 предусматривает одинаковый набор мер поддержки как для самих субъектов малого и среднего предпринимательства, так и для организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, что в отношении организаций, работающих на общих коммерческих принципах, нелогично и неоправданно.
Не менее важны и собственные действия Мэра и Правительства Москвы по обеспечению внедрения городских государственных программ и перехода к программному бюджету города.
Притом что в преобладающей части Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы и Методические указания по разработке и реализации государственных программ города Москвы совпадают с соответствующими федеральными документами, в организации подготовки государственных программ города Москвы есть отдельные существенные отступления от указанных документов. Наиболее значимым является то, что московские акты закладывают основы отношений государственных программ и бюджета, прямо противоположные установленным Российской Федерацией. Изменение программ предусматривается в соответствии с изменением бюджета, а не наоборот (притом что государственные программы должны определять приоритеты и цели городской политики в соответствующей сфере, планируемые макроэкономические показатели, меры воздействия на доходную часть бюджета16).
Если соотнести регламентацию формирования государственных программ города Москвы и имеющуюся на сегодняшний день практику с общими принципами разработки и реализации государственных программ Российской Федерации, определенными Программой по повышению эффективности, картина получится следующая.
Таблица 1
Общие принципы разработки и реализации Реалии Москвы
государственных программ Российской Федерации нормы17 факты18
Формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения19 нет нет
Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов) есть есть
Установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и есть не всегда и не в полной мере
непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях 20 нет нет
Охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также есть21 _ 22
интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ есть не всегда и не в полной мере
Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления нет не всегда и не в полной мере
Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ есть нет -
Особенностью города Москвы также является полный отказ от формирования и реализации городских целевых программ в составе государственных программ города Москвы, что не согласуется с установленными правилами и практикой Российской Федерации23. Это приводит к тому, что в государственных программах смешиваются как направления деятельности постоянного характера (такие как предоставление медицинской помощи, образования, мер социальной поддержки; обеспечение безопасности, работы общественного транспорта), так и реализация проектов, у которых есть четкое окончание (например, приспособление существующих зданий и сооружений для лиц с ограниченными возможностями здоровья, обеспечение требуемой энергоэффективности действующих государственных учреждений и предприятий). Реализация второй группы задач представляется более целесообразной в форме городских целевых программ (с определением «отраслевых» задач для каждого ведомства и общих задач, решаемых одним из ведомств в интересах каждого ведомства, что позволит сэкономить силы и средства).
Перечень первоочередных государственных программ города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) в настоящее время включает 18 про-грамм24, охватывающих основные направления обеспечения жизнедеятельности города, соответствующие полномочиям органов государственной власти города Москвы. Но при этом объединение всех мер по достижению отдельных целей социально-экономического развития города в одной соответствующей программе обеспечивается не во всех случаях. Например, меры по формированию здорового образа жизни и созданию условий для его ведения предусмотрены в составе пяти государственных программ города Москвы («Столичное здравоохранение», «Столичное образование», «Культура Москвы», «Спорт Москвы», «Развитие индустрии отдыха и туризма»). Развитие гостиничной отрасли города Москвы предусмотрено в составе программы «Жилище» (при наличии программы «Развитие индустрии отдыха и туризма»).
Также не обеспечивается комплексное решение всех задач развития города в соответствующей сети городских учреждений в рамках одной государственной программы. Например, в отношении городских учреждений здравоохранения программа «Столичное здравоохранение» содержит не все мероприятия
и затраты бюджетных средств. Ряд их предусмотрен в составе программ «Столичное образование»25, «Информационный город»26, «Безопасный город»27. Проект государственной программы «Энергосбережение в городе Москве на
2012-2016 гг. и на перспективу до 2020 года», поступивший на экспертизу в Контрольно-счетную палату Москвы в апреле 2011 г., содержит подпрограмму энергосбережения и повышения энергетической эффективности Департамента здравоохранения города Москвы, но финансирование ее мероприятий за счет средств бюджета города Москвы не предусматривает28. В проекте программы «Столичное здравоохранение» мероприятия по энергосбережению в государственных организациях, подведомственных Департаменту здравоохранения города Москвы, не выделены. За счет какой государственной программы (и каких средств бюджета города Москвы) будет выполняться эта задача, неясно.
Сохраняются все условия создания на новом уровне старых проблем несогласованности, несистемности совокупности программно-плановых документов, действующих в городе Москве29. К сожалению, на сегодняшний день замена городских целевых программ государственными программами города Москвы ничего не изменила в их отношениях с Генеральным планом города Москвы и программами социально-экономического развития административных округов и районов города.
Генеральный план города Москвы, утвержденный Законом города Москвы от 05.05.2010 № 17, по результатам широкого общественного обсуждения, сейчас находится в «зависшем» состоянии - и не пересматривается, и не реализуется. Порядок разработки и утверждения программ социально-экономического развития административных округов города Москвы и отчетов об их исполнении30 основывается на полномочиях префектур административных округов, имевших место ранее, и не отвечает сегодняшним реалиям. Однако он продолжает действовать без изменений31.
Формирование проектов государственных программ (как и ранее - городских целевых программ) идет в значительной мере «снизу вверх» и автономно, в отсутствие стратегии развития города Москвы и программы социально-экономического развития города Москвы или иного программного документа комплексного общегородского характера (хотя, несомненно, в свете недавних решений об изменении границ города Москвы и Московской области, неожиданных для жителей обоих регионов, мысли и слова о последовательном и гласном определении направлений и темпов развития города выглядят достаточно забавно. Это решение было неожиданным и для подавляющего большинства специалистов государственных и муниципальных органов города и области и, соответственно, не могло быть учтено при подготовке проектов государственных программ города Москвы на 2012-2016 гг. Как теперь должны измениться проекты программ, неясно, хотя до завершения работы над ними и сверстки проекта бюджета города Москвы на 2012 г. и плановый период
2013-2014 гг. почти не осталось времени).
Но все же постановка целей, определение необходимых ожидаемых результатов социально-экономического развития для города в целом дала бы возможность определить конкретные задачи для каждого из органов исполнительной власти города Москвы в соответствии с их полномочиями и
сферами ответственности. В отношении сети государственных организаций города Москвы такой подход позволяет ведомствам конкретизировать все необходимые действия для каждой своей подведомственной организации, согласовать их по средствам и по времени (например, в рамках капитального ремонта решить вопросы приспособления зданий для лиц с ограничениями возможностей здоровья, повышения энергоэффективности, улучшения условий труда и т.д.). Также определение конкретных мер на конкретных объектах и территориях города позволяет просчитывать и планировать различные виды обеспечения в территориальном разрезе и более эффективное устранение существующих диспропорций.
Есть и еще один вопрос, общий для обоих уровней государственной власти в Российской Федерации. Это сосредоточение всех решений по развитию страны и ее регионов, определению основных направлений использования общественных средств в исполнительной власти. Начало этому было положено при замене в ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормы об утверждении разработанных органами исполнительной власти долгосрочных целевых программ законодательными (представительными) органами самостоятельным утверждением указанных программ высшими исполнительными органами государственной власти соответствующего уровня32 (т.е. сведении роли депутатов к утверждению представленных сумм бюджетных расходов без возможности влияния на определение целей и ожидаемых результатов этих расходов). Сейчас эта ситуация развивается далее. Порядками и методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации и города Москвы установлено, что в государственных программах (т.е. актах исполнительной власти) определяется основное содержание непосредственно законов или иных нормативных правовых актов (которые должны соответствовать законам). Такое сведение к нулю роли в законодательном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти не соответствует принципу разделения властей33.
Еще более от процессов принятия программных решений отстраняются граждане регионов Российской Федерации, так как на уровне региона уменьшение роли выборных законодательных (представительных) органов сочетается с предшествовавшим отказом от прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации гражданами, живущими в соответствующем регионе (и, соответственно, исключением возможности выбора между платформами, обещаниями реализации программ и проектов разных кандидатов)34.
В рамках внедрения программного бюджета как на федеральном уровне, так и на уровне города Москвы идет работа по постановке целей и определению основных направлений деятельности, стратегии на долгосрочный период. Но разработка и принятие стратегий или концепций долгосрочного развития должностными лицами и органами, сроки полномочий которых существенно меньше соответствующего периода, не вполне логичны. Ведь в данном случае есть только два варианта. Либо такое долгосрочное планирование реально, стратегии или концепции разрабатываются для реального последующего претворения в жизнь. Но этот вариант означает, что лица, находящиеся в на-
стоящее время у власти (или лица, обеспечившие их нахождение во власти), считают выборы формальностью, не влияющей на стратегию развития, и занимаются тем, от чего первый президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин отказался как от попыток «приватизации чужого будущего»35. Либо такие стратегические установления никто выполнять не собирается, и они служат только отвлечением от оценки результатов работы в настоящее время.
Конечно, последнее из сказанного выше гораздо ближе к вопросам общественно-политического устройства, чем к собственно программно-целевому бюджетированию. Но без решения этих вопросов любое «внутреннее» изменение организации формирования и реализации программ вряд ли даст ощутимый эффект.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 06.04.2011).
3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27.06.2011).
4. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
5. Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 17.12.2009).
6. Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в ред. от 01.07.2011).
8. Указ Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 (в ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
9. Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 (в ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23.02.1996.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322 (в ред. от 14.06.2011) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
12. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р (в ред. от 14.06.2011) «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
13. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р.
14. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588.
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1225 (в ред. от 17.12.2010) «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности».
16. Перечень государственных программ Российской Федерации, утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р (в ред. от 03.06.2011).
17. Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утв. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 22.12.2010 № 670.
18. Закон города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» (в ред. от 26.05.2010).
19. Закон города Москвы от 05.05.2010 № 17 «О Генеральном плане города Москвы».
20. Перечень первоочередных государственных программ города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.), утв. постановлением Правительства Москвы от 02.02.2011 № 23-ПП (в ред. от 28.06.2011).
21. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы от 04.03.2011 № 56-ПП.
22. Методические указания по разработке и реализации государственных программ города Москвы, утв. приказом Департамента экономической политики и развития города Москвы и Департамента финансов города Москвы от 25.03.2011 № 56-ПР/151.
23. Постановление Московской городской Думы от 13.07.2011 № 223 «О Законе города Москвы «О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве».
24. Постановление Московской городской Думы от 13.07.2011 № 225 «О Законе города Москвы «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях приведения их в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации».
25. Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 20.12.2010 № 24.
ПРИМЕЧАНИЯ
Исходя из Программы по повышению эффективности; Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588; Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утв. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 22.12.2010 № 670.
2 Необходимо отметить, что государственные задания могут быть размещены как в государственных учреждениях любой организационно-правовой формы, так и в негосударственных организациях.
3 Программа по повышению эффективности.
4 Постановление Правительства Москвы от 02.02.2011 № 23-ПП.
5 Постановление Правительства Москвы от 28.06.2011 № 281-ПП.
Постановление Правительства Москвы от 04.03.2011 № 56-ПП и приказ Департамента экономической политики и развития города Москвы и Департамента финансов города Москвы от 25.03.2011 № 56-ПР/151 соответственно.
7 При этом 13.07.2011 Московской городской Думой принят и направлен Мэру Москвы закон города Москвы «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях приведения их в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации», которым в четырех законах города Москвы в сфере природопользования и природоохраны полномочия по утверждению долгосрочных городских целевых программ исключены у Московской городской Думы и предусмотрены для Правительства Москвы. Иные законы города Москвы, предусматривающие утверждение и реализацию городских целевых программ города Москвы, оставлены без изменения.
11
14
Помимо целевых программ Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит ссылки на следующие программы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: федеральную адресную инвестиционную программу; программы государственных внутренних и внешних заимствований (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации); программы государственных гарантий в валюте Российской Федерации (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации); программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте; программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов (Российской Федерации); государственную программу вооружения (Российской Федерации), а также предусматривает возможность принятия специальных секретных программ Российской Федерации.
Программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, предусмотренные целым рядом федеральных законов, в Бюджетном кодексе Российской Федерации не упоминаются. Также не упоминаются прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества, предусмотренный Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ (в ред. от 01.07.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества», и программы приватизации имущества субъектов Российской Федерации, возможность принятия которых определена этим законом.
Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 20.12.2010 № 24.
Утв. указами Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 и от 28.04.2008 № 607, Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322 и Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р. Подавляющее большинство показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления применимы к городу Москве в связи с ее особым статусом субъекта Российской Федерации.
См., например, постановления Правительства Российской Федерации от 04.03.2011 № 149, от 20.06.2011 № 485, от 25.01.2011 № 20, от 11.11.2010 № 887, от 31.03.2011 № 226; распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 1011-р.
В ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
«Начиная с 1 января 2010 года государственное (муниципальное) учреждение обязано обеспечить снижение в сопоставимых условиях объема потребленных им воды, дизельного и иного топлива, мазута, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, угля в течение пяти лет не менее чем на пятнадцать процентов от объема фактически потребленного им в 2009 году каждого из указанных ресурсов с ежегодным снижением такого объема не менее чем на три процента».
Для города Москвы в настоящее время гораздо более актуальна проблема бесперебойного энергоснабжения существующих объектов и создания возможностей развития города (в том числе подключения к энергосетям новых объектов).
В ред. Федерального закона от 01.07.2011 № 169-ФЗ.
8
9
10
12
13
15
16 Подп. «в» п. 10 и подп. «б» п. 12 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы от 04.03.2011 № 56ПП.
17 Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы и Методические указания по разработке и реализации государственных программ города Москвы, утв. приказом Департамента экономической политики и развития города Москвы и Департамента финансов города Москвы от 25.03.2011 № 56ПР/151.
18 По результатам экспертизы Контрольно-счетной палатой Москвы проектов государственных программ города Москвы «Энергосбережение в городе Москве на 2012-2016 гг. и на перспективу до 2020 года», «Информационный город (2012-2016 годы)» и «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)».
19 «На федеральном уровне система государственных программ должна формироваться исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. При этом увязка стратегических целей и среднесрочных задач будет осуществляться принятием такого документа, как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, определяющие приоритетные социально-экономические задачи на среднесрочную перспективу».
20 Предусмотрено указание ожидаемых результатов основных мероприятий государственной программы без установления требований, аналогичных предусмотренным Программой по повышению эффективности.
21
22
24
25
Исходя из перечня и основного содержания первоочередных государственных программ города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 02.02.2011 № 23-ПП (в ред. от 28.06.2011).
Оценить невозможно (в связи с отсутствием в настоящее время полного набора проектов предусмотренных государственных программ города Москвы).
Перечень государственных программ Российской Федерации, утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р (в ред. от 03.06.2011), предусматривает, что 26 из 41 государственной программы Российской Федерации должны включать федеральные целевые программы. Кроме того, две программы являются «чистыми проектами» (содержат мероприятия только развивающего характера, не включают мероприятий, относящихся к текущей деятельности).
Постановление Правительства Москвы от 02.02.2011 № 23-ПП (в ред. от 28.06.2011).
Профессиональное образование и непрерывное образование сотрудников.
Внедрение информационно-коммуникационных технологий в сферу здравоохранения, в том числе «внедрение систем управления потоком пациентов, мониторинга загрузки лечебно-профилактических учреждений; внедрение единой электронной медицинской карты, используемой при обращении в ме-
23
29
30
32
33
дицинское учреждение, медицинских информационных систем; ...внедрение средств дистанционного мониторинга здоровья граждан; информатизация системы лекарственного обеспечения», развитие инфраструктуры универсальной электронной карты.
Обеспечение безопасности на объектах социальной сферы.
В паспорте проекта программы «Энергосбережение в городе Москве на 2012-2016 гг. и на перспективу до 2020 года» по всем органам исполнительной власти, кроме Департамента топливно-энергетического хозяйства города Москвы, в данных по финансированию указано «бюджетные средства из других программ».
Выявленные в ходе обследования качества и эффективности реализации программно-целевого метода бюджетирования в городе Москве в 20092010 годах. Материалы обследования размещены на официальном сайте КСП Москвы по адресу: http://www.ksp.mos.ru/frm/cm/2010/rprt_inf_ nw_07_02_2011.html.
Утв. постановлением Правительства Москвы от 14.02.2006 № 102-ПП (в ред. от 18.05.2010).
В то же время на официальном сайте Правительства Москвы (http://www.mos. ru/about/programs/) в разделе «Программа комплексного развития административных округов города Москвы (2012-2016 гг.)» размещены материалы
с названиями «______________________ административный округ. Проект
программы комплексного развития», содержащие данные по 2011 году (преимущественно) и 2012 году (частично).
Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.
Ст. 10 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) и подп. «д» п. 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 27.06.2011), «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Игнорируется также представительная функция законодательных (представительных) органов. Все более закрепляется ситуация, когда депутаты принимают в форме законов налоги и сборы, соответствующие льготы, бюджеты, но отстранены от решений о целях сбора и направления общественных средств. Но этот вопрос очень сложен и требует отдельного рассмотрения.
Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ (в ред. от 17.12.2009) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23.02.1996.
27
28
31
34
