CC BY
22
С.И. КОДАНЕВА
ВЛИЯНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ НА РАЗВИТИЕ КРУПНЫХ МЕГАПОЛИСОВ (НА ПРИМЕРЕ МОСКВЫ)
Третье тысячелетие выявляет новые тенденции в развитии мира: обеспечение гармоничного равновесия человека и природы, с одной стороны, и таких глобальных проблем, как рост численности народонаселения Земли, нехватка продовольственных и энергетических ресурсов, необходимость все более глубокого освоения природы и развития техники, - с другой.
Ключевым аспектом развития России становится урбанизация. Комплексное освоение территорий, превращение российской провинции в регионы с современной инфраструктурой, качественным жильем и дорогами, полноценными рабочими местами - вот те условия, которые способны сделать Россию конкурентоспособной державой.
При этом очевидно, что города порождают и такие негативные явления, как эксплуатация, болезни, насильственная преступность, безработица и исключительная бедность. Следовательно, устойчивость общества в целом во многом зависит от способности властей осознавать существующие проблемы и рационально управлять развитием таких социально значимых уникальных явлений, как крупные мегаполисы.
Поэтому представляется несомненно полезным изучение опыта уже сложившихся крупных мегаполисов, таких как Москва, их проблем и достижений, новаций и примеров творческого использования существующего опыта. Тем более что Москва - исключительное и неповторимое явление, объединяющее сразу три различные характеристики, - столицы страны, несущей на себе со-
ответствующие функции и обязанности; субъекта Российской Федерации, на которого направлена региональная политика государства; города, нормальное развитие и функционирование которого невозможно без сохранения единства городского хозяйства, что обусловливает определенные (и довольно значительные) особенности в построении государственной власти и местного самоуправления.
Прежде чем перейти непосредственно к анализу московского опыта, хотелось бы остановиться на региональной политике государства в целом.
К сожалению, региональная политика до сих пор не имеет полноценного правового обеспечения. Основным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, остается Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803, которым были утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации».
Именно этот акт содержит определение региональной политики как системы целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизмов их реализации.
Основными целями региональной политики, согласно указу, являются:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Содержание региональной экономической политики раскрывается в этом документе через перечень, включающий разноплановые задачи, от укрепления экономических основ территориальной целостности и стабильности государства до совершенствования экономического районирования страны.
Содержание «Основных положений» оказалось явно недостаточным для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики, поскольку этот документ носит в основном декларативный характер, не определяя четких задач, направлений деятельности и полномочий органов власти (что, по сути, и невозможно сделать Указом Президента Российской Федерации).
До сих пор так и не удалось выйти на сбалансированную систему взаимоотношений центра, регионов и муниципальных образований. В этих отношениях и по сей день сохраняются диспропорции. Даже в благоприятный период экономического роста неравномерность экономического развития на территории страны продолжает усугубляться.
Дисбаланс между субъектами Российской Федерации по ряду показателей достиг критических значений:
- по объему валового регионального продукта на душу населения - 43 раза;
- по уровню зарегистрированной безработицы - 53 раза;
- по объему промышленного производства на душу населения - 281 раз;
- по доходам на душу населения - 194 раза;
- по инвестициям в основной капитал на душу населения -250 раз.
Наиболее проблемной областью развития как самого города, так и регионального законодательства с тех пор и по сей день остается сфера землепользования и застройки. И хотя на уровне города была принята масса законов и подзаконных актов, направленных на соблюдение прав граждан и создание баланса между интересами застройщиков, с одной стороны, и обеспечением благоприятной
среды жизнедеятельности граждан - с другой1, такой баланс до сих пор не достигнут, и существует явный перевес в сторону интересов застройщика, что периодически вызывает нарастание социальной напряженности, особенно в случаях (точечной) застройки во дворах уже существующих жилых домов либо когда новые здания возводятся на месте социально значимых объектов, таких как детские площадки, школы, спортивные комплексы и т.д. Не изменило ситуацию принятие в 2008 г. Градостроительного кодекса Москвы. Таким образом, все усилия по выравниванию уровней развития регионов с помощью механизмов межбюджетных отношений не увенчались успехом.
Основная проблема заключается в явной недооценке комплексного планирования регионального развития, взаимной увязки федерального и регионального, отраслевых и территориальных аспектов. Причем это наблюдается как со стороны регионов, планы и программы развития которых зачастую не согласуются с федеральными и поэтому имеют низкую эффективность, так и со стороны федерального центра, который далеко не всегда интересуется хотя бы мнением субъектов Российской Федерации относительно принимаемых программ, концепций и даже федеральных законов. Ярким примером этому может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации""» (больше известный как Закон «О монетизации льгот»), в который более 30 раз вносились изменения, причем имели место случаи, когда проект закона, предусматривающий значительное перераспределение полномочий, рассылался в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Феде-
1 См.: параграф 1 главы 3 Доклада СФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Парламентская газета. - М., 2008. - 27 марта.
рации в период летних каникул, когда последние не имели возможности его рассмотреть и представить свои замечания.
Таким образом, в нынешнем своем виде региональная политика не способствует в полной мере решению задач подъема региональных экономик и выполнения социальных обязательств государства перед гражданами на всей территории страны.
Средства программно-целевого и пространственного планирования должны стать основным инструментом региональной политики, а проработка территориального аспекта - неотъемлемой частью формирования стратегий и программ социально-экономического развития России.
Именно поэтому ключевым для современной региональной политики должно быть тесное взаимодействие федеральных и региональных органов еще на стадии разработки политических решений, с тем чтобы последние имели как можно больше возможностей высказать свое мнение по их содержанию, участвовать в обсуждении возможных вариантов законодательных решений. Такое участие, несомненно, повышало бы качество федерального законодательства, что, в свою очередь, способствовало бы более скоординированной политике, не требующей впоследствии многократного пересмотра и корректировки, как происходило с уже упомянутым Федеральным законом № 122-ФЗ.
Ситуация, при которой ключевой Федеральный закон, в котором закрепляются уровни и источники финансирования решения государственных задач, изменяется по несколько раз в месяц, не может способствовать стабильному и устойчивому развитию регионов и страны в целом.
Возможны разнообразные способы решения поставленной задачи, начиная от создания многочисленных согласительных и совещательных органов и заканчивая принятием базового федерального закона, регулирующего Основы государственной региональной политики в Российской Федерации, устанавливающего ее основные принципы и цели, механизмы реализации, основы современной системы взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней. Однако к чему копья ломать, если уже существующие, заложенные в федеральном законодательстве механизмы фактически не функционируют либо же оказываются недостаточно эффективными.
Например, согласно ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», разрабатываемые Правительством проекты федеральных законов по предметам совместного ведения в обязательном порядке направляются им в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, Регламент Правительства Российской Федерации не устанавливает порядок исполнения данной обязанности. Между тем по смыслу приведенной нормы Федерального конституционного закона разрабатываемые законопроекты по предметам совместного ведения должны направляться в регионы до их внесения в Государственную думу.
В соответствии с п. 82 Регламента Правительства Российской Федерации по предметам совместного ведения Правительство координирует свою законопроектную деятельность с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, это положение также не наполнено реальным содержанием. Регламент Правительства Российской Федерации даже не предусматривает направление в регионы проектов планов законопроектной деятельности, которые рассматриваются специальной правительственной комиссией и утверждаются Правительством. Не предусмотрено направление в регионы и концепций соответствующих законопроектов.
Статья 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» описывает механизмы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении уже внесенных в Государственную думу проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Однако этих механизмов недостаточно для обеспечения полноценного участия регионов в обсуждении проектов законодательных решений, принимаемых на федеральном уровне. Предельно сжатые сроки согласования с субъектами Российской Федерации законопроектов, внесенных в Государственную думу, и представления поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, а также отсутствие механизма рассмотрения и учета поправок не создают условия для оптимизации норм закона и фактически не позволяют использовать в этих целях нередко весьма значительный потенциал субъектов Российской Федерации.
Безусловно, стремясь максимально вовлечь регионы в процесс принятия политических решений на федеральном уровне, нельзя впадать в крайность, когда сама процедура нормотворчества окажется растянутой на неопределенно долгий срок и утонет в бесконечных согласованиях и состыковке позиций.
Еще одним негативным аспектом существующей в настоящее время системы взаимоотношений центра и регионов является явное нежелание Государственной думы рассматривать и принимать законодательные предложения субъектов Российской Федерации (по различным данным, число принятых Государственной думой региональных законодательных инициатив составляет от 2 до 6% от числа внесенных).
Отчасти такая ситуация оправдана, поскольку вносящий законодательную инициативу субъект Российской Федерации прежде всего заботится о решении существующих у него проблем, как правило, не отдавая себе отчет, что такие проблемы могут быть попросту неактуальны для других регионов.
Например, крайне актуальная для Москвы проблема парковки автотранспортных средств на дорогах города не свойственна большинству других субъектов Российской Федерации и не нашла достаточного отражения в федеральном законодательстве. В то же время институт добавочных мировых судей, создание которого может быть необходимо для таких субъектов Российской Федерации, как Вологодская область, где в случае отсутствия мирового судьи возникает масса сложностей при исполнении его обязанностей мировыми судьями других участков в силу их территориальной удаленности друг от друга, отсутствия надлежащего транспортного сообщения, не актуален для Москвы.
Одной из причин отклонения законодательных инициатив становится отрицательное заключение Правительства Российской Федерации на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, социальных гарантиях и др.), что является основанием для их нерассмотрения. Между тем субъект Российской Федерации не всегда может обладать всем необходимым объемом информации в целом по Российской Федерации для подготовки финансово-экономического обоснования предлагаемого им проекта федерального закона.
Вообще же, если обращаться «к истокам», то предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов закреплены в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Однако ранее, при принятии федеральных законов по совместному ведению, были «размыты» полномочия субъектов Российской Федерации. Как правило, полномочия забирал себе федеральный центр, а механизм исполнения оставлял субъектам Российской Федерации. Многие специалисты, занимающиеся этой проблематикой, отмечают перегруженность федерального центра чрезмерным увеличением полномочий.
Созданной в 2001 г. Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в результате анализа предложений, поступивших от всех уровней власти, сделаны выводы о декларативности законов, закрепляющих полномочия как обязанность власти, но не определяющих ответственность этой власти.
Кроме того, имевшее место в начале XXI в. выстраивание «вертикали власти» фактически отдалило федеральный центр от регионов. Во-первых, введение института полномочных представителей Президента РФ и образование семи федеральных округов отодвинули на второй план руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и значительно сократили их возможности напрямую решать проблемы регионов в центре.
Во-вторых, введение новых принципов формирования Совета Федерации отстранило руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации от прямого участия в управлении государственными делами на высшем уровне.
В-третьих, реформирование налогового и бюджетного законодательства с креном в пользу федерального центра, с возложением максимальной социальной ответственности за исполнение полномочий на регионы и муниципалитеты при резком уменьшении объема их прав негативно сказалось на оказании социальных услуг населению и исполнении государственных функций. При
этом ежегодно субъекты Российской Федерации теряют самые стабильные и легко собираемые доходные источники.
Наконец, Конституция Российской Федерации фактически закрепила разностатусность правового положения различных субъектов, хотя формально и установила в ст. 5, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Впрочем, в той же ст. 5 говорится о «равноправии и самоопределении народов», т.е. уже одним этим статус национальных республик в составе Российской Федерации поднимается выше статуса прочих «ненациональных» или территориальных субъектов Российской Федерации. Не говоря уже о том, что только республики вправе иметь собственные конституции (ч. 2 ст. 5 Конституции), в то время как прочие субъекты - только уставы; только в республиках наравне с русским может устанавливаться свой государственный язык (ч. 2 ст. 68 Конституции).
Наконец, именно с республиками в составе Российской Федерации заключались договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Прочие же регионы, хотя и обладающие значительным экономическим и социальным потенциалом, как, например, Москва, вынуждены оставаться в рамках довольно узкого правового поля, более свойственного не федеральному, а унитарному государству, не имея при этом возможности самостоятельно урегулировать присущие только им проблемы и особенности, не нашедшие отражения в федеральном законодательстве.
Естественно, что в таких условиях сформировать устойчивую законодательную базу, способствующую максимальному развитию региона, крайне сложно, тем более что постоянно меняющаяся ситуация в политическом и правовом поле соответствующим образом сказалась на правовой базе субъектов Российской Федерации (и, в частности, города Москвы), которая прошла в своем формировании несколько этапов.
Первый этап становления законодательства характеризовался опережающим правовым регулированием значительного объема вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Связано это было в основном с тем, что федеральный законодатель не успевал оперативно реагировать на стремительно формирующиеся правовые реалии,
не успевал отражать возникающие новые общественные отношения, требующие своего правового закрепления. Федеральное законодательство того периода довольно медленно встраивалось в складывающуюся новую систему взаимоотношений «центр - регионы», характеризовавшуюся «парадом суверенитетов», заключением договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с рядом субъектов Российской Федерации и отсутствием основополагающих федеральных законов, разграничивающих такие предметы ведения и полномочия между Федерацией и всеми без исключения субъектами.
В силу указанных причин законодательный (представительный) орган власти города Москвы - Московская городская дума была вынуждена принимать новаторские законы, восполняя пробелы федерального законодательства. Не секрет, что многие из принятых в городе Москве законов стали ориентиром для других субъектов Российской Федерации и даже федерального законодателя (например, закон «Об особенностях приватизации жилых помещений в квартирах коммунального заселения»), а некоторые законы до сих пор остаются новаторскими даже для федерального уровня: закон «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве», закон «О законах города Москвы и постановления Московской городской думы», заложивший правовую основу законотворческого процесса, позволивший четко определить и систематизировать требования к форме и содержанию нормативных правовых актов, принимаемых Московской городской думой, порядку их оформления, внесения, принятия, опубликования и вступления в силу. Этот закон позволил организовать конструктивное взаимодействие депутатов думы с органами исполнительной власти - условие, без которого невозможно стабильное и взвешенное развитие ни одной территории.
Аналогичную конструктивную роль в финансовой сфере жизни города сыграл закон «О бюджетном процессе в Москве», принятый задолго до Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Следует отметить, что с самого начала власти Москвы ставили своим приоритетом права и законные интересы москвичей, обеспечение их безопасности, что нашло отражение в Уставе города Москвы, принятом 28 июня 1995 г. и заложившем фундаментальную основу для последующего развития столичного региона.
Москва стала первым субъектом Российской Федерации, принявшим законы, устанавливающие ответственность за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики (1997), ответственность за попустительство незаконному обороту и незаконному потреблению наркотических средств и психотропных веществ (1999), а также законы, устанавливающие порядок квотирования рабочих мест для социально незащищенных москвичей (1997), меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (1999).
В условиях экономических преобразований конца XX в. важным фактором экономического роста стало развитие малого предпринимательства. Поддержка малого бизнеса рассматривается в качестве одного из приоритетов политики органов государственной власти города Москвы, решающей двуединую социально-экономическую задачу. Поэтому опять же задолго до того, как это направление было объявлено приоритетным Президентом Российской Федерации, в городе Москве был принят закон «Об основах малого предпринимательства в Москве» (1995). Эта область не остается без внимания городских властей и по сей день.
Так, законом 2003 г. установлен порядок налогообложения субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности; в городе действует Городская целевая программа по обеспечению субъектов малого предпринимательства нежилыми помещениями. Вообще, в рамках системной целенаправленной работы по развитию и поддержке малого предпринимательства были реализованы пять программ. В настоящее время реализуется шестая Комплексная программа развития и поддержки малого предпринимательства, которая предусматривает финансовую поддержку малого предпринимательства и направлена на расширение доступа предпринимателей к кредитным и иным финансовым ресурсам. Специфика этой программы заключается в переходе от выдачи малому бизнесу бюджетных средств к практике обеспечения равного доступа субъектов малого предпринимательства к кредитным банковским ресурсам. С целью облегчения получения банковских кредитов правительством Москвы учрежден Фонд содействия кредитованию малого бизнеса Москвы, который представляет поручительство по
обязательствам субъектов малого предпринимательства перед кредиторами.
На первом этапе сформировалась одна из самых динамичных отраслей столичного законодательства - жилищное законодательство. До настоящего времени базовым в этой сфере является закон города Москвы «Основы жилищной политики города Москвы», принятый в
1998 г. В результате его реализации жилье в Москве стало предоставляться согласно устанавливаемым думой приоритетам (по категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий).
Закономерно, что вместе с жилищным законодательством формируется и тесно связанное с ним градостроительное законодательство, ставшее также самостоятельным и новаторским. Были приняты законы «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве» (1997), «О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы» (1997), «О градостроительном зонировании территории города Москвы» (1998).
Являясь крупнейшим мегаполисом, Москва объективно была вынуждена искать собственные пути законодательного решения экологических проблем в пределах, установленных федеральным законодателем. Начало этому было положено законами города Москвы в сфере защиты редких и исчезающих диких животных и растений, а также зеленых насаждений (см., например, закон г. Москвы от 30 июня
1999 г. № 28 «О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы»; закон г. Москвы от 05 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений»).
На первом этапе законами города Москвы были урегулированы правоотношения в бюджетной и финансовой сферах, вопросах территориального деления, управления собственностью города Москвы и др.
Таким образом, слаженное и доверительное сотрудничество законодательной и исполнительной ветвей власти помогло Москве в достаточно сложных условиях 1990-х годов сформировать качественное законодательство. И хотя в 1998 г. социально-экономическая ситуация осложнилась «дефолтом», Москва преодолела ее с минимальными потерями, сохранив социальную и созидательную направленность проводимой в городе политики.
Однако с конца 1999 г., точнее, с момента принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» начался этап формирования «единого правового пространства» с последующим выстраиванием «единой вертикали власти».
Указанный Федеральный закон наряду с провозглашением общих принципов детализировал порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, загнав их в крайне жесткие рамки, что потребовало пересмотра как Устава города, так и ряда основополагающих законов. Одновременно последовали «обвальное» обжалование и опротестование московского законодательства со стороны органов прокуратуры и юстиции. Так, прокуратурой города Москвы в Московскую городскую думу было внесено 36 протестов и представлений, 91 заявление с требованиями о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими было подано в суд, со стороны органов Министерства юстиции в Московскую городскую думу поступило 97 экспертных заключений.
В основной своей массе это было обусловлено тем, что федеральное законодательство начало интенсивно развиваться и изменяться, и теперь уже московский законодатель не успевал за этими переменами.
Таким образом, указанный этап был отмечен крайне напряженной работой органов власти Москвы, которым требовалось одновременно вносить изменения в старое законодательство и работать над новыми законами, обеспечивающими защиту прав и интересов граждан в Москве. Так, были установлены порядок беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры (2001), порядок улучшения жилищных условий (2003), ответственность за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время (2002).
Этот же период был отмечен вступлением в январе 2005 г. в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации""» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» («о монетизации льгот»), приведший в ряде регионов страны к росту социального напряжения.
Однако к моменту замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации в Москве уже действовал принятый на основе проекта указанного Федерального закона закон города Москвы от 3 ноября 2004 г. № 70 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы», распространивший свое действие более чем на 900 тыс. человек. Закон сохранил для них наиболее значимые льготы: бесплатный проезд на городском транспорте, льготный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, льготное лекарственное обеспечение, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи и др.
Таким образом, своевременное принятие Московской городской думой закона о социальной поддержке отдельных категорий жителей города Москвы и городского бюджета на 2005 г. позволило свести к минимуму издержки федерального законодательства.
С той же целью - социальной поддержки жителей Москвы -еще в 2001 г. был принят закона города Москвы «О городском минимуме оплаты труда», позволявший более или менее приблизить уровень доходов москвичей к уровню цен в столице, который, как известно, значительно выше, чем во многих других регионах страны.
Однако в ходе «формирования единого правового пространства» этот закон был обжалован в суде и признан противоречащим федеральному законодательству. Это заставило городские власти искать поддержки в Конституционном Суде Российской Федерации (в своем запросе Московская городская дума просила подтвердить конституционность закона города Москвы в части компетенции города Москвы как субъекта Российской Федерации устанавливать более высокий уровень прав и гарантий работникам по сравнению с федеральным регулированием, а именно «порядок определения городского минимума оплаты труда с целью его поэтапного увеличения») и одновременно пытаться объяснить свою позицию на федеральном уровне.
Итогом этой работы стало то, что в октябре 2003 г. Государственная дума внесла изменения в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда», в соответствии с которыми подтверждалось право субъектов Российской Федерации, за исключением дотационных, устанавливать своими законами более высокий размер минимальной заработной платы по сравнению с федеральным при соблюдении определенных условий. Производство в Конституционном Суде Российской Федерации было прекращено.
Наиболее проблемной областью развития как самого города, так и регионального законодательства с тех пор и по сей день остается сфера землепользования и застройки. И хотя на уровне города принята масса законов и подзаконных актов, направленных на соблюдение прав граждан и создание баланса между интересами застройщиков, с одной стороны, и обеспечением благоприятной среды жизнедеятельности граждан - с другой1, такой баланс до сих пор не достигнут, и существует явный перевес в сторону интересов застройщика, что периодически вызывает нарастание социальной напряженности, особенно в случаях «точечной» застройки во дворах уже существующих жилых домов либо когда новые здания возводятся на месте социально значимых объектов, таких как детские площадки, школы, спортивные комплексы и т. д.
Очевидно, эта ситуация вызвана тем, что именно строительство является наиболее интенсивно развивающейся отраслью народного хозяйства, характеризующейся коротким сроком оборота вложенных средств и приносящей заметную прибыль, которая в последующем используется и на различные социальные нужды.
1 Закон г. Москвы от 14 мая 2003 г. № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» // Тверская, 13. - М., 2003. -26 июнь; Закон г. Москвы от 11 июня 2003 г. № 41 «Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в городе Москве» // Тверская, 13. - М., 2003. - 12 авг.; Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. № 28-51 «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве» // Тверская, 13. - М., 1997. -14-20 авг.; Закон г. Москвы от 9 июля 2003 г. № 50 «О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве» // Тверская, 13. - М., 2003. - 14, 16 авг.; Закон г. Москвы от
2 апреля 2003 г. № 20 «О порядке градостроительного планирования развития территорий административных округов, районов города Москвы» // Тверская, 13. - М., 2003. - 15 мая.
Однако также очевидно, что решение одних проблем за счет создания других - не самый удачный вариант, потенциально опасный серьезными социальными потрясениями в будущем.
Итак, преодолев сложные и нестабильные этапы становления и последующего пересмотра сложившейся в городе общественно-политической системы, Москва в настоящее время находится на относительно спокойном этапе своего развития.
Большое количество отраслевых законов обусловило необходимость их кодификации, что и стало основной особенностью современного этапа законодательства города Москвы. С 2005 г. действует Избирательный кодекс города Москвы, 21 ноября 2007 г. принят Кодекс об административных правонарушениях города Москвы, 25 июня 2008 г. принят Градостроительный кодекс города Москвы.
Особо следует сказать о законе, который принимается ежегодно, - это Бюджет города Москвы на очередной год. Каждый закон о бюджете, безусловно, имеет свою историю. Вместе с тем у них есть одна общая закономерность - социальная направленность.
Такую отличительную черту московских бюджетов наглядно характеризуют значительные расходы на развитие социальной сферы, которые составили в 1995 г. 32,2%: от общего объема бюджета, в 2001 г. - 32,92, в 2005 и 2007 гг. - 34%3. К 2009 г. этот показатель возрастает до 41%.
Заложенная в предыдущие годы законодательная основа позволила Москве без промедления приступить к активной реализации национальных проектов «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие АПК».
1 Закон г. Москвы от 13 декабря 1995 г. № 25 «О бюджете города Москвы на 1995 г.» // Тверская, 13. - М., 1996. - 11-17 янв.
2 Закон г. Москвы от 27 декабря 2000 г. № 41 «О бюджете города Москвы на 2001 г.» // Тверская, 13. - М., 2001. - 4-9 янв.; 10-16 янв.; 17-23 янв.; 2430 янв.
3 Закон г. Москвы от 15 декабря 2004 г. № 85 «О бюджете города Москвы на 2005 г.» // Тверская, 13. - М., 2004-2005. - 2004, 28 дек.; 2005, 18 янв.; 25 янв.; 8 февр.; 17 февр.; 3 марта; 17 марта; 22 марта; Закон г. Москвы от 22.11.06 г. № 58 «О бюджете города Москвы на 2007 г.» // Тверская, 13. - М., 2006-2007. - 2006, 21 дек.; 2007, 13 марта; 22 марта; 29 марта; 3 апр.; 10 апр.; 12 апр.; 17 апр.; 17 мая; 17 июня;. 24 июля;. 21 авг.; 18 сент.; 20 сент.; 9 окт.; 27 ноября.
Жилищный вопрос в России всегда был и остается достаточно острым. Общая потребность населения России в жилье составляет 1569,8 млн. кв. м, и, чтобы ее удовлетворить, жилищный фонд необходимо увеличить на 46,1%.
Москва отличается от других субъектов Российской Федерации привлекательностью недвижимости в жилищной сфере, что способствует повышению спроса на московское жилье и, как следствие, росту цен на него.
Органы государственной власти города Москвы последовательно реализуют жилищную политику, направленную на наращивание объемов жилищного строительства и на повышение доступности покупки жилья для граждан. Особое внимание уделяется москвичам, состоящим на учете и нуждающимся в улучшении жилищных условий. Ежегодно в Москве принимаются и совершенствуются комплексные социальные жилищные программы, направленные на повышение возможности жителей города Москвы использовать собственные средства и имущество для приобретения жилья.
В рамках реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», стартовавшего в 2006 г. и рассчитанного на шесть лет, предусмотрено обеспечить строительство на территории города Москвы жилых домов общей площадью 4800 тыс. кв. м, привлечь на эти цели не менее 100 млрд. руб. средств инвесторов. Планируется увеличить строительство жилья по социальным программам за счет всех источников финансирования и целевых субсидий на 19% - до 2234 тыс. кв. м, в том числе по программе «Молодой семье - доступное жилье» - до 370 тыс. кв. м, по программе социальной ипотеки - до 200 тыс. кв. м. К концу 2010 г. для решения общегородских социальных задач будут выделены 11,360 млн. кв. м жилья, что позволит улучшить жилищные условия 198 тыс. семей москвичей1.
Для повышения качества жизни граждан особое значение приобретает проект «Здоровье», получивший статус «национального приоритетного проекта» и стартовавший 1 января 2006 г.
1 Постановление Правительства Москвы от 30 января 2007 г. № 60-ПП «О предварительных итогах выполнения Программы Правительства Москвы за 2006 г. и Программе Правительства Москвы на 2007 г.» // Вестник мэра и правительства Москвы. - М., 2007. - № 13.
Основными целями национального проекта «Здоровье» являются: укрепление здоровья населения России, снижение уровня заболеваемости, инвалидности, смертности; повышение доступности и качества медицинской помощи; укрепление первичного звена здравоохранения, создание условий для оказания эффективной медицинской помощи на догоспитальном этапе; развитие профилактической направленности здравоохранения; удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи.
Городская целевая программа «Столичное здравоохранение» обеспечивает выполнение государственных гарантий по оказанию населению бесплатной медицинской помощи.
В результате выполнения комплекса мероприятий программы достигнуты определенные положительные сдвиги в состоянии здоровья населения Москвы.
Большое внимание уделялось медицинскому обеспечению инвалидов и ветеранов. Во всех поликлиниках города создан реестр ветеранов войн. Все инвалиды обеспечены необходимыми для лечения лекарственными препаратами.
В 2007 г. в столицу осуществлена поставка диагностического оборудования для 178 амбулаторно-поликлинических учреждений на сумму 311,5 млн. руб., а также 119 автомобилей скорой помощи на сумму 87 млн. руб.1
Развиваются высокотехнологичные виды медицинской помощи в городских лечебных учреждениях, которые стали доступнее жителям столицы. Осуществляется централизованная закупка дорогостоящих расходных материалов и новейшей аппаратуры.
Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, жизненно важно дать системе образования стимул к движению вперед - это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта «Образование».
Для ее реализации предусмотрено несколько взаимодополняющих подходов:
1 Постановление Правительства Москвы от 08 апреля 2008 г. № 259-ПП «О городской целевой среднесрочной программе развития здравоохранения "Столичное здравоохранение" на 2008-2010 гг.» // Вестник мэра и правительства Москвы. - М., 2008. - № 24.
- поддержка наиболее эффективных и востребованных образовательных практик - прежде всего примеры качественного образования, обеспечивающих прогресс и профессиональный успех;
- выравнивание условий получения образования: высокоскоростной доступ для всех школ к глобальным информационным ресурсам, размещенным в сети Интернет, поставка учебного оборудования и школьных автобусов, организация образования для военнослужащих.
Проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т.д.) к управлению образованием поможет сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества.
На данный момент в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» в Москве действует городская целевая программа «Столичное образование - 5», направленная на поиск внутренних источников развития, рационального использования накопленного инновационного потенциала образования и потенциала его социальных партнеров. Программа продолжает реализацию программно-целевого подхода к управлению системой образования города Москвы, сочетая организационные мероприятия и выборочное финансирование образовательного сектора.
В 2008 г. из бюджета города Москвы на развитие образовательной системы было выделено 29,9 млрд. руб.
В 2007 г. в Москве введено в эксплуатацию 101 дошкольное образовательное учреждение, 24 общеобразовательные школы, построен медицинский центр МГУ1.
В рамках реализации Программы Правительства Москвы на 2008 г. в развитие системы образования инвестировано 29,9 млрд. руб.
Одним из главных направлений в рамках национального проекта «Образование» является внедрение современных образовательных технологий, среди которых - разработка и размещение в открытом доступе в сети Интернет информационных образова-
1 Постановление Правительства Москвы от 12 февраля 2008 г. № 112-ПП «О предварительных итогах выполнения Программы Правительства Москвы за 2007 г. и Программе Правительства Москвы на 2008 г.» // Вестник мэра и правительства Москвы. - М., 2008. - № 18.
тельных ресурсов, подключение школ к сети Интернет, приобретение и поставка в образовательные учреждения компьютерного оборудования.
Москва активно участвует и в реализации национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса». Доля города в его осуществлении составляет 10-15%, что включает комплекс мер «по развитию агропромышленных холдингов, обеспечивающих поставку сельхозпродукции и продовольствия в Москву», «организацию работы по консолидации городской и федеральной финансовой поддержки агропромышленным холдингам, реализующим инвестиционные проекты по развитию ресурсной базы для производства продукции животноводства»1.
Москва крайне заинтересована в развитии собственного сельхозпроизводства. Город обеспечивает продуктами питания (с учетом гостей столицы) более 13 млн. человек, или 9% российского населения. Жителям столицы требуется широкий ассортимент качественных, безопасных продуктов питания. В сутки город потребляет более 27 тыс. т продовольствия или более 10 млн. т в год. При этом у мегаполиса практически отсутствуют сельскохозяйственные угодья и собственная ресурсно-сырьевая база для производства сельхозпродукции в черте города.
Финансовая и организационная поддержка, предоставляемая Правительством Москвы организациям оптового продовольственного комплекса города для реализации интеграционных проектов, развития материально-технической базы, выполнения программ поставок продовольствия в Москву, способствовала созданию к концу 2005 г. 20 агрохолдингов, которые объединяют более 100 региональных сельхозпредприятий.
В закон города Москвы от 9 ноября 2005 г. № 56 «О бюджете города Москвы на 2006 г.» была включена специальная статья о финансировании расходов на реализацию приоритетных национальных проектов. При этом Правительству Москвы было предоставлено право определять объемы и порядок расходования денежных средств на цели, указанные в данной статье, с внесением соответствующих изме-
1 Постановление Правительства Москвы от 10 января 2006 г. № 4-ПП «О предварительных итогах выполнения Программы Правительства Москвы за 2005 г. и Программе Правительства Москвы на 2006 г.» // Тверская, 13. - М., 2006. - 2 февр.
нений в бюджетные показатели. Аналогичная норма предусмотрена и в бюджетах города на последующие годы.
Проблемы, связанные с жизнедеятельностью Москвы, решаются не только органами государственной власти, но и органами местного самоуправления, что совершенно естественно, если учесть, какую роль играет местное самоуправление в региональной политике. Дополняя комплекс отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местное самоуправление завершает построение целостной системы власти в государстве. Именно местное самоуправление наиболее близко к населению и, следовательно, может решать насущные проблемы повседневной жизнедеятельности муниципалитетов и оказывать наиболее востребованные социальные услуги населению.
После внимательного изучения опыта административно-территориальной организации власти в других столичных мегаполисах (Берлин, Лондон и др.) в Москве была выработана и сформирована собственная уникальная система организации власти, суть которой заключается в том, что в городе Москве как субъекте РФ функционирует государственная власть и одновременно идет процесс становления местного самоуправления. Такой подход вполне обоснован, если учесть, что, согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление - это самостоятельное решение населением вопросов местного значения, т.е. в отличие от государственной власти, формирующейся сверху, местное самоуправление по самой своей природе должно произрастать снизу, начиная от самостоятельного управления подъездом, домом, двором и т.д. и заканчивая эффективной системой власти на местном уровне.
Что же касается организации местного самоуправления в городе Москве, то ее основы заложены в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве, которые, закрепляя самостоятельность местного самоуправления, предусмотрели некоторые изъятия из общих правил организации муниципальной власти для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Им предоставлено право самостоятельного регулирования особенностей организации в них местного самоуправления.
Муниципальным образованиям в городе Москве (в настоящее время их 125) передаются только те функции, осуществление которых не затрагивает единства городского хозяйства. Так, вначале были переданы полномочия в сфере образования и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, затем - в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства. Указанные полномочия передаются именно как государственные, а не собственные полномочия органов местного самоуправления. Это позволяет сохранить общегородскую политику и государственные стандарты, контроль за реализацией переданных функций, за использованием переданного имущества и финансовых средств, осуществлять методическое руководство специалистами, организующими работу с населением по месту жительства. В 2008 г. расходы на содержание органов местного самоуправления с полномочиями, переданными им городом, составили 4 250,5 млн. руб.
Столица активно развивает контакты и партнерские связи на межмуниципальном уровне. Сегодня она имеет более 150 партнеров практически на всех континентах. Более чем с половиной из них отношения строятся на прочной договорной базе.
По мере повышения профессионального уровня органов местного самоуправления, их готовности к выполнению более сложных и комплексных задач им в дальнейшем будут передаваться новые полномочия.
Таким образом, со временем в городе сформируется сильная и действительно самостоятельная местная власть. Хотя, безусловно, ряд предметов ведения, таких как дороги, общегородской транспорт, инженерные коммуникации и т.п., должны по-прежнему оставаться прерогативой городских властей.
Обобщая, следует отметить, что современная Москва - это крупный мегаполис, в котором проживают 10,5 млн. человек на территории 1081 кв. км. Ускоренный прирост населения приводит к тому, что Москва испытывает большие трудности с поставкой энерго- и водоснабжения, из-за увеличения количества автомобилей, бытовых отходов, ухудшения экологии, нарастающей обветшалости инженерных коммуникаций и жилья.
Только на решение проблем жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи из городского бюджета в 2007 г. выделено 155 млрд. руб., что почти в 2,5 раза больше, чем в 2002 г.1
Итак, по прошествии 15 лет самостоятельного руководства городом его власти могут говорить об определенных успехах.
Средняя продолжительность жизни москвичей составляет 70 лет у мужчин и 78 лет у женщин, что больше, чем средняя продолжительность жизни по России, - 59 лет и 72 года соответственно.
Наблюдаемые в последние годы прирост рождаемости и уменьшение смертности обусловили тенденцию уменьшения коэффициента естественной убыли населения Москвы. В 2007 г. число родившихся - впервые за последние несколько лет - превысило 100 тыс. человек.
Москва может позволить себе большие социальные расходы благодаря стабильному экономическому развитию и благоприятному инвестиционному климату. Столица России производит около 20% валового внутреннего продукта страны. В последние годы наблюдается устойчивый рост иностранных инвестиций в экономику города.
В 2006 г. на Москву пришлось 38% всех иностранных инвестиций, вложенных в Россию, а объем привлеченных иностранных инвестиций по сравнению с уровнем 2000 г. увеличился в 5,9 раза.
Важную роль в деле обеспечения развития экономики города и повышения уровня жизни его жителей выполняет внешняя торговля. На Москву приходится значительная часть всего внешнеторгового оборота страны - более 15%.
Рост экономики способствует ускоренному развитию культуры, науки, образования, здравоохранения, спорта.
2007 г. стал прорывным с точки зрения развития сотрудничества Москвы с Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).
В начале сентября 2007 г. в российской столице во взаимодействии с ЮНЕСКО и ЮНИСЕФ состоялась международная конференция, посвященная проблемам детей. По оценкам руководства
1 Закон г. Москвы от 22 ноября 2006 г. № 58 «О бюджете города Москвы на 2007 г.» // Тверская, 13. - М., 2006-2007. - 2006, 21 дек.; 2007, 18 янв.
ЮНЕСКО, Москва осуществляет беспрецедентные по своему размаху программы, адресованные детям и во имя детей.
После проведения в 2007 г. в штаб-квартире ЮНЕСКО презентации Года ребенка в Москве были подписаны Меморандум о сотрудничестве между правительством Москвы и ЮНЕСКО и Меморандум о пилотном проекте «Московское образование: от младенчества до школы». Москва стала первым в истории России городом, подписавшим документ о сотрудничестве с ЮНЕСКО.
На международной арене город перешел от выполнения формальных процедур протокольного характера к активному развитию сотрудничества с партнерами по широкому спектру направлений, стал активным участником целого ряда международных организаций.
