CC BY
240
РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-4-166-169 УДК 347.97
Кудряшова Алла Владимировна
кандидат юридических наук Костромской государственный университет
alla880@mail.ru
ОБ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЯХ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ РАЙОННОГО СУДА И НЕОБХОДИМОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье исследовано правовое положение председателя районного суда как руководителя, отмечены отличия объема и характера его управленческих полномочий от аналогичных полномочий руководителей других государственных органов, которые обусловлены их осуществлением в условиях сохранения независимости судей, а также значительной роли в организационном обеспечении районного суда Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации. Обосновывается вывод о необходимости сокращения административно-хозяйственных полномочий председателя за счет передачи большинства этих вопросов в ведение администратора суда и сосредоточении председателей на проблемах обеспечения единообразного применения закона, повышения эффективности правосудия за счет организации взаимодействия судей, совместного обсуждения вопросов правоприменительной практики, участия в формировании учебных программ на курсах повышения квалификации судей и др. Предлагается создать необходимые законодательные предпосылки для реализации этой роли председателей, учитывая при этом рекомендации Консультативного совета европейских судей, действующего при Совете Европы.
Ключевые слова: организация, управление, руководство в судебной системе, председатель районного суда, полномочия, Судебный департамент при Верховном суде РФ, администратор суда, Консультативный совет европейских судей, эффективность правосудия, единообразие правоприменительной практики.
Управление в наиболее общем виде представляет собой непрерывный процесс воздействия субъектов управления на объекты, который проявляется в деятельности руководителей различных организаций по принятию и обеспечению реализации управленческих решений, направленных на эффективное выполнение стоящих перед данными образованиями целей и задач. В полной мере это относится и к государственным органам, деятельность которых, прежде всего, направлена на реализацию функций этих органов, выражающих их социальное предназначение. Основной функцией судов, как известно, является отправление правосудия, и в современном обществе этот процесс сопровождается постоянным повышением требований к качеству судебных решений, сокращению сроков судопроизводства, его открытости и доступности для граждан, информированности населения о деятельности судов. При этом надлежащий уровень обеспечения выполнения этих требований во многом определяется эффективностью деятельности руководителей судебных органов, и в первую очередь председателей районных судов.
Управление в судебной системе существенно отличается от управления в других организациях, что в значительной мере обусловлено необходимостью его осуществления при сохранении независимости судей, а также функционированием внешнего, не подчиненного председателю суда «организационно обеспечивающего» его деятельность органа - Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации (далее - Судебный департамент).
В действующем законодательстве полномочия председателя районного суда перечислены лишь в двух нормах. Это ст. 35 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции
в Российской Федерации» от 07.02.2011 № 1-ФКЗ (далее - Закон о судах общей юрисдикции) [1] и ст. 6.2. Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26.06.1992 № 3132-1 [2], которые в основном повторяют друг друга. В соответствии с этими нормами председатель: 1) организует работу суда; 2) устанавливает правила внутреннего распорядка суда и контролирует их выполнение; 3) распределяет обязанности между заместителями председателя и судьями; 4) осуществляет организацию дополнительного профессионального образования судей; 5) осуществляет общее руководство деятельностью аппарата суда, в том числе назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата суда, а также распределяет обязанности между ними, принимает решение о поощрении работников аппарата суда либо о привлечении их к дисциплинарной ответственности, осуществляет организацию дополнительного профессионального образования работников аппарата суда; 6) регулярно информирует судей и работников аппарата суда о своей деятельности и о деятельности суда; 7) перераспределяет нагрузку мировых судей в случае, если нагрузка на мирового судью превышает среднюю нагрузку на мирового судью по судебному району, передавая часть уголовных, гражданских дел, дел об административных правонарушениях и исковых заявлений, поступивших к мировому судье одного судебного участка, мировому судье другого судебного участка того же судебного района.
Анализ этих норм в совокупности с иными нормами законодательства, а также сложившейся практикой организации работы районных судов позволяет отметить, что управленческие полномочия председателя районного суда имеют определенные особенности и требуют совершенствования их правового регулирования.
166
Вестник КГУ ^ № 4. 2019
© Кудряшова А.В., 2019
Организуя работу суда в целом, председатель осуществляет общее руководство деятельностью аппарата суда, но не вмешивается в деятельность судей по отправлению правосудия, не вправе давать им указания относительно их функциональной деятельности, организации процесса рассмотрения дел, применять к ним меры поощрения и взыскания, а также инициировать в отношении них дисциплинарное производство путем обращения в Квалификационную коллегию судей субъекта Федерации (что является прерогативой председателя суда субъекта Федерации (п. 8 ст. 29 Закона о судах общей юрисдикции). Единственным обоснованным вмешательством председателя в процессуальную деятельность судьи является принятие решения об ускорении судопроизводства, которое предусмотрено ч. 7 ст. 6.1 ГПК РФ и ч. 6 ст. 6.1 УПК РФ, когда по заявлению участников процесса он проверяет, нет ли волокиты по делу и при установлении таковой выносит мотивированное решение, которым может быть установлен срок проведения судебного заседания по делу и (или) могут быть приняты иные процессуальные действия для ускорения рассмотрения дела.
Как правило, в районных судах за каждым судьей закреплен помощник и секретарь судебного заседания, которые выполняют свои обязанности под его непосредственным руководством. Исходя из этого, в районных судах образуются микроколлективы, руководители которых (судьи) функционально не подчинены председателю суда.
Следует также отметить, что в связи с повсеместным введением с 01.09.2019 автоматизированной информационной системы распределения дел, полномочия председателя по распределению обязанностей между заместителями и судьями сводятся к определению их специализации (чаще всего специализация в районных судах определяется по видам судопроизводства: по рассмотрению уголовных, гражданских, административных дел, дел об административных правонарушениях) и не включает в себя передачу на рассмотрение конкретных дел. Кроме того, председатель дает судьям поручения по изучению, обобщению судебной практики, участию в семинарах, круглых столах, обсуждениях, организуемых в судах, прокуратуре, полиции, вузах и т. д.
Таким образом, председатель районного суда не является функциональным руководителем для судей, не вправе давать им указания относительно отправления правосудия и принимать по своему усмотрению к своему производству дела, находящиеся у них на рассмотрении. Большая часть управленческих полномочий председателя районного суда направлена на обеспечение согласованной работы аппарата суда и судей и проявляется, прежде всего, в установлении общих правил функционирования суда: утверждении правил внутреннего распорядка, должностных инструкций (регламен-
тов) государственных служащих, положений об отделах, организации взаимодействия структурных единиц суда, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к работникам аппарата суда мер поощрения и взыскания.
Также в системе судов общей юрисдикции не предусмотрено подчинение нижестоящих судов вышестоящим. Председатель районного суда административно не подчинен председателю вышестоящего суда, и ему не подчиняются мировые судьи соответствующего судебного участка; его полномочия в отношении последних ограничены разовым перераспределением дел в случае существенной неравномерности нагрузки, как указано выше.
В свою очередь, работу аппарата суда председатель организует не единолично, а зачастую во взаимодействии с администратором суда, который имеет ряд полномочий по организационному обеспечению суда, в частности по организации ведения судебной статистики, делопроизводства и работы архивов судов. Он подчиняется председателю суда и выполняет его распоряжения, но вместе с тем не относится к аппарату суда и не состоит в его штате, является штатной единицей Управления Судебного департамента в субъекте Федерации, осуществляет свою деятельность под контролем соответствующего управления.
Такое «двойственное» положение администратора суда обусловлено тем, что на Судебный департамент возложены все ключевые вопросы организационного обеспечения деятельности суда (ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» от 08.01.1998 № 7-ФЗ, далее - Закон о Судебном департаменте) [3], выявление нуждаемости судов в кадрах, организация повышения их квалификации, вопросы финансового, материально-технического обеспечения и др. Именно от данного органа напрямую зависит конкретный объем поступающих на нужды суда денежных средств и материальных ресурсов (включая почтовые расходы, ремонт и строительство, реконструкцию зданий, транспортное обеспечение и пр.). Особо необходимо отметить, что и организация повышения квалификации судей и работников аппарата суда фактически полностью обеспечивается Судебным департаментом, который взаимодействует с образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов (п. 7 ч. 1 ст. 6 Закона о Судебном департаменте). Однако механизм участия в решении данных вопросов председателей районных судов законодательством не предусмотрен и на практике не отработан.
Кроме того, УСД в субъекте Федерации уполномочено изучать организацию деятельности районных судов и принимать меры по ее совершенствованию (п. 3 ч. 1 ст. 14 Закона о Судебном
департаменте). А поскольку организация работы суда отнесена к полномочиям председателя, следовательно, речь идет о контроле за его организационно-управленческой деятельностью. Хотя в законе и не применена подобная формулировка, однако на практике работники УСД в субъекте регулярно проводят в отношении районных судов мероприятия, которые по своему содержанию являются контрольными: проверяют ведение делопроизводства, архива, наполнение сайта суда, полноту заполнения сведений и выкладки обезличенных судебных решений в системе ГАС «Правосудие», составляют и доводят до сведения председателей судов соответствующие справки, в которых указывают выявленные недостатки; на основе полученных сведений составляют рейтинги районных судов в соответствующих субъектах Российской Федерации. На практике данные рейтинги доводятся до сведения судей в печатных изданиях, подготавливаемых УСД в субъекте Федерации, озвучиваются на конференциях судей и играют не последнюю роль в оценке организационно-управленческой деятельности председателей районных судов.
Изложенное позволяет констатировать отсутствие четкого правового разграничения организационно-управленческих полномочий между председателем районного суда и подразделениями Судебного департамента. Более того, представляется, что наметилась тенденция к смещению акцента деятельности УСД в субъектах Федерации с оказания помощи председателям в организационных вопросах в сторону контроля за их деятельностью по организации работы суда, сопровождающуюся возможностью использования определенных рычагов воздействия на председателей районных судов, что ставит под угрозу реализацию их независимости по вопросам отправления правосудия.
По нашему мнению, данная проблема может быть решена путем внесения ряда изменений в законодательство, в соответствии с которыми, в частности, на администратора суда возлагаются полномочия по организации работы по обеспечению правосудия и руководству аппаратом суда (подробно проекты законов, содержащих данные изменения, приведены и проанализированы Н.А. Колоко-ловым [4], однако они потребуют дополнительных издержек по материальному обеспечению администраторов судов, и давно назревший вопрос о внесении данных изменений (Концепция реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции, одобрена Постановлением Совета судей Российской Федерации от 2 декабря 2013 г. № 314) остается открытым.
В случае принятия таких изменений в законодательстве председатели районных судов, освобожденные от обязанностей по руководству аппаратом суда, смоли бы больше времени посвятить своей
основной и непосредственной функции - отправлению правосудия, что имеет важное значение для поддержания высокой квалификации, необходимой для того, чтобы судьи могли обратиться к ним за помощью по возникающим в правоприменительной практике вопросам. Действующее законодательство не предусматривает подобных и каких-либо иных форм взаимодействия председателя и судей, в результате чего зачастую судьи одного суда работают изолированно друг от друга, и это приводит к тому, что по аналогичным делам принимаются противоположные решения; при этом судьи не ориентированы на необходимость формирования единой согласованной позиции, что приводит к неопределенности судебной практики, затрудняет работу других правоприменителей, подрывает авторитет судебной власти в глазах граждан.
Вместе с тем помощь и консультирование председателя (заместителя председателя) суда по вопросам отправления правосудия, взаимное обсуждение судьями вопросов правоприменительной деятельности во многом обеспечивает высокое качество судебных решений и в европейской практике поощряется, а не рассматривается как нарушение независимости судей (п. 16, 18, 19, 20 Заключения Консультативного совета европейских судей № 19 «О роли председателей судов» , принято в Страсбурге 10 ноября 2016 года, далее - Заключение КСЕС о роли председателей судов) [5]. Необходимость и эффективность подобных форм взаимодействия судей подтверждается и существующей практикой. К примеру, в Свердловском районном суде г. Костромы председателем по мере необходимости организуются мероприятия, на которых судьи обмениваются мнениями по сложным, спорным вопросам, связанным с отправлением правосудия, формируют по ним единую позицию. Также ежемесячно проводятся планерки с участием мировых судей Свердловского судебного района, где до последних доводятся недостатки, выявленные при апелляционном рассмотрении дел, изменения законодательства, особенности правоприменительной практики по конкретной категории дел, - все эти вопросы выносятся на совместное обсуждение мировых судей и судей районного суда, что важно не только для мировых судей, но и для районных, которые получают обратную связь в отношении решений, принимаемых ими в качестве апелляционной инстанции, что немаловажно для обеспечения качества этой работы. Для того чтобы распространить в судах данный положительный опыт, необходимо соответствующим образом ориентировать председателей судов и судей, закрепив в законодательстве роль председателя районного суда в обеспечении правильного и единообразного применения закона, исключив тем самым сомнения председателей относительно правомерности подобных мероприятий.
168
Вестник КГУ Ji № 4. 2019
Управленческая деятельность в судебной системе имеет существенную специфику, а значит, вновь назначенные руководители, даже имеющие определенный управленческий опыт в других органах (например, в прокуратуре, полиции), где все структурные единицы находятся в непосредственном подчинении руководителя, не должны в полной мере его распространять на управление в суде. Учитывая это, имеющиеся навыки управления должны быть адаптированы с учетом особенностей судебной системы, что требует определенной перестройки, обучения. Вместе с тем существующая система профессиональной подготовки судей не включает в себя специальные курсы для обучения их управленческой деятельности с учетом множества особенностей данной системы, что затрудняет «выращивание» в судах грамотных, эффективных, правильно ориентированных относительно своей роли руководителей. Так же и по мнению КСЕС -судьи должны «проходить соответствующую подготовку и иметь необходимую поддержку», когда им поручается управление судами (п. 35 Заключения КСЕС о роли председателей судов). Кроме того, отстраненность председателей районных судов от формирования учебных программ повышения квалификации судей не позволяет их своевременно адаптировать к возникающим потребностям в обучении с учетом постоянно меняющегося законодательства. На необходимость преодоления отрыва судей от процесса их обучения за счет непосредственного взаимодействия образовательных организаций с председателями судов, выявления нуждаемости в обучении по определенным вопросам указывал и КСЕС в своих рекомендациях (п. 10 Заключения КСЕС о роли председателей судов).
Негативно отражается на деятельности председателей районных судов и отсутствие концептуального, фундаментального подхода, определяющего их роль и значение в обеспечении эффективного правосудия. Ориентиром в формулировании этих положений могли бы служить рекомендации, содержащиеся в заключении КСЕС о роли председателей судов, где указано, что председатели представляют суд и других судей; обеспечивают эффективное функционирование суда и тем самым улучшают его служение обществу, выполняют юрисдикционные функции; обеспечивают независимость и беспристрастность суда и отдельных судей (п. 6).
Подобный подход в совокупности с передачей большинства административно-хозяйственных вопросов, в том числе руководства аппаратом суда, в ведение администратора суда, позволит сместить акценты организационно-управленческой деятельности председателей районных судов в сторону вопросов обеспечения эффективного правосудия, служения районных судов интересам общества, надлежащей защиты прав лиц, вовлеченных в сферу судопроизводства.
Библиографический список
1. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 N° 1-ФКЗ // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_110271/ (дата обращения: 25.09.2019).
2. О статусе судей в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Режим доступа: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_648/ (дата обращения: 25.09.2019).
3. О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 08.01.1998 № 7-ФЗ // КонсультантПлюс: справ. правовая система. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_17412/ (дата обращения: 25.09.2019).
4. Колоколов Н.А. Администратор суда vs председатель суда: изучаем реалии и законопроекты // Администратор суда. - 2018. - № 1. - С. 42-48.
5. О роли председателей судов [Электронный ресурс]: Заключение Консультативного совета европейских судей № 19: (принято в Страсбурге 10 ноября 2016 года) // Консультативный совет европейских судей: официальный сайт. Режим доступа: https://rm.coe.int/1680748232#_ftnref16.
References
1. O sudah obshchej yurisdikcii v Rossijskoj Federacii [Elektronnyj resurs]: Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 07.02.2011 № 1-FKZ // Konsul'tantPlyus: sprav. pravovaya sistema. Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_110271/ (data obrashcheniya: 25.09.2019).
2. O statuse sudej v Rossijskoj Federacii [Elektronnyj resurs]: Zakon Rossijskoj Federacii ot 26.06.1992 № 3132-1 // Konsul'tantPlyus: sprav. pravovaya sistema. Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_648/ (data obrashcheniya: 25.09.2019).
3. O Sudebnom departamente pri Verhovnom Sude Rossijskoj Federacii [Elektronnyj resurs]: Federal'nyj zakon ot 08.01.1998 № 7-FZ // Konsul'tantPlyus: sprav. pravovaya sistema. - Rezhim dostupa: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_17412/ (data obrashcheniya: 25.09.2019).
4. Kolokolov N.A. Administrator suda vs predsedatel' suda: izuchaem realii i zakonoproekty // Administrator suda. - 2018. - № 1. - S. 42-48.
5. O roli predsedatelej sudov [Elektronnyj resurs]: Zaklyuchenie Konsul'tativnogo soveta evropejskih sudej № 19: (prinyato v Strasburge 10 noyabrya 2016 goda) // Konsul'tativnyj sovet evropejskih sudej: oficial'nyj sajt. Rezhim dostupa: https://rm.coe. int/1680748232#_ftnref!6.
