CC BY
7АНАТОЛИЙ НИКОЛАЕВИЧ САНДУГЕЙ,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника НИЦ № 4 -начальник 1 отдела ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ОБ УГРОЗАХ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СВЯЗАННЫХ С НЕЖЕЛАТЕЛЬНЫМИ МИГРАЦИЯМИ
Рассматриваются негативные последствия нежелательных миграций на территорию государств -членов ЕС, в том числе обусловленных военным противостоянием деятельности террористической организации ИГИЛ. Анализируются соответствующие угрозы в отношении национальной безопасности Российской Федерации. Даются предложения о законодательном ограничении нежелательных миграций не только в Российской Федерации, но и в государствах - участниках ОДКБ.
Ключевые слова: национальная безопасность, нежелательная миграция, террористическая группировка ИГИЛ, наемник.
A.N. Sandugey, PhD (Law), Associate Professor, Deputy Head of Research Centre number 4, Head of Department 1, Russia MI FPOI National Research Institute; e-mail: Sandugey@inbox.ru, tel.:8 (495) 691 71 00.
On the threat to Russia's national security associated with unwanted migration.
The negative effects of unwanted migrations on the territory of EU member-states including due to military confrontation with the ISIL terrorist organization are considered. Relevant threats to the national security of the Russian Federation are analyzed. It is proposed to restrict legally unwanted migration not only in Russia but also in the member-states of the CSTO.
Keywords: national security, unwanted migration, the ISIL terrorist organization, mercenary (contractor).
В 2009 г. согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года было определено, что ближайшее время на национальную политику России наибольшее влияние окажут такие набирающие силу факторы, как националистические настроения, ксенофобия, сепаратизм и насильственный экстремизм, в том числе под лозунгами религиозного радикализма. Обострится мировая демографическая ситуация, возрастут угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, и т.д.1
Благодаря слаженным действиям сил обеспечения национальной безопасности в стране и за рубежом большинство прогнозов для России на сегодняшний день так и не сбылось, однако отдельные угрозы, в том числе связанные с негативными миграционными процессами продолжают набирать свою силу.
В современных условиях развития общественных отношений в государствах, национальным интересам которых противостоит внешняя политика США, объективно возникают два взаимообусловленных процесса нежелательных миграций. Первый обусловлен развитием хаоса от так называемых цветных революций и представляет собой вынужденную миграцию, где выталки-
вающими факторами становятся насильственная радикальная исламизация, фашизация общества и, наконец, уничтожение отдельных социальных слоев населения. Второй, напротив, формируется на почве ускоренной враждебной трансформации социальных отношений. Агрессивное поведение представителей иной, как им кажется, верной жизненной идеологии, вполне осознанно, а главное - имеет характер высокой устойчивости. Особенно это проявляется в поведении радикальных исламистов, обращенных в эту псевдорелигию идеологами ИГИЛ.
Таким образом, мы столкнулись с масштабными за всю историю современного мира потоками мигрантов из числа противников (в большинстве своем жертв) и сторонников «новых» социальных отношений, которые ранее (в конце XVIII в. и начале XX столетия) приводили к масштабным изменениям на геополитической карте мира.
Учитывая тенденции и динамику негативных миграционных процессов, происходящих за пределами территории Российской Федерации, рассмотрение вопросов нежелательных миграций внутри страны в контексте национальной безопасности через призму обеспечения террито-
риальнои целостности и суверенитета нашего государства гипотетически еще можно «отложить» на некоторое время. Однако внешние миграционные процессы, участниками которых являются россияне, связанные с деятельностью террористической группировки ИГИЛ, объективно требуют не просто обсуждения, а адекватной реакции законодателя. Подобные опасения вызывает участие граждан Российской Федерации в украинском конфликте, в деятельности различных террористических организаций по всему миру.
Как известно, в результате активных боевых действий в Сирии и на севере Ирака большое число беженцев эмигрировали в Турцию и Иорданию, однако при этом они стремятся найти убежище в более благоприятных странах Евросоюза. Поэтому с начала 2015 г. в Европе наблюдаются проявления кризиса, связанного с резким ростом неконтролируемого потока вынужденных мигрантов. Попросту европейские власти столкнулись с проблемами массового перемещения через государственные границы государств -членов ЕС людей с Ближнего Востока в поисках лучших условий жизни под предлогом ведения боевых действий в государствах своей гражданской принадлежности. За последний год границу ЕС пересекли около миллиона мигрантов. ООН прогнозирует в ближайшие два года как минимум 850 тыс. переселенцев.
Казалось бы, что за проблема для Европы -миллион беженцев, половине из которых все равно откажут в убежище. Однако канцлер Австрии Вернер Файман считает, что миграционный кризис в Европе представляет для Евросоюза серьезную опасность вплоть до его распада. По его словам, перед лидерами стран Евросоюза стоит выбор: либо единая Европа, либо «тихий развал ЕС». «Первый путь довольно сложный, и возможно, он займет длительное время, но второй приведет к хаосу»2.
В действительности перспективных причин для распада Евросоюза может быть много. Но что имел в виду Файман, заявляя в своем выступлении о «тихом развале ЕС»? Это отсутствие консолидированной позиции по отношению к сегодняшним мигрантам с Ближнего Востока или что-то иное, связанное с ошибочной иммиграционной политикой Евросоюза? Ведь набирающие силу факторы, такие как националистические настроения, ксенофобия, сепаратизм и насильственный экстремизм, в том числе под лозунгами религиозного радикализма, указанные в Стратегии нашей национальной безопасности 13 ноября 2015 г., сработали в «благополучной» Франции.
По существу, указанные факторы развились в умах резидентов, французских граждан -
детей натурализованных выходцев из стран МАГРИБА и других ныне суверенных государств, где культивируется ислам. Таким образом, Франция уже начала, а оставшаяся часть европейских государств еще может начать расплачиваться за свою иммиграционную политику.
Отсутствие действенных механизмов реальной ассимиляции иммигрантов в европейских государствах привело их к закрытой адаптации, формированию по аналогии с США афро-азиатских и арабских анклавов, где нахождение представителей других этнических групп небезопасно, а присутствие сил полиции считалось нецелесообразным, поскольку большинство вопросов, требующих полицейского вмешательства, отдавалось на откуп диаспорам.
Примечател ьно, что мы в свое время также предлагали диаспорам самостоятельно решать отдельные «проблемы» своих членов. В отсутствие необходимых средств на административное выдворение нарушителей миграционного законодательства за пределы территории Российской Федерации руководителям диаспор предлагалось содействовать их высылке. Тем не менее, в городах и поселениях Российской Федерации на сегодняшний день отсутствуют обособленные этнические кварталы, властям удается системно профилактически воздействовать на все категории населения в целях недопущения расовой, национальной и религиозной розни.
Следует отметить, что политика или теория «плавильного тигля» для иммигрантов потерпела неудачу в США еще в 50-х годах прошлого столетия. На их территории образовался так называемый мультикультурный салат, с отдельными элементами которого они борются с переменным успехом, проецируя свои проблемы на другие страны. И это не только экспорт идей социального и расового неравенства, но и потворство различного рода религиозным течениям экстремистского толка.
На сегодняшний день Европа, находящаяся под американским патронатом, со своей полит-корректностью, излишней толерантностью не извлекла уроков из миграционного опыта США. Для Евросоюза, и в частности для Франции, наиболее опасными стали не незаконные или неконтролируемые мигранты, а потоки нежелательных миграций второй половины ХХ столетия, которые они сами организовали на законодательном уровне.
В России, по сравнению с США и Евросоюзом, не прослеживаются подобные тенденции синдрома «натурализованных изгоев», способных взять в руки оружие, помянув своих угнетенных предков. Таких попросту нет. В российской
истории даже нет соответствующих предпосылок, поскольку в основе присоединения новых территорий к Российской Империи XVIII в. лежали принципы перспективной ассимиляции с сохранением национальной самобытности «поглощенных» народов. Исключением являются народы Средней Азии. Их самобытность, организация жизненного уклада, включая традиции ислама, так и не стали предметом коррекции с царской стороны, а также власти Советов. Мало того - их территории рассматривались в качестве площадки для инвестиций (строительство ирригационных сооружений, дорог всех типов, развитие промышленности и т.п.).
Характерно, что на сегодняшний день выходцы из среднеазиатских республик являются превалирующей иностранной рабочей силой на отечественном рынке труда, которая исповедует ислам, испытывая при этом некую обиду на Россию и ее граждан, которые якобы «виновны» в их бедственном положении на исторической родине. При этом им действительно приходится выполнять тяжелые работы или трудиться, как правило, в сфере обслуживания, что еще больше усиливает их «скрытую ненависть». Не вызывает сомнения, что некоторые среднеазиатские трудовые мигранты на этом фоне «социальной несправедливости» становятся приверженцами радикального ислама.
Однако эти факты не следует относить к предпосылкам формирования на территории Российской Федерации реальных сил сепаратизма, способных к открытому противостоянию власти. Хотя заявлять с уверенностью об эффективном контроле в отношении указанной категории лиц тоже нельзя. Также невозможно утверждать, что в наличии имеется абсолютная информация о тех гражданах, которые свои радикальные мысли попробовали реализовать на территории, контролируемой террористической группировкой ИГИЛ.
На этом фоне перспективная задача для властей - не допустить образования в нашей стране анклавов иммигрантов, получивших статус граждан Российской Федерации. И это касается не только трудящихся иностранцев, но и потенциальных иммигрантов из числа беженцев. Причем вторая категория мигрантов, прибывающих из районов социальных конфликтов с участием террористических организаций, должна стать предметом повышенного внимания законодателя.
С позиции международного права данные виды миграций, возникающих на фоне деструктивных социальных изменений, вполне легитимны и, по существу, должны быть обеспечены «принимающими» сторонами в лице государств,
признающих право на свободу передвижения и убежище в качестве гаранта реализации данной свободы.
Вместе с тем с потоками беженцев в страны въезда устремляются эмиссары, активные участники (боевики) и просто пособники преступных организаций для ведения подрывной работы в очередном государстве-жертве. Цель таких планируемых миграций вполне очевидна. Во-первых, это юридическое закрепление правового статуса своих сторонников под эгидой беженцев и в перспективе получение гражданства. Во-вторых, формирование в новой социальной среде платформы для новоиспеченных «революций» или как минимум вербовка наемников для ведения войн в странах исхода. Благоприятной средой для них пока является Европа, но Российская Федерация не станет исключением.
В настоящее время на стороне Исламского государства воюют, по разным данным, около 10 тыс. русскоязычных боевиков, из них одномоментно в рядах ИГИЛ состоит примерно 5-8 тыс. русскоязычных боевиков, еще 2-5 тыс. находятся на отдыхе и в лагерях подготовки3.
В случае возврата даже части этих людей в страны своей гражданской принадлежности (государства СНГ) террористическая угроза на территории Российской Федерации может резко возрасти.
В связи с этим представляется необходимым инициировать рассмотрение вопроса о законодательном ограничении нежелательных миграций не только в Российской Федерации, но и в государствах - участниках ОДКБ, поскольку границы у нас абсолютно «прозрачны». Речь идет о законодательном закреплении (уточнении) трех правовых институтов национальных законодательств:
ограничения (запрета) въезда определенным категориям иностранных граждан (возможно запрета въезда гражданам государств - участников ОДКБ, имеющим двойное гражданство либо виды на жительство, полученные в государствах не своей гражданской принадлежности), причастных к террористической деятельности;
ограничения (запрета) выезда гражданам в государства с повышенным уровнем террористической опасности и на отдельные территории без признанного международным сообществом правового статуса, где ведутся военные действия;
применения мер принуждения в отношении иностранных граждан, чье пребывание на территории государства въезда как из дальнего зарубежья, так и из государств - участников ОДКБ представляет угрозу безопасности и национальным интересам государства въезда.
В последнем блоке правовых инноваций в рамках развития института принуждения, применяемого к рассматриваемой категории граждан, законодательно должны быть закреплены механизмы контроля за лицами, в отношении которых вынесены представления о нежелательности пребывания (проживания) на территории государства - участника ОДКБ, вынесшего соответствующее решение.
Цель предлагаемого законопроекта не ограничивается только защитой интересов каждого из государств - участников ОДКБ. Единые правовые подходы к проблемам противодействия экстремизму в этих государствах позволят на системной основе в рамках совместной правоохранительной деятельности по контролю за лицами (гражданами государств - участников ОДКБ) существенно снизить уровень угроз, исходящих от международных террористических организаций. При этом на законодательном уровне будет реализована общегосударственная превентивная функция по отношению к потенциальным наемникам (жертвам) в лице представителей молодежи наших государств, склонных к вербовке со стороны эмиссаров террористических организаций и сомневающихся в себе.
В качестве проблемного вопроса, требующего разрешения посредством принятия соответствующих законодательных актов, может быть обозначена негативная тенденция радикальной исламизации лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. В связи с этим возникают и другие вопросы. Допустимо ли при этом возвращение наемников (сторонников) ИГИЛ в страны своей гражданской принадлежности? Перевоспитаются ли осужденные наемники или еще более утвердятся в своих радикальных взглядах? Что с ними делать после отбытия наказания? Ведь участие наемника в вооруженном конфликте или военных действиях по УК РФ наказывается не пожизненным лишением свободы, а на срок от трех до семи лет с ограничением свободы на срок до одного года либо без такового. Вероятней всего, после своего освобождения бывшие наемники останутся в государствах своей гражданской принадлежности в качестве все тех же эмиссаров. А это один из механизмов реализации цели организаторов нежелательной для нас миграции, идеологов ИГИЛ и иного радикализма.
Принимая во внимание существующие проблемы, отдельные эксперты предлагают после осуждения граждан Российской Федерации за участие в вооруженных конфликтах в составе террористических организаций их обособленное содержание в специализированном исправительном учреждении.
Не вызывает сомнения, что данные предложения не лишены смысла. Но рациональны ли они? Ведь для этой категории лиц необходимо будет создавать соответствующие учреждения или перепрофилировать имеющиеся. А это опять дополнительные средства и трудозатраты. Намного проще, как утверждают их оппоненты, аннулировать заграничные паспорта граждан Российской Федерации, причастных к деятельности террористических организаций за пределами территории Российской Федерации и не допустить их в нашу страну.
Представляется, что идея недопущения возвращения наемников в страну своей гражданской принадлежности в современных условиях противодействия терроризму, когда террористы должны быть «объявлены вне закона» и однозначно уничтожены, наиболее рациональна.
Мало того, в качестве профилактической меры в международно-правовой обиход должен быть введен принцип лишения человека гражданства за его участие в преступлениях террористического характера за пределами страны своей гражданской принадлежности. При этом российскому законодателю следует подумать о восстановлении советской конституционной нормы, предоставлявшей право президенту СССР в исключительных случаях лишать советского гражданства. После чего ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» может быть изложена в следующей редакции: «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его, за исключением случая его признания Международным трибуналом для судебного преследования лиц, ответственных за терроризм».
Таким образом, государство должно отказаться от своей роли в поддержки и защиты человека, находящегося с ним в определенной политико-правовой связи в виде института гражданства, ставшего на путь терроризма. Судить их должны в формате международного трибунала в той стране, где ими были совершены преступления террористического характера.
В заключение, возвращаясь к вопросам нежелательных миграций внутри Российской Федерации в контексте национальной безопасности, обратим внимание на отдельные приграничные районы, где наблюдается значительный отток коренного населения. В большей степени это проблема назрела в Дальневосточном федеральном округе, где плотность населения в 16 раз ниже, чем в приграничном Китае.
Учитывая, что любой демографический вакуум на благоприятной территории рано или
поздно будет заполнен, процесс «тихой экспансии» Китая на Дальнем Востоке весьма опасен. История знает немало примеров, когда массовая этническая миграция ставила под угрозу территориальную целостность принимающей страны. Это плебисцит 1836 г. за немедленное включение провозглашенной независимой Республики Техас в состав США, Мюнхенское соглашение 1938 г. о передаче Германии Судетской области Чехословакии. Наконец, 2008 г., когда албанские сепаратисты Республики Косово в одностороннем порядке объявили о своей независимости4.
Вместе с тем сегодня прямой угрозы для территориальной целостности Российской Федерации от китайской иммиграции нет. Но это не означает, что она не может возникнуть из-за недальновидных решений в миграционной сфере. Ведь «китайская проблема - не региональная, а общероссийская, требующая выработки долгосрочной стратегии в вопросе организации китайской иммиграции и совместного проживания»5.
1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Рос. Федерации от 12 мая 2009 г. № 537: в ред. от 1 июля 2014 г. // СПС КонсультантПлюс.
2 Такое мнение он высказал в интервью изданию Kronen Zeitung 24 октября 2015 г.
3 Пояснительная записка к проекту № 879098-6 федерального закона «О внесении изменений в статью 11 Закона Российской Федерации „О Государственной границе Российской Федерации"». Законопроектом предлагается законодательно закрепить одну из основных превентивных мер -возможность осуществления дополнительного контроля в отношении лиц, пересекающих государственную границу РФ, которые в течение 60 и более дней находились в странах с повышенным уровнем террористической опасности.
4 Безвербный В.А. Миграционные процессы как фактор внутренней безопасности и территориальной целостности государства // Миграционное право. 2008. № 2.
5 Рыбак А.А. К вопросу о стратегических национальных приоритетах в целях обеспечения национальной безопасности и территориальной целостности России // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 14-17.
