CC BY
275
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
В. Ф. Попондопуло, * Е. В. Слепченко *
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ
Известно, что выбор формы организации судебной системы, судоустройство в России — это исключительная прерогатива законодателя, который в рамках Конституции РФ и посредством федеральных конституционных законов вправе учреждать судебные институты (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128 Конституции РФ). Законодатель создает судебную власть в том виде, который представляется ему наиболее эффективным, соответствующим конкретной социально-политической обстановке, традициям страны.
Еще до принятия Конституции РФ, в процессе осуществления государственно-правовой реформы 1989—1993 гг., была осознана необходимость преобразований в сфере судебной власти: была принята Концепция судебной реформы 1991 г., произведены серьезные изменения в структуре судебной власти России, включая ее частичный переход от принципа внутренней специализации к принципу внешней специализации, выразившийся в выделении наряду с судами общей юрисдикции судов конституционной и арбитражной юрисдикции. При этом не был до конца внедрен принцип судебного федерализма в России, являющейся, как известно, федеративным государством: была сохранена военная юстиция. Конституция РФ и принятые в соответствии с нею федеральные конституционные законы закрепили такую судебную систему России.
Не исключено, что в начале 90-х годов прошлого века, начиная судебную реформу, законодатель мог избрать и иную форму организации судебной вла-
* Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета.
**Кандидат юридических наук, доцент Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина.
64
сти, отказаться от внешней специализации судов, обеспечив тем самым организационное единство судебной власти, последовательно реализовать принцип судебного федерализма, отражающий федеративное устройство государства. Однако это сделано не было, и тому, очевидно, были серьезные причины. Необходимо было не только сохранить российское государство, подвергшееся реальной опасности развала, но и обеспечить единое правовое пространство России (это в значительной степени сдерживало развитие судебных систем субъектов Российской Федерации) и постепенную модернизацию существовавшей тогда судебной системы.
Создание Конституционного суда РФ и системы арбитражных судов отдельно от системы судов общей юрисдикции было, на наш взгляд, вполне оправданным шагом. Это позволило радикально улучшить обеспечение судебной защиты в важнейших сферах общества: защиты конституционных прав и свобод граждан и организаций, прав предпринимателей в целях обеспечения рыночных преобразований в стране.
Утверждать, что те же результаты можно было получить благодаря преобразованиям внутри единой системы судов общей юрисдикции, вряд ли можно. Тому много причин, в частности устаревшее процессуальное законодательство, которое в одночасье нельзя было изменить, а главное — устаревшая психология самих судей, воспитанных на том, что суд — это элемент правоохранительной системы, главной задачей которого является защита государственных интересов.
В настоящее время, по прошествии 15 лет, ситуация, разумеется, иная. Деятельность судов общей юрисдикции (под влиянием, прежде всего, внешних факторов) тоже изменилась в лучшую сторону. Приняты и действуют новые процессуальные кодексы. Преграды, обусловленные глубоким консерватизмом судов общей юрисдикции и препятствовавшие развитию судебной системы, остались позади. Переоценить значение того, что уже реализовано в российской судебной реформе, трудно.
С изменением социально-экономической обстановки в стране, с решением основных задач внутренней модернизации судов можно подумать о дальнейшем совершенствовании организации судоустройства в России. Нам,1 как и многим нашим коллегам,2 уже не раз приходилось писать об этом, особенно накануне проведения последнего, VI Всероссийского съезда судей, проходившего в декаб-
1 Попондопуло В. Ф. Система третьей власти: от горизонтальной организации к вертикальной // Закон. 2004. № 10. С. 113—118; Попондопуло В. Ф., Слепченко Е. В. Производство по делам о банкротстве в арбитражном суде. СПб., 2004. С. 49—68.
2 См., напр.: Портнов В. Сколько ветвей у судебной власти // Российская газета. 1999. 9 сент.; Нужны ли судьи и прокуроры в погонах? // Российская газета. 2003. № 3; Орехов Р. Г. Судебная реформа требует радикального подхода // Российская газета. 1998. № 2. С. 3; Лебедев А. И. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 102—103; Горбуз А. К. Суд в системе разделения властей: российская модель // Кодекс-іпґо. 2001. № 11.С. 5.
В. Ф. Попондопуло, Е. В. Слепченко
ре 2004 года. К сожалению, сделанные предложения пока не вызывают живого отклика со стороны властей.
В настоящее время Правительством РФ утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007—2011 годы.1 Целью Программы является повышение качества осуществления правосудия, совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Основными задачами Программы являются: обеспечение открытости и прозрачности правосудия; повышение доверия к правосудию; создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечение его доступности; обеспечение независимости судей; повышение уровня исполнения судебных актов.
Как цели, так и задачи новой Программы не вызывают сомнений в их необходимости и актуальности. Однако в Программе, рассчитанной на перспективу до 2011 года, не планируется организационное совершенствование российской судебной системы, которое, как нам представляется, позволило бы с большим успехом решить задачи новой Программы. С сожалением, отмечая это обстоятельство, мы хотели бы еще раз изложить те аргументы, которые свидетельствуют о необходимости совершенствования судебной системы в России.
В связи с реформированием судебной системы возникают два вопроса. Во-первых: насколько оправдана внешняя специализация судов и разделение судебной власти на три самостоятельные ветви? Во-вторых: каковы перспективы создания такой судебной системы, которая отражала бы федеративное устройство российского государства?
Проблема внешней специализации судов и разделения судебной власти на отдельные ветви не нова; в разных странах она решается по-разному. В России внешняя специализация судов, выделение конституционной и арбитражной юрисдикций имеет непродолжительную историю, всего лишь с начала 90-х годов прошлого века. Отдельные аспекты этой проблемы обсуждаются не только в прессе, о чем уже говорилось, но и на научном уровне.2
По существу, в России функционирует организационная модель европейского, преимущественно германского типа, построенная на принципах внешней и, частично, внутренней специализации (применительно к судам общей юрисдикции). Эта модель предусматривает суды общей юрисдикции, возглавляемые Верховным Судом РФ, арбитражные суды во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционный суд РФ. При этом конституционные (уставные) суды субъектов РФ и Конституционный Суд РФ не составляют единой иерархической системы конституционной юстиции. Конституционные (уставные) суды субъек-
1 Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007— 2011 годы. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 г. № 1082-р II СЗ РФ. 2006. №33. Ст. 3652.
2 Шварц М. 3. Систематизация арбитражного процессуального законодательства (проблемы теории и практики применения): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004.
66
тов РФ — это единственный пример судов субъектов РФ, в какой-то мере отражающий особенности федеративного устройства государства, а также учет интересов отдельных субъектов РФ.
Внешняя специализация судов, представленная тремя самостоятельными ветвями судебной власти, сыграла свою историческую роль, и теперь, на наш взгляд, от нее можно было бы отказаться, объединив все ветви судебной власти в единую, возглавляемую Верховным Судом РФ. Этот процесс мог бы быть постепенным: сначала возможно объединение судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а затем — включение в единую систему и судов конституционной юстиции. В рамках унифицированной системы должны быть созданы подразделения (палаты, коллегии и т. п.), обеспечивающие необходимую внутреннюю специализацию:
1. Разрешение дел о соответствии Конституции РФ. В настоящее время это подведомственность Конституционного Суда РФ. Имеются примеры и другого подхода к решению вопроса об осуществлении конституционной юстиции в рамках единой системы судов. Например, в США нет отдельных конституционных судов, так как все федеральные суды и судьи правомочны рассматривать вопросы конституционности федеральных законов и других действий органов власти, касающиеся рассмотрения конкретных дел.
2. Рассмотрение экономических споров. Ныне это подведомственность арбитражных судов.
3. Рассмотрение административных споров, которые в силу разделения судебной власти имеют разрозненную подведомственность.
4. Разрешение иных дел (патентных, ювенальных, налоговых и т. п.).
Существующая организация судебной системы России, построенная на принципах внешней специализации, менее эффективна и более затратна с финансовой точки зрения, чем система, построенная на принципах унификации и внутренней специализации. Она сложна и тем самым порождает множество специфических организационных и даже политических проблем как во взаимоотношениях каждой ветви судебной власти с другими органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, например, Минфином России, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ), так и в отношениях различных ветвей судебной власти между собой.
Широко известны проблемы разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ — например, трения между двумя последними указанными судами, связанные с принятием Верховным Судом РФ постановления Пленума «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. N° 8, в котором Верховный Суд РФ разъяснил необходимость непосредственного, без обращения в Конституционный Суд РФ, применения норм Конституции РФ в случаях противоречия ей федерального закона. Примеров, связанных с проблемами разграни-
-Ф-
В. Ф. Попондопуло, Е. В. Слепченко
чения подведомственности между судами, общей юрисдикции и арбитражными судами можно было бы привести немало.
Разумеется, средства разрешения таких проблем существуют. Например, одно из полномочий Президента РФ — обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, включая деятельность судов (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Однако в случае унификации судебной системы названные проблемы попросту отпадут, поскольку станут внутренним делом самой судебной системы, не мешая ей взаимодействовать с другими органами государственной власти.
Что касается отказа от самостоятельной системы арбитражных судов, то для этого имеются все необходимые предпосылки, включая научное обоснование эффективности таких преобразований.1 Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Конституция РФ не проводит разграничения между судами общей юрисдикции и арбитражными судами: и там, и там используются гражданско-правовые способы защиты прав. Арбитражное судопроизводство охватывается гражданским. Едиными для судов общей юрисдикции и арбитражных судов являются принципы осуществления правосудия. По своим целям способы защиты гражданских прав в арбитражном суде совпадают с мерами защиты, применяемыми судами общей юрисдикции по гражданским делам. В целом структура судебной деятельности по гражданским делам в судах общей юрисдикции и по экономическим спорам в арбитражных судах обусловлена общим предметом — гражданскими материально-правовыми отношениями.
Разумеется, деятельность арбитражных судов по сравнению с деятельностью судов общей юрисдикции по гражданским делам имеет специфику, которая состоит в различиях компетенции, а также в некоторых особенностях процессуальной деятельности в целом и в способах защиты гражданских прав в частности. Особенности арбитражного процесса обусловлены особенностями предмета защиты — нарушенного или оспариваемого права экономической, в том числе предпринимательской, деятельности.2 Отмечая это обстоятельство, В. Ф. Яковлев и М. К. Юков указывают, что АПК РФ сохраняет и развивает институты и правила гражданского судопроизводства с учетом особенностей, порожденных природой экономических споров, упрощающих и ускоряющих их разрешение.3
1 Пелевин С. М. Арбитражный Суд Российской Федерации. СПб., 1993. С. 13; Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. С. 195—198; Вершинин А. П. Способы защиты гражданских прав в суде. СПб., 1997. С. 60; Шварц М. 3. Систематизация арбитражного процессуального законодательства...
2 Яковлев В. Ф. О новом Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации II Вестник ВАС РФ. 2002. Специальное приложение к № 8. С. 172.
3 Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. М., 1995.
С.ХХ.
68
Мы разделяем взгляды тех ученых, которые полагают, что родовое единство законодательства о судопроизводстве в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должно привести к созданию единого Гражданского процессуального кодекса РФ, содержащего раздел об особенностях рассмотрения споров, связанных с экономической, в том числе предпринимательской, деятельностью. Это может произойти до объединения судебной системы России (и тогда арбитражные суды будут руководствоваться правилами единого ГПК) или после унификации судебной системы (тогда соответствующие подразделения судов — коммерческие палаты, коллегии, составы — будут руководствоваться в своей деятельности процессуальными правилами единого ГПК).
Включение конституционной юстиции в единую судебную систему более проблематично, но не исключено. Существует немало развитых стран, где нет Конституционных судов — например, США, Греция. Основная сложность, которая здесь возникает, — обеспечение внутренней независимости конституционной палаты, исключение внутреннего конфликта интересов. При необходимости решение может быть найдено: к примеру, наделение судей конституционной палаты исключительной компетенцией по разрешению дел о соответствии Конституции РФ, либо наделение компетенцией конституционной палаты Президиума Верховного Суда РФ
Имеется и другое, более рациональное, на наш взгляд, решение вопроса — это наделение правом проверки на соответствие Конституции РФ всех федеральных судей (но не судей субъектов РФ) и правом проверки их судебных актов вышестоящими судебными инстанциями вплоть до Президиума Верховного Суда РФ. Аналогичный подход характерен для судебной системы США, где федеральные суды называют стражами Конституции США, поскольку их постановления защищают права и свободы, гарантируемые Конституцией США.1 Такой подход нам представляется наиболее разумным, к тому же он экономичен. Снимаются проблемы конфликта интересов, который останется даже тогда, когда внутри судебной системы будет создана конституционная палата.
Следующая проблема связана с перспективами создания такой судебной системы, которая бы соответствовала установленному Конституцией положению о том, что Российская Федерация является федеративным государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Эта проблема пока мало занимает умы представителей юридической науки, возможно потому, что она имеет более выраженную политическую окраску, чем проблема унификации судебной системы. Естественное стремление сохранить российскую государственность, погасить имевшие место центробежные тенденции, отодвинуло на задний план решение задачи обеспечения федеративного устройства государства, в частности судебного федерализма.
Судебный федерализм можно определить как судебно-правовую форму федеративного устройства государства; это регулирование отношений между федера-
1 Мекам Л. Р. Федеральный уровень судебной системы в Соединенных Штатах Америки. Введение для судей и судебных администраторов зарубежных стран. Вашингтон, 2001. С. 9—12.
В. Ф. Попондопуло, Е. В. Слепченко
цией и субъектами федерации, установление юрисдикций федеральных судов и судов субъектов федерации, распределение между ними судебных полномочий.1
Развитие судебного федерализма России отражает развитие собственно федеративных отношений в Российской Федерации как федеративном государстве. Имеются основания говорить и о том, что в соответствии с Конституцией РФ судебная система России должна быть федеративной. В ч. 3 ст. 118 Конституции указано, что судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом; полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Иначе говоря, Конституция проводит различие между судебной системой в целом (родовое понятие) и федеральной судебной системой (видовое понятие) как ее частью. В Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» также различаются федеральные суды и суды субъектов РФ (ст. 4).2
Однако утверждать, что реально существующая судебная система России является федеративной, можно лишь с определенной долей условности, так как суды, а тем более судебные системы субъектов РФ, практически отсутствуют. Номинально к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Однако в действительности такие суды созданы только в полутора десятках субъектов РФ (главным образом в национальных республиках). Более чем в одной пятой субъектов РФ конституционные (уставные) суды не созданы. Следует также учитывать, что конституционные суды конкретных дел (споров) не рассматривают, их подведомственность весьма специфична.
Иногда к судам субъектов РФ ошибочно относят мировые суды. Мировой судья — это, по существу, федеральный судья общей юрисдикции, мировой суд включен в федеральную систему судов общей юрисдикции, процессуально составляя ее низшее звено (дополнительную инстанцию). Статус мирового судьи определяется федеральным законом и от статуса иных федеральных судей отличается незначительно, в основном в части порядка назначения (избрания) на должность. Это позволяет сделать вывод, что мировые суды нельзя считать судами субъектов РФ.
Следует обратить внимание на то, что современный российский институт мировых судей не имеет ничего общего с известным в ряде стран общего права или с существовавшим до 1917 г. в России одноименным институтом.3 Несмотря
1 Саликов М. С. Судебный федерализм США II Правоведение. 1998. № 1. С. 40.
2 СЗ РФ. 1997. N° 1. Ст. 1. На необходимость развития двух уровней судебной системы РФ указывается и в научной литературе: Орехов Р. Г. Судебная реформа требует радикального подхода II Российская газета. 1998. № 2. С. 3; Лебедев А. И. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 102—103; Горбуз А. К. Суд в системе разделения властей: российская модель II Кодекс-іпіо. 2001. № 11. С. 5.
3 См.: Аничков И. Мировой суд и преобразование низших судов. СПб., 1907; Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980; Филиппов С. В. Судебная система США. М., 1980; Горбуз А. К. О некоторых проблемах конституционно-правового статуса мировых судей в России II Кодекс-инфо. 2002. №5!6. С. 3.
70
на свое название и несколько отличный от федеральных судей порядок назначения (избрания) на должность, мировые судьи в современной России — это скорее младшие государственные (федеральные) судьи, а не мировые судьи в классическом понимании этого института.
На наш взгляд, существует явная необходимость в развитии элементов гражданского общества в судейской сфере. Это не только развитие института присяжных заседателей, представителей общественности в квалификационных коллегиях судей, адвокатская деятельность. Неплохо было бы на нижних уровнях судебной системы субъектов РФ перейти действительно к формированию мировых судов, когда мировые судьи избирались бы непосредственно населением соответствующего мирового округа. При этом необходимо отойти от правила, что количество мировых судей зависит от количества населения. Мировые судьи должны избираться там, где в них действительно имеется потребность: например, в небольших населенных пунктах, в связи с отдаленностью от районного центра, где функционирует районный суд субъекта РФ. Особенно это важно в районах Сибири и Дальнего Востока. В крупных городах, тем более в Москве и Санкт-Петербурге, которые сами являются субъектами РФ, мировые судьи не нужны. Здесь должны функционировать районные суды субъекта РФ, укомплектованные необходимым количеством судей.
Таким образом, практически все суды в России относятся к федеральной системе судов: суды общей юрисдикции от федеральных районных до Верховного Суда РФ (сюда же входят военные суды1), все арбитражные суды, Конституционный Суд РФ. Судебные системы субъектов РФ фактически не созданы.
На наш взгляд, необходимо подумать о создании подлинно двухуровневой судебной системы:
— федеральной, имеющей свою подведомственность, определяемую делами о нарушениях федеральных законов и других федеральных нормативных правовых актов, и
— субъектов РФ, с подведомственностью, определяемой делами, связанными с нарушениями региональных законов и иных нормативных правовых актов.2
1 В настоящее время ведется активная дискуссия о необходимости военной юстиции (см., напр.: За-катнова А. Нужны ли судьи и прокуроры в погонах? II Российская газета. 2003. 15 марта; Ямшанов Б. Трибунал под сокращение II Российская газета. 2006. 14 февраля). На наш взгляд, этот вопрос должен быть решен (и чем быстрее, тем лучше) в пользу отказа от специфического военного правосудия как в принципе несовместимого с гражданским обществом. Двойной статус военного судьи порождает конфликт интересов: подчиниться ли закону, как должно судье, или воинской дисциплине, как должно офицеру. Военная юстиция — это советское наследие. Такие ведомственные суды в демократическом государстве не только не нужны, но и создают проблемы, связанные с правосудием, а также огромными финансовыми затратами на содержание этих судов, порой почти не загруженных работой. Дела, окрашенные военной спецификой, с успехом могут рассматриваться гражданскими судами.
2 Следует, видимо, помнить, что Конституция РФ закрепляет правило не только о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам (когда последние приняты по предметам ведения РФ или совместного ведения РФ и субъектов РФ), но и о непротиво-
В. Ф. Попондопуло, Е. В. Слепченко
В зависимости от политических и иных факторов подведомственность федеральных и региональных судов может время от времени корректироваться, например, перераспределяться в сторону увеличения числа категорий дел, подлежащих рассмотрению региональными судами. Все это, включая формирование системы мировых судов, позволило бы, как нам кажется, решить много проблем, включая обеспечение независимости судебной власти, повышение статуса судьи, особенно федерального, обеспечение его деятельности (аппарат, помещения, материально-технические средства). Это позволило бы резко сократить количество федеральных судов, ограничить их подведомственность важнейшими делами федерального значения, увеличить их финансирование за счет федерального бюджета, сократить количество судей с одновременным увеличением числа их квалифицированных помощников.
При этом, соответственно, увеличивается количество судов субъектов РФ, финансируемых из бюджетов соответствующих субъектов РФ, решаются те же задачи, что и применительно к федеральным судам: определяется необходимое количество судов, судей и помощников, решаются вопросы надлежащего материально-технического обеспечения.
Более рационально будут решаться вопросы отбора кандидатов на судейские должности, их назначения, поощрения, привлечения к ответственности, вплоть до прекращения полномочий. В частности, создается одна федеральная квалификационная коллегия судей, рекомендованные ею претенденты на должности федеральных судей назначаются Президентом РФ. Соответственно, в каждом субъекте РФ создается квалификационная коллегия судей субъекта РФ, которая рекомендует кандидатов на должности судей субъекта РФ, а их назначение производится губернатором или законодательным собранием субъекта РФ.
Распределение подведомственности между федеральными судами и судами субъектов РФ, увязанное с предметом судебной защиты — правами и охраняемыми законом интересами, предусмотренными федеральным и региональным законодательством, предполагает определенное распределение нормотворческой компетенции, то есть компетенции в регулировании общественных отношений между федеральным и региональным законодателями.
На территории субъекта РФ может быть четко разделена компетенция органов разных уровней. Соответственно, по вопросам федеральной компетенции приоритет на данной территории принадлежит федеральным актам (ч. 1, 2, 5 ст. 76 Конституции РФ), по вопросам компетенции субъекта РФ — его актам (ч. 4, 6 ст. 76 Конституции РФ), а по вопросам компетенции муниципального образования — актам последнего. При таком подходе публичные органы, включая судебные, не вправе вторгаться в сферу компетенции друг друга.
Федерация, в отличие от унитарного государства, — это некий союз государственных образований, и суверенитет субъектов РФ является первичным, а суве-
речии федеральных законов нормативным правовым актам субъекта РФ (если они приняты по предметам ведения субъекта РФ) (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ).
72
ренитет федерации — вторичным. В данном случае можно использовать вместо термина «суверенитет» термин «компетенция», поскольку по поводу суверенитета субъектов РФ существует научная дискуссия, а Конституционный Суд РФ занял следующую позицию: «Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. То есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».1
Компетенция федерации должна формироваться субъектами федерации, быть небольшой, но достаточной, чтобы решать такие общие для всех субъектов федерации проблемы, как обеспечение единства экономического и политического пространства, оборона страны, экологическая безопасность и другие федеральные задачи, включая задачу защиты важнейших (основных) прав и охраняемых федеральным законом интересов граждан и организаций, посредством деятельности федеральных судов.
В интересах охраны прав субъектов федерации перечень вопросов, отнесенных к компетенции федерации (включая подведомственность федеральных судов), должен быть замкнутым, то есть он должен исчерпывающе определяться Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. То, что не отнесено к компетенции федерации, автоматически входит в компетенцию субъекта РФ. От сферы совместного ведения федерации и субъектов РФ (ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), на наш взгляд, необходимо было бы отказаться, так как это основа для споров.
Федеральная судебная система, будучи унифицированной за счет объединения всех ветвей судебной власти, должна быть структурирована по инстанциям: Верховный Суд РФ, федеральные апелляционные суды (10—20 судов), федеральные районные суды (по количеству субъектов РФ). С учетом сокращенной подведомственности федеральных судов, этого количества должно быть достаточно.
Судебные системы субъектов РФ также должны быть структурированы по инстанциям: Верховный Суд субъекта РФ, апелляционные суды субъекта РФ (1—2 суда), суды первой инстанции субъекта РФ (по количеству районов). Например, в США судебные системы штатов, как и федеральная судебная система, состоят из судов первой инстанции, промежуточных апелляционных судов и верховных судов. В составе судебных систем штатов в числе судов первой инстанции могут также выделяться различные специализированные суды, суды графств, муниципальные суды, суды по мелким искам, мировые суды. Так, в шта-
1 Зорькин В. Д. Апология Вестфальской системы II Российская газета. 2004. 13 июля.
В. Ф. Попондопуло, Е. В. Слепченко
те Луизиана (США) наряду с Высшим Судом штата, действуют пять апелляционных судов и несколько десятков судов первой инстанции, включая специализированные суды. Структура системы судов штатов варьируется от штата к штату. Судебная система каждого штата обладает уникальными чертами, но это не исключает основных обобщений вроде указанного выше инстанционного деления.
Федеральная судебная система и судебные системы субъектов РФ независимы относительно друг друга, поскольку их подведомственность должна быть четко разделена. При необходимости федеральная подведомственность может уточняться путем внесения изменений в федеральный конституционный закон, а также постановлениями Конституционного Суда РФ.1
Процесс передачи дел из компетенции федеральных судов в компетенцию судов субъектов РФ, с учетом российской специфики, очевидно, должен быть постепенным, по мере перераспределения нормотворческой компетенции между Федерацией и субъектами РФ. Однако в конечном счете большинство гражданских и уголовных дел должны рассматриваться, на наш взгляд, на уровне судов субъектов РФ и миром (мировым судьей), и только федерально значимые дела — на уровне федеральных судов.
Так, большинство правовых споров, которые поступают в американские суды, подлежат рассмотрению в судах штатов (от районного суда штата до Высшего Суда штата). Суды штатов обладают юрисдикцией на разрешение более широкого спектра споров, чем федеральные суды. Они занимаются всеми бракоразводными делами, вопросами опеки детей, вопросами наследства, вопросами частной собственности, делами несовершеннолетних, спорами по договорам, дорожно-транспортными правонарушениями, делами о причинении вреда физическим лицам, а также большинство уголовных дел. Федеральные суды занимаются рассмотрением дел, касающихся органов государственного управления США и их должностных лиц, Конституции США и федеральных законов, а также споров, возникающих между штатами или между США и другими государствами. Если в качестве тяжущихся сторон выступают граждане разных штатов или спор возникает между гражданами США и гражданами других стран, то иск подается в федеральный суд, даже если дело не имеет никакого отношения к федеральным законам. Подобные этим критерии разграничения могли бы быть положены в основание разграничения подведомственности федеральных судов и судов субъектов РФ в России.
Как нам представляется, имеются те пределы, в которых уже сегодня можно было бы начать строительство федеративной судебной системы в России; границы, которые позволят одновременно решать задачи сохранения российской государственности и развития российского судебного федерализма.
1 О роли, которую сыграл Верховный Суд США в становлении судебного федерализма в США, см.: Саликов М. С. Судебный федерализм США II Правоведение. 1998. № 1.
74
Сделанные нами предложения по совершенствованию судебного федерализма в России являются достаточно радикальными, но они основаны на букве и духе самой Конституции РФ, закрепляющей федеративное устройство государства. Воплощение указанных предложений в жизнь зависит от политической воли руководства страны. Трудности материального и организационного характера, которые, безусловно, имеются, не являются непреодолимыми препятствиями.
Кроме того, необходимо отметить, что решение проблем судебного федерализма в России позволит решить многие проблемы: повышения качества судебной деятельности, повышения доступности правосудия (для такой большой страны, как Россия, это важно) и, соответственно, доверия населения к суду, поддержания высокого звания судьи. Реализация принципа судебного федерализма позволит укрепить судебную ветвь власти, ее независимость от иных ветвей власти, особенно — исполнительной.
И. С. Морозова*
-Ф-
МЕХАНИЗМ ЛЬГОТИРОВАНИЯ: ПОСТАНОВКА ВОПРОСА
Механизм правового регулирования предусматривает последовательность реализации отдельных юридических устройств, образующих в своей совокупности в зависимости от специфики их воздействия на общественные отношения отдельные его блоки, элементы. Это является свидетельством более углубленной дифференциации в правовом регулировании, стремления законодателя наиболее адекватно опосредовать те или иные группы социальных связей.
В структуре механизма правового регулирования обозначаются, с одной стороны, относительно укрупненные блоки, включающие систематизированные определенным образом юридические устройства, обладающие общими качественными характеристиками (механизм правового стимулирования, механизм правового ограничения). С другой стороны, отдельные правовые средства (поощрения, наказания, дозволения, льготы и т. д.), организованные наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, составляющие каждое в своей совокупности отдельную систему, также можно рассматривать в качестве самостоятельных механизмов. Поэтому, по нашему мнению, вполне логично говорить о существовании таких юридических конструкций, как «механизм наказания», «механизм поощрения», «механизм льготирования» и т. д. В данном случае, как это видно, речь идет о первичных, элементарных правовых средствах. Сам термин «льготирование» уже давно используется в сфе-
* Кандидат юридических наук, докторант Саратовской государственной академии права.
