CC BY
60
Абдуселим ПАЛЧАЕВ
ОБ ИЗЪЯНАХ НАЦИОНАЛЬНОТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИК СЕВЕРНОГО КАВКАЗА
Статья посвящена анализу недостатков национально-территориальной формы административного устройства национальных республик Северокавказского федерального округа. Автор отмечает, что данная форма не соответствует современным условиям и вызовам развития РФ и нуждается в серьезном преобразовании.
The article analyzes the disadvantages of the national-territorial form of administrative organization of the national republics of the North Caucasus Federal District. The author points out that this form does not meet modern requirements and challenges of the development of the Russian Federation and needs a serious reforming.
Ключевые слова:
Россия, Северный Кавказ, национальная республика, национально-территориальное устройство, реформа; Russia, North Caucasus, national republics, national-territorial structure, reforming.
Разработка и тем более реализация оптимальных форм, путей и механизмов взаимоотношений федерального центра с власт -ными структурами субъектов федерации представляют собой весьма сложную и трудноразрешимую проблему, которая возни -кает в процессе совершенствования самой федерации. Здесь осо -бую значимость и актуальность приобретает поиск механизмов установления и осуществления разносторонних экономических, финансовых, торговых, инвестиционных связей между федерацией и субъектами федерации как по горизонтали, так и по вертикали. И это естественно, если учесть, что эффективность и действенность федеративного государства в экономической, социальной, полити -ческой и других сферах может быть обеспечена лишь в том случае, если горизонтальное разделение полномочий и взаимосвязь между главными ветвями и органами власти дополняется вертикальным разделением полномочий и предметов ведения между уровнями власти.
Сказанное в первую очередь относится к Северному Кавказу, который в силу целого комплекса факторов нуждается в государ -ственных и политических структурах и институтах, возможно, в каких то аспектах в тех или иных формах отличающихся от структур и институтов большинства других регионов Российской Федерации. Это, в свою очередь, ставит вопрос о том, по какому именно пути пойдет Северный Кавказ, какой именно облик в конечном счете приобретет его административно политическое и национально территориальное устройство, насколько жизне способен и устойчив фундамент формирующейся в республиках региона государственности.
Из этого вытекает другая важная задача — перестройка всей системы отношений на Северном Кавказе — политических, эконо -мических, социальных, межэтнических — в контексте дальнейшего совершенствования государственно - административного устрой -ства. Как уже указывалось, стабилизация обстановки на Северном Кавказе отвечает жизненно важным интересам РФ с точки зрения как утверждения новой демократической государственности, так и обеспечения ее национальной безопасности в южном направлении. Ключевое значение при решении этой задачи имеют разработка и реализация действительно отвечающей современным реальностям, эффективной национальной политики, способной привести к ско -
ПАЛЧАЕВ Абдуселим Нажмудинович — к.полит.н., политический советник Народного Собрания Республики Дагестан [email protected]
рейшему разрешению всего комплекса противоречий, накопившихся в регионе, совершенствованию межнациональных отношений и урегулированию всех суще -ствующих и потенциальных территори -альных конфликтов.
Административное устройство как федерации в целом, так и отдельно взя тых регионов, особенно тех, в которых преобладают национальные республики, должно отвечать, прежде всего, требо -ваниям всемерного укрепления государ ства, надлежащей управляемости важней ших сфер общественной жизни. С этой точки зрения этнонациональный прин -цип административно территориального устройства уже в советский период фак тически изжил себя и действует только в силу исторической инерции. В отече -ственной научной литературе обосно ванно указывалось на бесперспективность перекройки политической карты России по этнонациональному принципу и попы ток создания чисто этнических государ ственных образований на основе этнона ционализма. И действительно, как отме -чал К.С. Гаджиев, «возникает вопрос о том, какое именно независимое и суверенное национальное государство возникнет в Дагестане — лезгинское, аварское, кумыкское, даргинское и т.д.? В Кабардино -Балкарии — кабардинское, балкарское, русскоязычное? В Карачаево -Черкесии
— карачаевское, черкесское, русскоязыч -ное или какое -либо иное? — и т.д. в том же духе. Очевидно, что каждый из этих наци -онализмов неизбежно будет стимулиро -вать национализм у других народов, и так до бесконечности»1. Здесь нельзя упускать из виду и следующий очень важный, но не всегда в должной мере учитываемый факт, что при формировании государственно -административной структуры СССР госу дарственные границы проводились бук вально по живому телу этносов.
В современных же условиях этнотерри ториальный принцип стал одним из клю -чевых факторов, препятствующих окон чательному преодолению конфликтоген ности региона, обеспечению единства, устойчивости и безопасности государ ства. Поэтому необходимы поиски новых форм и путей перехода от национально
1 Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. - М., 1997.
территориальной к территориальноадминистративной федерации.
Разумеется, никуда не уйти от того оче видного факта, что Россия - многосо ставная, многонациональная и многокон фессиональная страна. При всем том при оценке нынешнего состояния и перспек тив российской государственности необ ходимо учесть, что в Российской Федерации национальных автономий, которые отличаются реальной этнично стью, на самом деле совсем немного. С оговорками к их числу можно отнести Туву и Чувашию, на Кавказе — Чечню, Ингушетию и Северную Осетию. Все про чие национальные образования отлича ются многонациональным составом или долей русских, сопоставимой с титуль ным этносом. Кроме того, многие народы очень сильно разбросаны по российской территории. В Татарстане татар действи тельно несколько больше, чем русских, но татары расселены по всей стране, в «родной» республике проживает от силы их третья часть. В Башкирии титульное население находится в явном меньшин стве. 600 тыс. представителей дагестан -ских народов обосновались за пределами Республики Дагестан. В ряде других респу блик численно преобладающее титуль ное население хорошо интегрировано в российское пространство по культурному и конфессиональному признакам (к при -меру, Чувашия и Северная Осетия).
Причем русские составляют большин -ство населения в 75 субъектах федерации (2/3 — в 64 субъектах). Около 85% насе -ления составляют представители славян ских народов. Подавляющее большинство населения страны свободно владеет рус ским языком.
К числу народов, исторически относя щихся к православной конфессии, при надлежат 89% россиян. Более 90% жите -лей России — представители большой европеоидной расы. Иначе говоря, для России характерна высокая лингвистиче ская и расовая однородность2.
Что касается Северного Кавказа, то здесь численность населения националь ных республик, по данным Всероссийской переписи населения 2002 г., составляет примерно 6 650 тыс. чел., или 4,6% общей численности населения РФ. При этом
2 Туровский Р. Бремя пространства как политическая проблема России // Логос, 2005, № 2, с. 127.
определенную часть самого населения национальных республик составляют рус ские. В результате тех процессов и тен денций, которые характерны для региона в последние десятилетия, администра тивные границы перестали соответство вать границам ареалов проживания тех или иных народов, которые, особенно в городах, перемещались друг с другом, а границы ареалов их проживания оказа лись изломанными и изрезанными, а то и вовсе исчезли. Моноэтничность сохраняется лишь в сельских районах, из кото рых значительная часть более или менее дееспособной молодежи постепенно переселяется в полиэтнические города. В силу этих факторов права и интересы всех проживающих в регионе народов и этнонациональных групп настолько тесно переплетены друг с другом, что гарантиро вать защиту прав и интересов какого либо одного из этих народов представляется невозможным без учета прав и интересов всех других народов.
Еще более осложняет картину национально территориального устрой ства региона существование разнородных по этнонациональному критерию субъек тов федерации. По этому критерию разли чаются следующие группы:
— Ставропольский край с абсолютным преобладанием русского населения;
— Чечня, Ингушетия — с абсолютным большинством титульного населения, а также Северная Осетия с большинством этнических осетин. Ингушетия — самая молодая и самая маленькая республика России с наихудшими в федерации соци альными показателями, одна из самых про -блемных республик Северного Кавказа;
— Кабардино - Балкария и Карачаево -Черкесия — республики с двумя титуль ными этносами: это кабардинцы и чер кесы, относящиеся к адыгским народам, и балкарцы и карачаевцы, принадлежащие к тюркской группе, между которыми идет острая конкуренция за места во властных структурах;
— Республика Адыгея, где титульный народ составляет абсолютное меньшин ство при трехкратном превосходстве рус ских;
— Дагестан — республика с 14 офи -циально признанными титульными этносами, где исторически сложилась социально этническая стратификация при доминировании во властной иерар
хии трех этнических групп — аварцев, дар -гинцев и кумыков.
При этом, как не без оснований отмечала Л.Л. Хоперская, уровень сецессионист -ских настроений в той или иной респу -блике не в последнюю очередь зависит от степени заинтересованности доминирую -щего этноса в сохранении и укреплении своего положения в системе социально -этнической стратификации. Чем больше федеральная власть настроена сохранить и упрочить это положение, тем ниже уро -вень сепаратизма1.
Нельзя не признать тот факт, что выде -ление национальных автономий в само стоятельные единицы государственно -территориального устройства СССР дей ствительно сыграло определенную пози тивную роль в плане их экономического, социального и культурного развития.
Разумеется, федерализм является инструментом равноправия народов, но это обстоятельство вовсе не делает обя зательным этнотерриториальный прин цип построения федерации. Как пока зывает мировой опыт, полиэтничность не всегда и не обязательно ведет к реа лизации национально территориальных принципов государственного устрой ства. Наглядное представление об этом можно составить на примере США и ряда других стран, которые построены либо исключительно, либо преимущественно на административно - территориальном принципе. К тому же тот же опыт убеди тельно свидетельствует, что национально территориальный принцип федеративного устройства не решает, а лишь временно заглушает национальный вопрос, а во многих случаях существенно осложняет проблему обеспечения единства и терри -ториальной целостности федеративного государства. Более того, противоречия, связанные с различным политическим статусом и этнической основой образова ния субъектов федерации, содержат в себе значительный потенциал конфликтности. Об этом убедительно свидетельствуют примеры распада СССР, Чехословакии, Югославии.
Административно- территориальная федерация предлагает более простую и оптимальную систему территориального
1 См.: Хоперская Л.Л. Современные этнопо-литические процессы на Северном Кавказе: концепция этнической субъектности. — Ростов н/Д, 1997, с. 116.
устройства, базирующуюся на учете, пре -жде всего, ресурсных, экономических, производственных, географических, де -мографических и иных факторов. Что касается национально - территориальной федерации, то при ее создании главное внимание концентрируется на макси мальном совпадении границ региона с границами ареала расселения определен ного этноса, и при этом фактически игно рируются другие не менее, а, возможно, более важные составляющие. Помимо всего прочего, результатом реализации национально территориальной федера ции является появление такого фено мена, как титульный этнос, или титуль ный народ, что, например, на Северном Кавказе, где по сути дела имеет место прямо -таки вавилонское смешение наро -дов, является просто нонсенсом. Именно этот феномен во многом благоприятствует фактической легитимации региональных политических элит на этнической основе, когда руководители территорий прямо заинтересованы в максимальном возвы шении своего статуса, вплоть до незави симости от центра. А это, в свою очередь, ведет, если не публично, то фактически, в негласной форме, к иерархизации наро -дов региона, их разделению на равных и более равных.
Надо признать тот очевидный факт, что республиканские власти со всей очевид -ностью продемонстрировали свою неспо -собность самостоятельно обеспечить мир -ное сожительство народов на своих тер -риториях без постоянного вмешательства федерального центра. Особое значение имеет тот факт, что борьбу с организован ной преступностью и те противоправные действия, которые без разбору квалифи -цируются как террористические акты, народ воспринимает не как свое дело, а как отражение разборок между мафиоз ными и властно мафиозными группи ровками. Одна из главных причин такого положения вещей — стремление к «этни -зации» политической власти, что тесней -шим образом связано с «этнизацией» эко -номики.
В этой связи нельзя не отметить дохо -дящие до абсурда проекты воссоедине -ния родственных народов, проживающих в разных национальных республиках, путем их объединения в составе пред -лагаемых новых моноэтнических респу блик. Так, например, Х.И. Тугуз пред -
лагал образовать, во первых, Адыгскую республику, включающую Кабардинский (центр — г. Нальчик), Адыгейский (центр
— г. Майкоп), Черкесский (центр — г. Черкесск) автономные округи. Во вторых, Карачаево- Балкарскую республику, включающую Карачаевский (в границах 1920 г. с центром в г. Карачаевске), Балкарский (в границах 1921 г.) автономные округи1. В перспективе, как счи -тает Тугуз, возможно создание и других национально государственных образо ваний, например на основе этнического воссоединения вайнахов (чеченцев и ингушей), осетин, лезгин, ногайцев и др. Однако такого рода проекты не имеют под собой каких - либо объективных осно -ваний, поскольку между образованиями, которые предлагается объединить, не существует каких либо серьезных тер риториальных, экономических и иных связей. К тому же реализация подобных проектов приведет к усугублению недо статков национально государственного строительства советского периода. И совершенно прав В.А. Тишков, говоря, что «попытки восстановить историче скую справедливость» проводят к новым несправедливостям уже в отношении современного населения. В рамках еди ного государства эти проблемы должны решаться на путях взаимного сотрудни чества, свободы передвижения и прожи вания, развития экономических и гума нитарных связей, уважения индивиду альных и коллективных прав граждан»2.
В рассматриваемом контексте нема -ловажным фактором, оказывающим существенное влияние на положение дел, представляется полицентрический характер Северного Кавказа. Речь идет о том, что на сравнительно небольшом пространстве мы имеем почти десять легитимных центров принятия полити ческих решений. Причем политическая жизнь фактически замкнута на уровне каждого из отдельно взятых субъектов федерации при недостаточном развитии над - и субрегионального уровней. Через них идут и перераспределяются денежные
1 Тугуз Х.И. Региональная федерация: Юг России и проблемы развития // Федерализм на Юге России : сборник. — Ростов н/Д, 2003, с. 128— 134.
2 Пути мира на Северном Кавказе. Независимый экспертный доклад под рук. В.А. Тишкова. — М., 1999, с. 64.
потоки из федерального центра. Это со -здает значительные трудности для их интеграции, что, в свою очередь, при дает особую важность разработке научно обоснованных проектов развития связей между республиками и другими субъек тами Северокавказского федерального округа в политической, экономической, культурной и иных областях, преодолению замкнутости политической и социально экономической жизни отдельных субъ ектов федерации, созданию сложной системы сдержек и противовесов.
Такая полицентричность, с одной сто роны, представляет всем без исключения центрам значительную свободу поли тического маневра, а с другой — не дает ни одному из них возможность стать оплотом политической стабильности и экономической интеграции не только на региональном, но даже на субрегио нальном уровне. Результатом отсутствия какого либо единого центра принятия жизненно важных для региона решений является неспособность руководите лей национальных республик разрабо тать и тем более реализовать общие для всего региона программы социально экономического и политического разви тия. Более того, часто имеет место ситуа -ция, когда добившиеся самостоятельно сти субъекты федерации не справляются со стоящими перед ними проблемами и
пытаются возложить ответственность за это на Москву. Естественно, притязания на больший объем полномочий требуют и большей ответственности, разумеется, в пределах своей компетенции.
Как представляется, необходимо раз работать механизм «расслоения» власти по вертикали, распределения ее между уровнями региона в целом, отдельно взя того субъекта федерации и муниципали тета, что должно обеспечить условия для полицентричности, т.е. создания мно -жества центров принятия решений и их реализации на каждом из этих уровней. Разумеется, для решения данной про блемы целесообразно разработать и осуществить широкомасштабную админи стративную реформу, ориентированную на достижение двуединой цели: расши рение административно управленческих полномочий, прежде всего в разработке и реализации стратегических направ лений социально экономического и политического развития региона в рам ках существующего в настоящее время Северокавказского федерального округа, при одновременной внутренней децен трализации его низовых административ -ных образований, которые должны быть наделены самыми широкими властными или управленческими полномочиями по решению жизненно важных проблем их населения.
