CC BY
501
Воронцов С.А.
Об использовании в противодействии коррупции в России основных принципов зарубежных антикоррупционных технологий, показавших высокую эффективность
В последние годы Президентом и Правительством Российской Федерации уделяется неуклонное внимание формированию правовой и институциональной основы противодействия коррупции. Так, серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и в плане мероприятий по ее проведению*, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы. Генеральное направление в борьбе с коррупцией отражено в Национальном плане противодействия коррупции**, в развитие положений которого в декабре 2008 г. Президентом РФ был подписал пакет антикоррупционных законов***, что придало данной деятельности масштаб национального проекта. Национальная стратегия противодействия коррупции и ряд президентских указов детализировали отдельные аспекты данной работы. На основе сформированной правовой базы внесены изменения в порядок взаимодействия субъектов антикоррупционной деятельности, образованы антикоррупционные комиссии в субъектах федерации, в организациях и учреждениях. Параллельно с правотворческой деятельностью опубликованы десятки тысяч статей, научных работ, брошюр, проведены тысячи конференций, «круглых столов», телепередач, направленных на профилактику коррупционных проявлений.
Формирование правовой и институциональной основы противодействия коррупции в России осуществляется с учетом международной практики борьбы с этим опасным явлением. Прежде всего учитывается опыт стран, успешно реализующих антикоррупционные стратегии на государственном уровне: Финляндии, Дании, Новой Зеландии, Исландии, Сингапура, Швеции, Канады, Нидерландов, Люксембурга, Норвегии, Австралии, Швейцарии, Великобритании, Гонконга, Австрии, Израиля, США, Чили, Германии, Японии [1].
Безусловно, зарубежный опыт противодействия коррупции уникален и заслуживает пристального изучения с целью заимствования и перенесения на российскую почву антикоррупционных стратегий, показавших высокую эффективность. Однако антикоррупционные мероприятия, проводимые в Российской Федерации на основе зарубежного опыта, не особенно изменили криминальную ситуацию, и проблема противодействия коррупции, по образному выражению Президента России, остается «вечнозеленой». Подводя итог проделанной работе на встрече в Кремле с руководителями законодательных органов власти 14 ию-ля 2010 года, он отметил, что «состоянием борьбы с коррупцией... не доволен никто: ни наши граждане... ни чиновники, ни сами коррупционеры» [2].
В чем же причина отсутствия значимых позитивных результатов в противодействии коррупции в России? Для ответа на данный вопрос попытаемся выделить основные принципы* построения системы противодействия коррупции за рубежом и проанализировать, почему заимствуемые антикоррупционные стратегии и технологии, показывающие высокую эффективность в десятках стран, оказываются малоэффективными в российских условиях?
Принцип № 1. За рубежом противодействие коррупции возведено в ранг государственной стратегии.
Коррупция признается и государством, и обществом как реальная угроза национальной безопасности, для блокирования которой законодательным путем устанавливаются запреты, ограничения и предписания, способствующие проведению в сознании населения четкой грани между государственными (муниципальными) обязанностями и личными интересами.
В США уголовное законодательство содержит более широкое понятие уголовно наказуемой коррупции, чем в странах Европы [3]. Установлена уголовная ответственность за предложение, обещание и дачу взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом (активный подкуп). Предусмотрена ответственность публичного должностного лица, которое «прямо или косвенно требует в качестве подкупа, добивается, получает, принимает или
соглашается получить или принять какую-либо ценность лично или для любого другого лица или организации» в обмен на какие-либо незаконные действия или бездействия по службе (пассивный подкуп). Наказание за активный и пассивный подкуп предусмотрено в виде штрафа, сумма которого исчисляется тройным размером взятки, или лишением свободы до 15 лет, или то и другое наказание могут быть совмещены по решению суда. Установлено наказание за вышеперечисленные деяния и в том случае, если они направлены на стимулирование совершения законных действий должностным лицом (штраф, размер которого определяет суд, или лишение свободы до 2-х лет, или совмещение того и другого).
Уголовно наказуемым в США является само получение денег должностным лицом или служащим США от иных лиц и выплата таких вознаграждений частными лицами и организациями, т.е. общий подкуп без связи с каким-либо конкретным действием или бездействием должностного лица или служащего. За нарушение этого правила установлены ответственность до 5-ти лет лишения свободы или штраф в размере полученной суммы, или то и другое одновременно. Наличие такой нормы имеет большое значение для процесса привлечения к ответственности должностных лиц по факту коррупции. Даже если обвинение не в состоянии доказать, что деньги получены должностным лицом в обмен на совершение каких-либо действий в пользу взяткодателя, более мягкой уголовной ответственности за незаконное получение дохода ему не избежать.
Законодательство США устанавливает ответственность за «конфликт интересов», при котором личный интерес должностного лица может вступить в конфликт с общественным интересом по беспристрастному разрешению дела. Должностное лицо обязано заранее, до принятия дела, уведомить своего начальника о наличии у него конфликта интересов. Нарушитель этого правила может получить до 5-ти лет лишения свободы. Должностные лица обязаны декларировать свои финансовые интересы в специальных анкетах. Предоставление ложных данных в анкете с целью сокрытия конфликта интересов само уже является преступлением.
В Канаде Уголовный кодекс приравнивает взяточничество к нарушению Конституции и акту государственной измены [4, с. 67]. Нормы конституционного права страны направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях.
Результативный механизм противодействия коррупционным правонарушениям разработан и в Сингапуре, где с 70-х гг. ХХ в. развернута специальная антикоррупционная программа, включающая, в частности, следующие меры: совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения необоснованных административных барьеров; обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими; введение ротации чиновников для недопущения формирования устойчивых коррупционных связей; проведение непредвиденных проверок; обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях; введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет [5].
Японский опыт организации борьбы с коррупцией показывает, что отсутствие единого кодифицированного акта, направленного на борьбу с этим явлением (так же, как в Австрии, Чехии, Швеции), не препятствует эффективному решению проблемы [6, с. 233]. Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение японский законодатель придает запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые практически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.
В Российской Федерации указанное выше частично учтено в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и других законах, однако механизм ответственности нарушителей закона не прописан и отдан на откуп работодателю, который объективно не в состоянии самостоятельно решить эту проблему. Таким образом, зарубежный опыт по-прежнему составляет значительный резерв для совершенствования российского антикоррупционного законодательства.
Принцип № 2. Деятельность по противодействию коррупции институционализирована.
В США ответственным за расследование фактов коррупционных преступлений и поддержание обвинения в суде по этим делам на федеральном уровне является Департамент юстиции, возглавляемый Генеральным атторнеем США. Расследование коррупционных преступлений осуществляется подчиненным ему Федеральным бюро расследований. Кроме ФБР, расследованием в суде по делам, связанным с коррупцией, может заниматься Отдел по уголовным преступлениям Департамента юстиции США, который в своем составе имеет Отделение по обеспечению честности публичной власти, Отделение по мошенничеству, Отделение по организованной преступности и рэкету.
Выявлять факты коррупции в своих агентствах должны генеральные инспектора, работающие почти в каждом агентстве. В соответствии с Актом о генеральном инспекторе 1978 г. эти лица осуществляют помощь законодателям в осуществлении надзора за исполнительной властью. Они обладают высокой степенью независимости, правом проводить любое расследование по собственной инициативе и допущены ко всей информации и документам о работе агентства. Служащие ведомств обязаны сотрудничать с инспектором. В дисциплинарном процессе, в отличие от уголовного, они не имеют права отказаться от дачи показаний. Дважды в год инспектора докладывают о работе агентств и департаментов, в которых работают, Конгрессу и общественности. Управление генерального инспектора есть в Департаменте юстиции и ФБР. Таким образом, правоохранительные органы также находятся под надзором Конгресса.
США не придерживаются рекомендации международных институтов о формировании единого органа, обеспечивающего расследование фактов коррупции, поэтому расследованием одного дела могут заниматься сразу несколько государственных органов. С одной стороны, это приводит к распылению сил и средств, а с другой - мешает процессам монополизации в данной сфере, создает конкуренцию между органами правоохраны.
В систему органов противодействия коррупции во Франции входят: Центральная счетная палата, Центральная служба предупреждения коррупции, Центральная дирекция юридической полиции, Центральная дирекция общего информирования, Центральный офис наказания финансовых нарушений в финансовой сфере и др. [7]. Указанные структуры являются государственными и финансируются из бюджета, каждая служба работает в определенной для нее сфере деятельности. При этом французские специалисты считают, что создание специализированных служб и органов по борьбе с коррупцией должно рассматриваться не как самоцель, а лишь как средство для достижения цели.
В Южной Корее антикоррупционной деятельностью занимается также ряд правоохранительных структур, ведущее место среди которых занимает Комитет по борьбе с коррупцией (КБК), являющийся специализированным органом, созданным для борьбы с коррупцией [8]. КБК дислоцируется в Сеуле, периферийных органов не имеет, в штате числятся около 150-ти сотрудников и около 30-ти представителей гражданских организаций, оказывающих содействие КБК. В состав Комитета входит отдел по сотрудничеству с общественными организациями, который ведет большую общепрофилактическую работу (конференции, круглые столы, форумы, лекции в школах, колледжах, университетах, выпуск информационных материалов и др.) и обеспечивает связь с населением. КБК формально подчинен президенту страны, но ни президент, ни премьер-министр, ни другие высокопоставленные чиновники не могут вмешиваться в работу Комитета.
В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий. Несомненно, определенная логика в этом решении была, т.к. именно прокуратура согласно действующему законодательству осуществляет координацию деятельности по борьбе с преступностью. Однако события в станице Кущевской Краснодарского края со всей очевидностью показали несостоятельность данной схемы организации работы: бандиты, воспользовавшись некомпетентностью и продажностью сотрудников краевых органов внутренних дел и прокуратуры, безнаказанно занимались преступной деятельностью более пяти лет.
Представляется необходимым на базе зарубежного опыта переосмыслить институциональные основы противодействия коррупции в Российской Федерации либо выделив специальный
компактный орган, занятый решением исключительно данной задачи, либо обеспечив конкуренцию и контроль правоохранительных органов друг за другом вместо существующей на данный момент круговой поруки.
Принцип № 3. Полная гласность антикоррупционной деятельности.
Зарубежные средства массовой информации предают гласности все случаи коррупции и детали наказания, что помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе.
В США нет государственных средств массовой информации. Доступ журналистов к информации о деятельности государственных органов обеспечивается специальным Актом о свободе информации. Население внимательно следит за коррупционными скандалами, т.к. недоверие к государственному аппарату здесь является частью традиционной политической культуры. Одно подозрение в коррупционных связях может привести человека к потере политической карьеры.
В Южной Корее позитивный эффект в борьбе с коррупцией дает внедрение «культуры прозрачности», открытости информации, в первую очередь в системе государственного администрирования, свобода прессы, участие гражданского общества в мониторинге деятельности государства. Показательное решение данного вопроса реализовано в Сеуле, где действует онлайновая система контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками [9, с. 31]. Свободный доступ к информации исключает необходимость личных контактов с чиновниками или предложения им взяток с целью ускорить завершение процесса принятия решения.
В Российской Федерации данная проблема решается крайне медленно, по-видимому, из-за отчаянного сопротивления коррупционеров, т.к. переход госуправления на систему электронного принятия решений и технологию «одного окна» фактически устраняет условия для формирования коррупционных преступлений.
Принцип № 4. Выявление и предупреждение коррупционных рисков при подборе, расстановке и ротации кадров, антикоррупционная подготовка служащих.
В большинстве стран, успешно противодействующих коррупции, создана прозрачная система приема на работу и продвижения по службе служащих, предусматривающая усиление кадрового резерва, замещения вакантных должностей на открытой конкурсной основе, учета результатов аттестации. Сформирован эффективный механизм ротации служащих, в первую очередь, занимающих руководящие должности, а также тех, в чьи функции входят прямые контакты с физическими и юридическими лицами, занимающимися предпринимательской или иной экономической деятельностью.
В США уголовно наказуемы сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Государственная служба рассматривается как сфера деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга.
Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. Не разрешается также принятие подарков и от лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей.
В большинстве зарубежных стран осуществляется специальная антикоррупционная подготовка сотрудников, привлекаемых для занятия государственных должностей, которые считаются коррупционно уязвимыми.
В Российской Федерации подобная работа в зачаточном состоянии. Расстановка руководящих кадров «от Москвы до самых до окраин» осуществляется по принципу родственных или дружеских связей. Антикоррупционные комиссии могут возглавлять бывшие работники сельскохозяйственного профиля, главы местного самоуправления, бывшие милицейские чиновники и другие лица, не имеющие четкого представления, как разрешить конфликт интересов и др. задачи. Поэтому необходимо качественно перестроить систему подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, сделав упор на вопросах правовой подготовки, морально-этического воспитания и формирования антикоррупционной культуры.
Следует внедрить элементы антикоррупционной подготовки в учебные планы высших образовательных учреждений, занимающихся подготовкой будущих кадров для государственной и муниципальной службы в целях разрушения системной коррупции в высших учебных заведениях, вымогательство денег в которых отдельными чиновниками и преподавателями начинается с момента, когда молодой человек переступает порог учебного заведения, становясь абитуриентом, и не прекращается до получения им диплома.
Необходимо включить в программы дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих спецкурсы, направленные на усвоение основных положений международного, федерального и регионального законодательства по противодействию коррупции, вопросов юридической ответственности за коррупцию, разъяснение ситуаций конфликта интересов и механизмов его преодоления.
Принцип № 5. В борьбе с коррупционерами не существует «неприкасаемых» фигур.
Так, в США фактически нет иммунитетов, позволяющих должностным лицам избегать наказания за коррупционное поведение. Любое должностное лицо, включая Президента страны, может быть привлечено к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения от должности.
Каждая палата Конгресса США по решению двух третей своих членов может лишить любого члена Конгресса его статуса депутата за совершение коррупционных действий.
Парламентарию Канады в случае разоблачения коррупционных действий грозит тюремное заключение сроком до 14-ти лет, причем он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде.
В Сингапуре созданы условия равенства всех перед законом. Премьер Сингапура Ли Куан Ю на вопрос о секретах его победы над коррупцией как-то ответил: «Ничего сложного - посадил двух друзей, остальные сами все поняли».
В Южной Корее также нет «неприкасаемых»: перед судом предстали два президента, их сыновья, министры, депутаты и проч. [10].
В Российской Федерации подавляющему числу высокопоставленных коррупционеров удается уходить от уголовной ответственности за счет правового иммунитета, «гуманного» отношения прокуратуры и суда, учета бывших заслуг. Примеры последних лет - осуждение сенатора Изместьева, Чахмахчяна и других высокопоставленных чиновников скорее являются исключением, нежели тенденцией. А ведь организованная преступность с каждым годом все активнее рвется к депутатским мандатам. Достаточно вспомнить депутатов-бандитов из станицы Кущевской. В этой связи целесообразно поддержать предложение председателя Следственного комитета России А.И. Бастрыкина об исключении части лиц, обладающих особым правовым статусом, из гл. 52 УПК РФ [11].
Принцип № 6. Активы коррупционеров и членов их семей подлежат конфискации.
В США управленческую коррупцию рассматривают как неразрывно связанную с организованной преступностью, поэтому полагают, что бороться с ней надо так же, как с мафией. Американские законы RICO, уничтожившие мафию как политическую силу, предусматривают полную конфискацию активов (кроме необходимого для самой скромной жизни имущества) семей коррупционеров), не сотрудничающих со следствием. Фактически коррупционеры оказываются перед выбором: либо лишиться всего (в том числе добросовестно приобретенного - например, полученного по наследству), либо пойти на сотрудничество со следствием.
Во Франции чиновник, обвиненный в коррупции, может быть уволен и лишен пенсии.
Целесообразно учесть данный опыт в российском законодательстве и в этих целях проработать вопрос о внесении изменений в гл. 15.1. УК РФ в части расширения перечня имущества лиц, обвиняемых в совершении преступлений коррупционной направленности, подлежащего конфискации. В данный перечень можно было включить все имущество коррупционера, а также членов его семьи. Эти меры позитивно повлияют на профилактику коррупционной преступности, т.к. они будут воздействовать на основной стимул совершения коррупционных преступлений.
Принцип № 7. Служащие обязаны докладывать работодателю и в правоохранительные органы обо всех замеченных случаях коррупционных проявлений.
Так, в США в обязанность служащим вменено докладывать в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях «разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции».
Подобные нормы имеются в законодательстве многих зарубежных стран, причем они воспринимаются населением как руководство к действию.
В Российской Федерации, по данным ВЦИОМ, до 30 % опрошенных не готовы к тому, чтобы проинформировать кого-либо о фактах коррупции. Из года в год снижается доля тех, кто согласился бы сообщить об этом в правоохранительные органы. Реже всего россияне допускают возможность сотрудничества с местными органами власти, а также с правозащитными организациями.
Требуется глубокое изучение и внедрение зарубежного опыта для привлечения потенциала общества к борьбе с коррупцией.
Принцип № 8. Лица, сообщающие о проявлениях коррупции, находятся под защитой государства.
В США, например, для того чтобы стимулировать работников государственного аппарата выявлять факты коррупции в организациях, где они работают, и сообщать о них компетентным лицам, принят Акт о защите информаторов. Должностное лицо, преследующее подчиненного за его сообщение о правонарушении в организации, подлежит дисциплинарной ответственности по инициативе Специального совета, расследующего факт преследования.
В Российской Федерации, чтобы реализовать данный принцип, необходимо в приоритетном порядке разработать механизм реальной защиты интересов лиц, заявивших о поступивших к ним предложениях коррупционного характера. Такая задача поставлена Федеральным законом «О противодействии коррупции», но механизм ее практического решения и обеспечения общественной поддержки отсутствует, в связи с чем в общественном мнении эти люди в большинстве случаев приобретают ярлык «доносчиков, стукачей», и нередко помощь правоохранительным органам в борьбе с коррупционерами оборачивается для них изоляцией в их окружении. Без разрешения этой проблемы, которая не под силу лишь одним правоохранительным органам, сложно рассчитывать на поддержку и помощь со стороны добропорядочных граждан.
Принцип № 9. К противодействию коррупции реально привлечены не только правоохранительные органы, но и институты гражданского общества.
Основная идея данного принципа в том, что возлагать основную тяжесть борьбы с коррупцией на самих чиновников - контрпродуктивно. Эта работа должна быть распределена между государством и обществом, для чего следует создать общественные институты, которые облегчали бы идентификацию коррупционных проявлений, вели их профилактику, разрушая атмосферу коррупционной непобедимости.
Для реализации этого принципа в Российской Федерации следует, опираясь на нормы антикоррупционного законодательства, активно привлекать к противодействию коррупции институты гражданского общества, с помощью которых, прежде всего, запустить механизм жесткой публичной оценки коррупционных проявлений. Фактически речь идет о необходимости формирования системы мер, направленных на разрушение утвердившейся в последнее двадцатилетие в информационном пространстве идеологии, располагающей к коррупции, аморальности и культу обогащения,
Подводя итог вышеизложенному, можно отметить, что зарубежные антикоррупционные программы и практики характеризуются использованием разнообразных способов и приемов противодействия коррупции, при этом акцент делается на меры предупредительного характера. Довольно распространенное мнение, что коррупцию можно победить с помощью диктатуры и репрессий (китайский вариант борьбы с коррупцией [12; 13]), на практике не подтверждается, т.к. эта деятельность сводится не к борьбе с коррупцией, а к борьбе с коррупционерами, что не подрывает основ самой коррупции как явления.
Анализ зарубежного опыта показывает, что только мерами уголовно-правового пресечения проблему не решить. Президент России неоднократно отмечал, что реальное противодействие коррупции возможно только в случае, если она будет рассматриваться и государством, и обществом как системное явление, затрагивающее широкий комплекс социальных,
экономических, организационных и иных проблем. Важную роль в борьбе с коррупцией должны сыграть меры профилактического характера, направленные на разрушение коррупционной системы и факторов, ее обусловливающих.
Литература
1. Ахметова Н. Международный опыт противодействия коррупции // ВЛАСТЬ. 2009. № 12.
2. Медведев Д. Коррупционеров нужно наказывать «кратными штрафами» // Коммерсант. 2010. 15 июля.
3. http://old.admmegion.ru/news/1770
4. Швец Е.В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств-членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. № 7.
5. Отчет по анализу лучших практик международного опыта в сфере борьбы с коррупцией. 2009 // http://www.akimvko.gov.kz/ru/right_01.htm
6. Михеев Р.И., Морозов Н.А. Коррупция в современной Японии и меры борьбы // Коррупция и борьба с ней. М., 2000.
7. Коррупция: закон в России и Франции // http://www.narochnitskaia.ru/cgi-bin/main.cgi?item= 1r1375r090325233906
8. Кирьянов О. Борьба с коррупцией: южнокорейский опыт // Сеульский вестник. 2005. № 93.
9. Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. № 7.
10. Гуенков В. Насколько Корея коррумпированная страна? // Сельский вестник. 2002. 26 декабря.
11. www/sledcomproc.ru/news/1644/
12. Борьба с коррупцией по-китайски // http://www.livejournal.ru/themes/id/11300
13. Борьба с коррупцией в Китае // http://www.bugaga.ru/2007/07/18/borba_s_korrup-ciejj _v_kitae .html
