CC BY
72
3. Копии материалов (приговор, обвинительное заключение, постановление о привлечении в качестве обвиняемого) данного уголовного дела и иных использованных при написании данной статьи были предоставлены УВД Омской области по запросу кафедры криминалистики НА МВД России.
4. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.И. Маслова» от 27 июня 2000 года № 11-П // СПС «Гарант». — 2009. — 21 октября.
А.Ю. Федоров
Федоров Алексей Юрьевич — начальник кафедры совершенствования деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]
Активизация борьбы с коррупцией в России и международно-правовые антикоррупционные инструменты
Ї
Ф
S,
&
о
Ї
S
Научная статья посвящена проблеме коррупции в России. В статье подвергнута анализу общественная опасность коррупции, обоснована актуальность разработки мер по противодействию данному явлению, рассмотрен зарубежный опыт борьбы с коррупцией в государственном аппарате.
The scientific article is dedicated to the problem of corruption in Russia. A social threat of corruption was analyzed in the article; the actuality of that phenomenon resistance measures creation was supported; also there was observed the international experience in the struggle against the corruption within the state establishments.
2 февраля 2009 года на заседании коллегии ФСБ России Президент РФ Д.А. Медведев заявил, что в настоящее время одной из главных проблем
в стране является коррупция1.
При этом, по сведениям средств массовой информации, к2008 году коррупционный рынок России достиг емкости в 240 млрд. долларов в год, и объем рынка деловой коррупции растет пример-
но в четыре раза быстрее, чем доходы федерального бюджета2. По экспертным же оценкам, объем рынка коррупции в России превышает 316 млрд. долларов, средний размер взятки чиновникам вырос с10 до130 тыс. долларов3. Размеры взяток доходят до такого уровня, что средний продажный чиновник может за год купить себе квартиру в Москве площадью 200 кв. метров4.
Социальный портрет коррупции в России достаточно полно исследован социологическими методами, проанализирован в научных трудах, критически описан в СМИ. По оценкам зарубежных экспертов, систематизированныхкомпанией«Трансперенси Интернэшнл», индекс восприятия коррупции в России фиксируется на 95-м месте из 146 возможных5, что ставитнашу странув один рядс такими государствами, какИндия, Мозамбик, Танзания. По данным же российских СМИ, наша страна за несколько последних лет опустилась с 88-го на 143-е место и находится сейчас на одном уровне с Гамбией и Того6.
В Послании российскому парламентуПрезидент РФ Д.А. Медведев подчеркнул, что для свободно-
го демократического и справедливого общества враг «номер один» — это коррупция.
Коррупция оказывает разлагающее влияние на все сферы жизни общества: экономику, социальную сферу, политику. Негативные последствия, порождаемые этим явлением, не только препятствуют прогрессивному, поступательному развитию общества, но и представляют серьезную угрозу интересам национальной безопасности страны.
В системе с другими негативными явлениями коррупция подрывает авторитет государства и дает толчок к развитию социальной дезорганизации, включая низкую солидарность с законами, занижение ценности правопорядка, негативное отношение к личному участию в его укреплении. По словам Президента РФ Д.А. Медведева, «коррупция разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на его имидже и, самое главное, подрывает доверие граждан к власти»7.
Результаты исследования приводят к выводу о следующих механизмах коррупции в России:
а) обоюдовыгодная двустронняя сделка (50% случаев);
б) вымогательство взятки, дополнительного вознаграждения (25—27%);
в) инициативный, активный подкуп, в том числе связанный с шантажом, иным психическим и другим воздействием на подкупаемых лиц (23— 25% случаев).
і
і
о
S
а-
â
8
S
Ï
<0
со
О
со
«о
&
О
Ï
§
&
5,
S
S
о
о
QL
ф
S
3-
?
&
Ю
К
S
5Г
<0
со
S
со
S
со
О
Q.
О
S
©
х
ъ
I
&
0
1 5
I
I
0
з-
£.
?
£
1 <3
со
о
со
&
0
1
?!
£
5
О
О
О
сц
3-
£.
§
8
Ю
-О
&
Ю
§
3-
<3
со
со
со
о
&
?!
©
Таким образом, коррупция — противоправный вариант регуляции социальных отношений разного уровня организации. Прежде всего, это деформация института государства. При деформации социальных регуляторов в обществе они активно замещаются таким противоправным вариантом регуляции социальных отношений разного уровня организации, как коррупция, которая, в свою очередь, мешает действию правовых и моральных регуляторов.
Следует подчеркнуть, что в сложившейся ситуации государство не выполняет своей важнейшей функции регулятора распределения национального богатства и контролера за мерой труда и мерой потребления. На угрожающий разрыв между богатством и бедностью обратила внимание Русская православная церковь на одном из своих последних соборов8, однако она, к сожалению, не была услышана. На этой угрозе акцентируется внимание и в Концепции национальной безопасности России.
Для России характерна высокая латентность коррупционных преступлений. В большинстве случаев совершения таких преступлений нет потерпевших в физическом смысле слова, заинтересованных в сообщении об этом преступлении и его раскрытии. Какправило, все участники коррупционной сделки получают от нее выгоду, к тому же все они (например, при даче-получении взятки) в соответствии с законом подлежат уголовной ответственности. Преступления совершаются скрыто, нередко в специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности. Коррупция имеет высочайшую приспособительную способность, непрерывно мимикрирует, видоизменяется и совершенствуется9.
Оценка состояния коррупции с учетом максимальной латентности данного явления (выявляются доли процента от фактически имевших место случаев ее проявления) невозможна без обращения к социологическим показателям.
По данным ВЦИОМ, озабоченность коррумпированностью органов власти в 2008 году высказывали 23% россиян, по частоте упоминаний проблема коррупции была на четвертом месте после неспособности справиться с ростом цен, обеспечить социальную защиту и работу, каждый второй россиянин (53% опрошенных) давал взятки.
Противодействие взяточничеству и всей коррупции серьезно осложняется сложившимся в обществе терпимым отношением к ним, вовлеченностью в коррупционные отношения широких слоев населения. Для многих должностных лиц, предпринимателей и других граждан, незаконное вознаграждение за действия служебного характера стало нормой поведения.
Руководство ряда субъектов РФ пытается на местном уровне установить запреты, направленные на борьбу с коррупцией. Своеобразное средство борьбы со взяточничеством пытались внедрить в Мурманской области: чиновникам в соответствии с проектом областной антикоррупционной програм-
мы предложили за денежное вознаграждение сообщать о своих коллегах-взяточниках. Однако эта интересная инициатива встретила активное сопротивление госслужащих, назвавших это предложение «безнравственным доносительством»10.
Важную роль в противодействии коррупции в настоящее время играет Комиссия Государственной Думы РФ по противодействию коррупции. Одной из задач ее является анализ законопроектов на предмет наличия в нихнорм, которые могутспо-собствовать коррупционным проявлениям, ведь законодатель вольно или невольно может вводить подобные нормы в нашу правовую систему. Мощную интеллектуальную и кадровую поддержку по этим вопросам членам Комиссии оказывают эксперты Центра стратегическихразработок, которые изучают все поступающие предложения и разрабатывают соответствующую методику антикоррупционной экспертизы. Главными принципами проведения такой экспертизы являются открытость и публичность, позволяющие в максимальной степени учитывать весь спектр мнений, в том числе независимых экспертов. По нашему мнению, обязательность проведения антикоррупционной экспертизы должна быть отражена в регламентных актах Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Уже на ранней стадии подготовки нормативных правовых актов должен быть сформирован практический взгляд на их реализацию.
Практика показала большую эффективность применения детекторов лжи. Они используются в 60 странахмира и позволяют получать результаты с точностью до 92-94%11. По мнению специалистов, с помощью полиграфов можно выявить уровень квалификации кандидатов и действующих сотрудников, проверить правильность расстановки персонала по должностной иерархии (рабочим местам)12. Применение полиграфа может стать эффективной мерой профилактики коррупции, проверки «чистоты» претендентов на руководящие должности.
Актуальна реализация такой меры по противодействию коррупции, как предоставление гражданам и юридическим лицам права на инициирование служебного расследования в отношении госслужащих.
Считаем актуальным также реализацию следующих задач, стоящих перед наукой уголовного права:
— дифференциация ответственности и усиление мер уголовно-правового воздействия на физических лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений;
— разработка механизма ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепление его в УК РФ;
— введение новых составов коррупционных преступлений с целью адекватной имплементации международных антикоррупционных конвенций.
Позитивную роль в борьбе с коррупцией способны сыграть международно-правовые антикор-
рупционные инструменты, принятые за последнее время в рамках Совета Европы (СЕ).
Россия, ставшая полноправной стороной — участницей Конвенции СЕ об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, теперь обязана принять целый ряд законодательных и иных мер, которые условно можно разделить на четыре блока.
Во-первых, это меры, направленные на выполнение международно-правового обязательства о криминализации коррупции физических лиц (14 составов преступлений). В связи с этим нормы УК РФ потребуют определенной «инвентаризации» на предмет их достаточности и результативности в борьбе с коррупцией, а также совместимости с конвенционными нормами. Так, определяемое в Конвенции понятие государственного должностного лица намного шире по содержанию понятия должностного лица, закрепленного в примечании 1 к ст. 285 УК РФ, и не охватывает госслужащих, не относящихся к числу должностных лиц (например, обслуживающий и технический персонал органов власти, государственными муниципальных учреждений). Дополнительный протокол к Конвенции (Страсбург, 15 мая 2003 года) еще более расширил круг субъектов преступления за счет национальных и иностранных третейских судей (арбитров) и присяжных заседателей. Кроме того, в Конвенции более широко, по сравнению с российским УК, сформулировано понятие предмета взятки или коммерческого подкупа в связи с включением в него неправомерных выгод или услуг неимущественного характера.
Во-вторых, предстоит реализовать международно-правовое обязательство по криминализации отмывания коррупционных доходов, так как по российскому УКсами по себе взяточничество или коммерческий подкуп не образуют легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174 УК РФ), как этого требуют конвенционные положения.
В-третьих, это международно-правовое обязательство России об установлении ответственности юридических лиц за причастность к коррупции (ст. 18 Конвенции). При этом в любом случае следует обеспечить в отношении юридических лиц применение «эффективных, соразмерных и сдерживающих уголовных или неуголовных санкций, в том числе финансового характера». Конвенция СЕ также требует установления повышенной защищенности информаторов и свидетелей, сотрудничающих с госорганами по расследованию фактов коррупции, а также регламентирует различные формы сотрудничества государств.
Следует заметить, что, несмотря на достаточно большое количество научных работ, посвященных проблеме совершенствования уголовного законодательства в части противодействия коррупции, до сих пор российский уголовный закон остается несовершенным. Здесь мы имеем в виду, что УК РФ не охватывает многихформ и видов опасной и
реальной коррупции. Он не предусматривает ответственности:
— за коррупционный протекционизм;
— за коррупционный лоббизм;
— за коррупционный фаворитизм;
— за тайные взносы на политические цели;
— за взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов взносодателя;
— за непотизм (кумовство, покровительство родственникам);
— за предоставление налоговых и таможенных льгот;
— за совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью;
— за келейное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов;
— за переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов банков и корпораций, с которыми имеются коррупционные связи;
— за коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов и т. д.
Важную роль в противодействии коррупции может сыграть установление в уголовном законодательстве применительно к квалифицированным видам коррупционных преступлений наказания в виде пожизненного лишения прав заниматься управленческой или политической деятельностью.
Одним из главных требований антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является создание специального независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. В мае 2007 года Минюстом России был проведен семинар по проблемам коррупции, в котором приняли участие зарубежные эксперты из Финляндии и Латвии. Финские специалисты, в частности, высказались против создания такого органа в РФ. Хотя латвийский опыт говорит об обратном, там уже создан и эффективно действует единый орган по борьбе с коррупцией, который разрабатывает национальную стратегию противодействия коррупции и выполняет задачи, связанные с расследованием коррупционных правонарушений. Кандидатура руководителя данного органа утверждается Парламентом Латвии. И это не единственное государство, где создан и эффективно работает специальный орган, осуществляющий противодействие коррупции. Правительством Сингапура еще в 1952 году было учреждено Бюро по борьбе с коррупцией, которое руководствуется в своей деятельности Законом о предотвращении коррупции и является главным автономным антикоррупционным органом Республики Сингапур. Бюро возглавляет директор, который напрямую подотчетен премьер-министру.
В научном сообществе активно обсуждается вопрос о создании специализированного государственного органа, ответственного за противодействие коррупции. Его компетенцию и место в системе государственных органов еще предстоит
н
е
£
й-
с
н
и
н
н
о
и
3-
а
тик
н
а
со
о
со
а
&
о
н
?!
&
5,
и
и
с
с
Рос
>5
е
и
з-
?
&
б
я
и
з-
а
з
и
со
и
со
о
О.
о
?!
©
н
е
I
&
с
н
и
н
н
о
и
з-
?
тик
н
а
со
о
со
а
&
о
н
одн
аро
и
и
с
с
о
Р
й
е
и
3-
§
кор
-о
&
ю
1
3-
а
со
и
со
рЕ
кт
со
о
оро
едо
©
определить. По нашему мнению, этот специализированный федеральный государственный орган должен подчиняться непосредственно президенту или премьер-министру РФ.
Актуально также изучение положительного международного опыта борьбы с коррупцией. В частности, считаем передовым опыт Литовской Республики в формировании государственной политики противодействия коррупции, основанной на антикоррупционном воспитании и просвещении.
В Литве реализуется методика антикоррупционного воспитания в общеобразовательной и высшей школах, прошедшая апробацию в республиканских учебных заведениях. Данная методика разработана на основе материалов проектов «Просвещение против коррупции» и «Совершенствование и распространение программ антикоррупционного воспитания». Проекты явились частью Национальной программы борьбы с коррупцией Литовской Республики. Параллельно проводилось принятие ряда соответствующих законов, а также создание особой правоохранительной структуры (Службы специальных расследований), являющейся одновременно субъектом оперативно-разыскной деятельности и органом предварительного расследования с весьма широкими полномочиями. Созданная служба подотчетна исключительно президенту страны и сейму и специализируется на выявлении, пресечении и противодействии коррупции.
Предусмотренные Национальной программой Литвы меры борьбы с коррупцией направлены не только на организацию эффективного противодействия криминалу и совершенствование работы по раскрытию преступлений, но и в значительной степени на внедрение в общественные отношения системы раннего предупреждения преступности, основой которой призвано стать антикоррупционное просвещение общества.
Согласно ст. 10 Закона Литовской Республики о превенции коррупции антикоррупционное просвещение общества является неотъемлемой частью его просвещения и осуществляется в целях укрепления нравственности личности, воспитания гражданственности, осознания личных прав и обязанностей перед обществом и государством, обеспечения претворения в жизнь целей превенции коррупции. Законом предусматривается антикоррупционное просвещение общества в образовательных учреждениях всех типов и уровней на основе подготовленныхобразовательных программ, через средства массовой информации, а также другими способами.
Методика предполагает возможность без увеличения почасовой нагрузки интегрировать антикоррупционное воспитание в учебные предметы гуманитарной направленности, во внеурочную деятельность. По мнению авторов методики, ее внедрение стимулирует у обучаемых рост позитивной побудительной мотивации, усиливает интерес к жизни общества и страны, учит активно проявлять личную гражданскую позицию.
Безусловно, даже при широком применении названной или подобной методики в российской системе образования снижение уровня коррупции в нашей стране не будет легким и быстрым процессом, вместе с тем считаем, что законотворческий и просветительский опыт Литовской Республики заслуживаетсамого внимательного изучения.
Другой пример — Сингапур. Еще в начале 50-х годов XX века Сингапур был одной из чрезвычайно коррумпированных и неэффективных стран. В настоящее время это государство входит в семерку наименее коррумпированныхстран, в которой проводится эффективная антикоррупционная политика, в центре которой жесткий контроль над бюрократией. Руководству России необходимо при определении стратегии противодействия коррупции использовать подобный опыт построения эффективной антикоррупционной политики.
В ряде зарубежных государств государственные и муниципальные служащие обязаны подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам, закрепленным в законах. Например, в США такими нормативными актами являются Принципы этичного поведения правительственных чиновников и служащих, введенные в действие в 1990 году, Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 года; в Великобритании — Статус гражданской службы, Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников, Общие принципы поведения государственных служащих; в ФРГ — Федеральный закон о государственных служащих, Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и Закон о федеральных кадрах; во Франции — Генеральный статут государственной службы 1946 года13.
В данныхнормативных правовых актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на службе, перед обществом. «Федеральный служащий, — говорится в Принципах этичного поведения США, — должен уважать и соблюдать фундаментальные принципы этичного поведения, с тем чтобы каждый гражданин могбыть полностью уверенным в моральной чистоте и честности своего правительства. Служба обществу требует, чтобы служащий ставил преданность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды». В силу этого указанные нормативные акты говорят о необходимости добровольного ограничения чиновника, отказа от некоторых прав и преимуществ по сравнению с рядовым гражданином.
В нормативных правовых актах, определяющих статус государственных служащих в США, Великобритании, Франции, ФРГ, ряде другихстран, выработаны и закреплены аналогичные обязательства и ограничения, определены органы контроля за их соблюдением.
Наряду с положительным зарубежным опытом имеется и вполне сомнительный или, что более правильно, отрицательный опыт двойных стандартов в подходе к коррупции. Так, некоторые разви-
тые страны практикуют двойной стандарт в подходе к коррупции: провозглашая законодательно борьбу с коррупцией в своих странах, они осво-бождаютсвои компании от уплаты налогов с сумм, идущих на подкуп чиновников в других странах. Такрешается вопрос, например, в Австрии, Швейцарии, Новой Зеландии. Взятка рассматривается как один из возможных видов расходов и не включается в налогооблагаемую базу. В Швеции и Дании также допускается вычет из налогооблагаемого дохода сумм, выплаченных иностранным должностным лицом в качестве взятки, однако налогоплательщик должен доказать, что дача взятки вызвана необходимостью и обусловлена обычной практикой в стране иностранного должностного лица. Считаем, что политика двойных стандартов в подходе к коррупции не только является неправильной, но и губительной для государства, способствующей распространению данного общественно опасного явления и, что самое страшное, терпимому или даже одобрительному отношению общества к проявлениям коррупции.
Противодействие коррупции может быть эффективным только в случае, если оно базируется на адекватном представлении государства о специфике ее криминогенных детерминантов, состоящих из комплекса причин и условий коррупции, темпы роста которой превратились в главный фактор, тормозящий стабилизацию экономики, реально угрожающий национальной безопасности Российской Федерации.
В качестве общих мер борьбы с коррупцией в России необходимо:
1) создать специализированный орган по борьбе с коррупцией, четко определить его компетенции и место в системе органов государственной власти;
2) разработать кодексы поведения государственных и муниципальных служащих;
3) законодательно закрепить и активно использовать ограничительные санкции, связанные с частичной или полной утратой социальных льгот и привилегий (запрет на премирование, выплату пособий, лишение процентных надбавок к зарплате за выслугу лет или классный чин, ограничения в пользовании служебным транспортом), возложением дополнительных обязанностей (проходить внеочередное тестирование, внеплановую аттестацию, испытание на полиграфе);
4) проводить антикоррупционную экспертизу российского законодательства;
5) корректировать организацию кадровой работы, используя при подборе претендентов на государственные должности способы объективной оценки кандидатов: тестирование, испытания на детекторе лжи, изучение общественного мнения о кандидате;
6) разработать дополнительные меры по правовой защите лиц, способствующих выявлению
фактов совершенных или готовящихся коррупционных правонарушений, их расследованию и уголовному преследованию;
7) принять меры к усилению общественного контроля в сфере противодействия коррупции, привлечению общественных институтов, в частности Общественной палаты РФ, к анализу кор-рупционныхситуаций;
8) ввести специальные антикоррупционные образовательные программы для различных категорий государственными муниципальных служащих, работников бизнес-структур;
9) уделить особое внимание подготовке и реализации ведомственных нормативно-правовых актов, в связи с чем целесообразно разработать концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодоления коррупционных факторов и рисков в этой сфере.
Примечания
1. См.: Федоров А.Ю. Рейдерство и корпоративный шантаж (организационно-правовые меры противодействия). — М., 2010. — С. 293.
2. См.: Выжутович В. Кормление с должности // Российская газета. — 2008. — 5 июня.
3. См.: Белов С. Антикоррупция: Президент Медведев предложил программу против коррупции // Российская газета. — 2008. — 5 июня.
4. См.: Буравлев Ю.М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государство и право. — 2008. — № 11. — С. 98.
5. См.: Панина Т. Клонирование коррупции // Российская газета. — 2004. — 27 октября.
6. См.: Козлова Н. Взятка по должности // Российская газета. — 2008. — 22 мая.
7. См.: Кузьмин В. На «счет» три. Дмитрий Медведев объявил наступление на коррупцию по всем фронтам // Российская газета. — 2008. — 20 мая.
8. См.: Буравлев Ю.М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государство и право. — 2008. — № 11. — С. 102.
9. См.: Лунеев В.В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. — 1996. — № 8. — С. 79.
10. См.: Прейскурант для госслужащего. Мурманские чиновники не хотят сообщать о взятках даже за деньги // Российская газета. — 2008. — 7 мая.
11. См.: Добрынина Е. Госэкзамен на детекторе лжи // Российская газета. — 2004. — 28 сентября.
12. См.: Буравлев Ю.М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государство и право. — 2008. — № 11. — С. 100.
13. См.: Волженкин Б.В. Коррупция в России // Криминология XX век. — СПб., 2000. — С. 68.
н
е
уме
тру
с
н
и
н
н
о
и
3-
рру
кор
тик
н
а
в
о
в
а
&
О
н
одн
аро
уна
и
и
с
с
Рос
>5
е
и
з-
корруп
ор
б
я
и
з-
а
з
и
в
и
в
о
р
о
едо
Ф
