CC BY
256
Об институте бюджетных ассигнований
КОНЮХОВА Таисия Владимировна,
старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, заслуженный юрист РФ
Законодательное определение понятия «бюджетные ассигнования» дано в ст. 6 БК РФ. В работе «Институты бюджетного права Российской Федерации» нами показана развернутая система институтов бюджетного права и выделен субинститут «бюджетные ассигнования» в бюджетном праве1. Выделение институтов права производится учеными субъективно, но, если данные институты отражают действительность, то они получают закрепление в доктрине, становятся общепризнанными парадигмами.
При определении института «бюджетные ассигнования» автор опирался на общепринятые понятия правового института, понятия финансово-правового института и института бюджетного права. Правовой институт — это система взаимосвязанных норм, регулирующих самостоятельную совокупность в общественных отношениях или какие-либо их компоненты, свойства2.
Под финансово-правовыми институтами обычно понимают совокупность однородных финансовых отношений, объединенных по признаку общности и методам аккумуляции или расходования денежных средств государством.
Под институтом бюджетного права ученые понимают законодательно обособленную совокупность
1 См.: Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации. М., 2009. С. 67.
2 См.: Общая теория права: учебник / под. ред. А. С. Пиголкина. М., 1998. С. 180.
правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных от-ношений3.
Институт бюджетного права является также институтом финансового права, но, естественно, не все институты финансового права можно считать институтами бюджетного права, поскольку бюджетное право — подотрасль (раздел) финансового права4.
В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные ассигнования — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Указание на пределы содержится в большинстве статей БК РФ.
Исходя из этого, по нашему мнению, под институтом «бюджетные ассигнования» (субинститутом) следует понимать обособленную внутри бюджетного права (подотрасли финансового права) группу юридических норм, объединенных определенной общностью свойств, признаков регулируемого ими вида однородных бюджетных правоотношений в области установления предельных объемов выделяемых средств.
В настоящее время в бюджетном праве России можно выделить также институт «расходы бюджетов Российской Федерации». Развитие бюджетного законодательства привело к появлению различных норм бюджетного права, регулирующих однородные правоотношения в области
3 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 140; Карасева М. В. Научно-практическое пособие. Бюджетное право. М., 2010. С. 80.
4 См.: Пискотин М. И. Советское финансовое право. М., 1971.
расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Среди них — субинститут «бюджетные ассигнования», черты которого мы находим во многих нормах БК РФ.
В соответствии со ст. 69 БК РФ к бюджетным относятся ассигнования:
на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
социальное обеспечение населения;
предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;
предоставление межбюджетных трансфертов;
предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
обслуживание государственного (муниципального) долга;
исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Одним из полномочий Министерства финансов РФ является проектирование предельных объемов бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования (ст. 165 БК РФ).
Министр финансов РФ имеет право запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, в том числе на основании представления Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета (п. 2 ст. 166 БК РФ). Федеральное казначейство доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств (п. 1 ст. 16 61 БК РФ).
Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период5 установлено следующее.
Правительство Российской Федерации при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в частности, одобряет основные характеристики федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, объем бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации6, а также распределение
5 Утверждено постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010.
6 Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего
бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде.
Министерство финансов РФ: осуществляет расчеты объема бюджетных ассигнований федерального бюджета; устанавливает порядок и методику их планирования; подготавливает заключения на проекты нормативных правовых актов и предложения субъектов бюджетного планирования; представляет в Правительство РФ и (или) в Правительственную комиссию по бюджетным проектировкам (Бюджетную комиссию) на очередной финансовый год и плановый период предложения (заключения на предложения) по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств, разрабатывает в соответствии с решениями указанных органов проект распределения бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств в очередном финансовом году и плановом периоде; разрабатывает и направляет субъектам бюджетного планирования проектировки предельных объемов (изменений предельных объемов) бюджетных ассигнований федерального бюджета по субъектам бюджетного планирования; осуществляет методологическое руководство подготовкой и устанавливает порядок представления субъектами бюджетного планирования обоснований бюджетных ассигнований федерального бюджета по соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.
от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (ст. 6 БК РФ).
Министерство экономического развития РФ представляет в Бюджетную комиссию предложения по определению бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых обязательств в части, касающейся долгосрочных (федеральных) целевых программ и бюджетных инвестиций из федерального бюджета.
При этом планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, очередном финансовом году или плановом периоде, к признанию утратившими силу либо изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).
Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, очередном финансовом году или плановом периоде, к принятию либо изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполне-
ние соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) (ст. 1742 БК РФ).
БК РФ предусмотрено, что объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу (ст. 179 БК РФ).
В законах о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статья и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), по отдельным целевым программам, а также общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств.
Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.
Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов
бюджетных обязательств7, кроме случаев, установленных законом. Обоснование бюджетных ассигнований производится на основании документа, характеризующего бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде)8.
Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.
К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер материальной поддержки населения (ст. 741 БК РФ).
Социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств, бюджетные ассигнования на исполнение которых предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств.
В соответствии с п. 1 ст. 79 БК РФ бюджетные ассигнования, на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строитель-
7 Лимит бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ) — объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
8 Иногда в юридической литературе под бюджетными ассигнованиями (в широком смысле слова) понимают все средства, которые выделяются из бюджета.
ства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также с нормативными правовыми актами соответственно Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.
Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства РФ, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, резервного фонда местной администрации предусмотрен в ст. 81, 811 БК РФ.
Согласно ст. 82 БК РФ использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента РФ осуществляется на основании указов и распоряжений Президента РФ, при этом при проведении выборов, референдумов, освещении деятельности Президента РФ использовать бюджетные ассигнования резервного фонда Президента РФ не допускается.
Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответ-
ствующими законами (решениями) о бюджете (ст. 932 БК рФ)9.
Особенностью бюджетного права является наличие единых институтов, которые регулируют весь комплекс общественных отношений, подлежащих финансово-правовому воздействию, а также смешанных (комплексных) институтов, в которых отношения упорядочиваются не только нормами финансового права, но и нормами других отраслей (конституционного, административного, гражданского). Ко второй группе относятся, например, бюджетные отношения10.
Бюджетные ассигнования на инвестиции должны быть доведены до юридических и физических лиц при временном управлении бюджетом (ст. 190 БК РФ).
Приказом Минфина России от 30 сентября 2008 г. № 104н11 утвержден Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня. Настоящий порядок разработан на основании положений ст. 219 и 2192 БК РФ и устанавливает правила взаимодействия
9 О применении ст. 932 БК РФ см. федеральные законы от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ и от 17 декабря 2009 г. № 314-ФЗ.
10 См.: Конюхова Т. В. Указ. соч. С. 18—21.
11 Данным приказом установлено, что с 1 января 2011 г. до 1 января 2012 г. его положения, установленные для федеральных казенных учреждений, распространяются на федеральные бюджетные учреждения, в отношении которых федеральными органами исполнительной власти с учетом положений ч. 15 ст. 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ не принято решение о предоставлении им субсидий из федерального бюджета в соответствии с п. 1 ст. 781 БК РФ.
Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, а также правила доведения бюджетных данных до главных распорядителей средств федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, а от них до находящихся в их ведении распорядителей и получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета при реорганизации бюджетного процесса. Определены некоторые особенности этих правил и даны указания по заполнению прилагаемых форм документов.
В сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решением руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, за исключением определенных законом случаев.
В бюджетном процессе бюджетные ассигнования тоже имеют место. В частности, уточнение показателей утверждаемого федерального бюджета может происходить за счет увеличения или сокращения бюджетных ассигнований; при
исполнении судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, при эмиссии государственного (муниципального) долга; при проведении аудита; и др. Особо следует отметить, что в ст. 289, 293, 294, 296 БК РФ ответственность за нарушение бюджетного законодательства связывается с институтом бюджетных ассигнований.
Нормы правового института «бюджетные ассигнования» играют организующую роль в финансовой деятельности государства. Их применение способствует правопорядку в финансовой деятельности, экономии государственных (муниципальных) бюджетных средств, что соответствует современной бюджетной политике государства.
Библиографический список
Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций. Т. 1. Свердловск, 1972.
Карасева М. В. Научно-практическое пособие. Бюджетное право. М., 2010.
Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации. М., 2009.
Общая теория права: учебник / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1998.
Пискотин М. И. Советское финансовое право. М., 1971.
