CC BY
528
Виталий ГОНЧАРОВ, Людмила КОВАЛЁВА
Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации
Общественный контроль достаточно давно является предметом научных исследований в российской науке, однако особую значимость изучение этого демократического института приобрело в связи с проводимыми в нашей стране реформами исполнительной власти.
Понятие «общественный контроль» активно употребляется в научной литературе, используется в нормативных документах. Это требует проведения институционально-политического анализа данной категории для включения её в терминологический аппарат, применяемый в правотворчестве. Данное понятие производно от более широкого и многогранного понятия «контроль», которое некоторыми учёными рассматривается как средство получения информации о жизни общества в целом, политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления. Другие авторы рассматривают контроль в качестве средства и гаранта обеспечения законности в широком смысле. По мнению третьих, контроль является формой осуществления управленческой функции, стадией управленческого цикла, присущей преимущественно деятельности исполнительных органов власти.
Общественный контроль можно определить как механизм осуществления обществом в целом, или его отдельными индивидами учёта и оценки формирования и функционирования общественных институтов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятельности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и результативности данного воздействия. Общественный контроль является свойством общества и выступает в качестве одной из его основных функций. Посредством осуществления общественного контроля формируются
стандарты правомерной деятельности как самого общества, так и отдельных его индивидов, групп и институтов.
Выделим основные специфические признаки общественного контроля. Во-первых, он выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами, генерирующей интересы и потребности всех членов общества в единую руководящую волю. Во-вторых, общественный контроль представляет собой основное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов. В-третьих, он является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач. В-четвертых, общественный контроль выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм, так как позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к общественной ответственности, начиная с общественного порицания и заканчивая правовой ответственностью, которая может выразиться в применении к правонарушителям мер принудительного характера. И наконец, он является объективным неотъемлемым полномочием любого общества и одним из основных его институтов.
Общественный контроль осуществляется во многих областях жизнедеятельности: в семейных отношениях, культуре, традициях, моральноэтических взаимоотношениях, а также в процессе формирования и функционирования государственной власти. Он во многом отличен от других форм и видов контроля. Так, общественный контроль отличается от государственного особенностями своего функционального назначения, формами осуществления, социально-правовой природой.
Важную роль в механизме общественного контроля играет контроль над исполнительной властью, что обусловлено её особенностями: максимальной приближенностью к повседневной жизни каждого члена общества, наличием многочисленного и масштабного аппарата, подверженного основным порокам власти - произволу, беззаконию и коррупции.
В качестве основных институтов общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации можно выделить следующие:
- функционирование политических партий, представляющих интересы разных социально-культурных и профессиональных групп общества, обладающих различными взглядами. Избиратели, участвуя в выборах Президента Российской Федерации, голосуя за ту или иную партию на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти, опосредованно контролируют политическую направленность исполнительной власти, а также отказывают в доверии тем политическим партиям, которые не оправдали надежды избирателей;
- наличие в стране разветвлённой сети профессиональных союзов, посредством которых трудовые коллективы, в том числе и государственных служащих исполнительной власти, могут отстаивать интересы трудящихся;
- многообразие общественных организаций и объединений некоммерческого характера, образуемых для защиты и отстаивания в органах исполнительной власти интересов не только их участников, но и иных лиц;
- функционирование на территории страны территориального общественного самоуправления как низового звена общественной власти, призванного организовывать население для удовлетворения и защиты общественных интересов и потребностей и представлять его во взаимоотношениях с органами государственной власти;
- наличие недавно созданных общественно-государственных структур, в частности Общественной палаты Российской Федерации, чьей основной функцией в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»1 является осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- участие представителей общественности в осуществлении контроля за ходом проведения выборов должностных лиц исполнительной власти различного уровня в виде общественных наблюдателей с целью соблюдения действующего законодательства.
Следует отметить, что оптимальное формирование и функционирование институтов общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации осложнено рядом проблем.
В действующем законодательстве отсутствует детально разработанный механизм, предусматривающий возможность отзыва должностных лиц исполнительной власти избирателями, в частности в случае утраты доверия со стороны избирателей либо осуществления государственного управления во вред правам, свободам и законным интересам населения. Более того, наметилась тенденция к планомерному изъятию законодателем из федерального законодательства уже существующих норм по отзыву должностных лиц исполнительной власти избирателями. Так, в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ был исключен подпункт «к» пункта 1 статьи 19, предусматривающий возможность отзыва избирателями субъекта Российской Федерации высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В результате этого в отношении руководителей исполнительной власти российских регионов возможно лишь осуществление контроля со стороны Президента Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2 СЗ РФ 1999, №42, ст. 5005.
3 СЗ РФ 13.12.2004, №50, ст. 4950.
Серьёзным препятствием на пути осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц на региональном уровне является отмена прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) после недавно проведенной в стране избирательной реформы. Избиратели на региональном уровне лишены возможности использовать наиболее действенный метод общественного контроля над исполнительной властью - отказать в доверии путем неизбрания на должность.
Кроме того, закрепленная в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»1 такая форма осуществления общественного контроля исполнительной власти, как участие политических партий в инициировании процедуры рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), ограничена тем, что Президенту Российской Федерации направляется лишь предложение одной политической партии, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не меньше большинства голосов от числа избранных депутатов. Тем самым до главы государства официально не доводится информация о кандидатурах, представленных другими ведущими политическими партиями, также представляющими интересы значительной части общества.
За исключением политических партий, от контроля за действующей исполнительной властью на всех уровнях отстранены практически все виды общественных организаций и объединений, такие как профессиональные союзы, религиозные организации и объединения. Более того, статья 9 Федерального закона «О политических партиях» не допускает создания политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. В то же время опыт развитых западных демократий, в частности ФРГ, говорит о том, что там поддержкой значительной части избирателей и на федеральных выборах, и на выборах на уровне земель длительное время пользовались политические партии, созданные по признакам религиозной принадлежности, что позволило сформировать относительно порядочную, толерантную и некоррумпированную систему исполнительной власти в данной стране.
Следует отметить, что создание ряда общественно-государственных структур для обеспечения общественного контроля над исполнительной властью в Российской Федерации, например Общественной палаты Российской Федерации, на практике не дало желаемого результата. По мнению Президента России В. Путина, «общественная палата должна стать площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение»1.
Между тем за три года работы, прошедшие со дня образования Общественной палаты, не видно ощутимых результатов ее деятельности: не вскрыты и не доведены до сознания общественности очаги коррупции, имеющие место в исполнительной власти; Палата в своих решениях
1 Выступление В.В. Путина на расширенном заседании Правительства РФ 13.09.2004 (полный текст // Российская газета, 14.09.2004.
уклоняется от оценки социально-экономических последствий деятельности Правительства Российской Федерации; до сих пор не реализованы потребности, которые стали официальной причиной создания Общественной палаты (не построен механизм эффективного взаимодействия граждан с властью, не осуществляется контроль представителей народа в Общественной палате за деятельностью власти). В связи с этим представляется вполне обоснованной точка зрения Л.Ю. Грудцыной, считающей, что Общественная палата на деле представляет собой лишь разновидность неформального контроля над общественной жизнью со стороны главы государства, а не форму и институт общественного контроля1.
Анализ избирательного законодательства в части института наблюдателей на выборах в органы государственной власти, в частности Президента Российской Федерации, позволяет считать, что данный институт общественного контроля на практике не позволяет избирателям осуществить контроль за законностью и прозрачностью проводимых выборов, так как наблюдатели могут быть выдвинуты лишь зарегистрированными кандидатами либо политическими партиями, выдвинувшими зарегистрированных кандидатов. В то же время политические партии, не желающие выдвигать кандидатов, а также иные организованные группы избирателей от процесса общественного контроля за проведением выборов устранены.
Создание действенной системы общественного контроля над исполнительной властью невозможно без детального урегулирования отдельным законом вопросов организации территориального общественного самоуправления, представляющего интересы населения, проживающего на соответствующей территории и обеспечивающего исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан, прежде всего на уровне исполнительной власти. Решение этих вопросов в рамках Федерального
1 Грудцына Л.Ю. Общественная палата - спектакль национального масштаба // Адвокат, 2006, №5.
закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляется недостаточным1.
В связи с этим для развития общественного контроля за формированием и функционированием исполнительной власти в Российской Федерации существует необходимость в следующих мероприятиях.
Внести в действующее законодательство изменения в части предоставления возможности основным федеральным политическим партиям направлять на рассмотрение главе государства свои предложения по альтернативным кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при проведении процедуры инициирования рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Допустить к выборам во все уровни государственной власти и местного самоуправления кроме политических партий иные общественные организации и объединения федерального и регионального уровня, а также разрешить создание политических партий по принципу профессиональной и религиозной принадлежности.
Внести в Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» положения, предусматривающие конкретные полномочия по контролю за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Предоставить возможность направления общественных наблюдателей на выборы всех уровней любым общественным организациям, политическим партиям и группам избирателей.
Принять Федеральный закон «О территориальном общественном самоуправлении в Российской Федерации», в котором будут детально
урегулированы полномочия органов территориального общественного самоуправления по представлению интересов населения, проживающего на соответствующей территории, перед органами исполнительной власти и обеспечению исполнения решений, принятых на собраниях и конференциях граждан.
Исправить сноски на стр. 4 (1, 2)
ГОНЧАРОВ Виталий Викторович - профессор кафедры гражданского права и процесса КГУКИ; заведующий кафедрой общепрофессиональных юридических дисциплин Краснодарского филиала АТСО
КОВАЛЁВА Людмила Ивановна - заместитель директора НИИ проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества
