CC BY
111
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В ФОРМИРОВАНИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Гончаров Виталий Викторович, к.ю.н., профессор. Должность: директор института. Место работы: Научно-исследовательский институт проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества, кафедра конституционного и муниципального права. Email: niipgergo2009@mail.ru Аннотация: Настоящая статья посвящена исследованию участия общественных объединений в формировании и функционировании системы исполнительной власти в Российской Федерации. Проведен анализ основных проблем, связанных с обеспечением процесса участия различных организационноправовых форм общественных объединений в организации и деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Разработаны предложения по проведению мероприятий по устранению указанных проблем и обеспечению перспектив развития органов государственного управления.
Ключевые слова: общественное объединение; исполнительная власть; государственное управление; механизм; принцип; территориальное общественное самоуправление; общественная организация; общественное движение.
PARTICIPATION OF PUBLIC ASSOCIATIONS IN FORMATION AND FUNCTIONING OF SYSTEM OF EXECUTIVE POWER IN THE RUSSIAN FEDERATION: MODERN PROBLEMS AND WAYS OF THEIR DECISION
Goncharov Vitaliy Victorovich, PhD in Law, professor. Position: Director of institute. Place of employment: Scientific research institute of problems of globalization, economy and development of a civil society, constitutional and municipal right chair. E-mail: niipgergo2009@mail.ru Annotation: The present article is devoted research of participation of public associations in formation and functioning of system of executive power in the Russian Federation. The analysis of the basic problems connected with maintenance of process of participation of various organizational-legal forms of public associations in the organization and activity of federal and regional enforcement authorities is carried out. Offers on carrying out of actions for elimination of the specified problems and maintenance of prospects of development of state bodies are developed. Keywords and word-combinations: public association; executive power; the government; the mechanism; a principle; territorial public self-management; public organization; social movement.
Исполнительная власть является наиболее многочисленной ветвью государственной власти, обладающей значительными полномочиями в части реализа-
ции прав, свобод и законных интересов граждан. В тоже время, именно она наименее подконтрольна народу, который в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.[1] В соответствии с действующим законодательством только глава государства избирается непосредственно народом, все остальные органы исполнительной власти на федеральном и региональном уровне, а также их должностные лица формируются, назначаются и избираются не населением, а органами государственной власти. Участие в выборах главы государства в качестве кандидатов на эту должность в порядке самовыдвижения является чрезвычайно трудоемкой, а главное затратной процедурой, экономически недоступной подавляющему большинству населения.^]
Как следует из статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» существенно ограничена и возможность населения влиять на формирование и функционирование исполнительной власти с помощью процедур всероссийского и региональных референдумов. [3; 4]
Однако граждане Российской Федерации могут участвовать в формировании и функционировании органов исполнительной власти посредством реализации своего конституционного права на объединение.
Наиболее значимой организационно-правовой формой общественных объединений являются политические партии, создаваемые в целях участия граждан страны в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. [5] Именно им предоставлено право осуществлять выдвижение кандидатов на должность Президента Российской Федерации. Они играют решающую роль в процедуре избрания региональным законодательным (представительным) органом государственной власти высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего регионального исполнительного органа государственной власти).[6]
Возможности граждан России влиять на формирование и функционирование органов исполнительной власти посредством участия в деятельности политических партий серьезно ограничены действующим законодательством.
Прежде всего, установлены чрезвычайно жесткие требования к регистрации политических партий (например, минимальная их численность должна быть не менее пятидесяти тысяч человек).[7] Требований о столь высокой численности членов политической партии не содержат законодательства более крупных государств (например, США и Китая). Действовавший в СССР Закон от 9 октября 1990 №1708-1 «Об общественных объединениях» устанавливал минимальный порог для регистрации политической партии только в
пять тысяч членов,[8] а население СССР было вдвое больше населения нынешней России.
Существенно уменьшена свобода партий по добровольному участию в избирательных компаниях. Так, Федеральным законом «О политических партиях» партии принуждаются к участию в выборах под угрозой ликвидации (статьи 37 и 41). Причем законодательно установлены количественные и качественные критерии подобного участия. [7]
В результате подобных ограничений в Российской Федерации практически замер процесс создания новых политических партий, а также реорганизации в них иных организационно-правовых форм общественных объединений. Практика федеральных и региональных выборов 2007-2009 гг. сформировала узкую группу политических партий, активно участвующих в избирательном процессе («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия»). Представляется необходимым смягчить требования законодательства о политических партиях в части значительного уменьшения минимального числа членов общероссийской политической партии (до пяти или десяти тысяч), как условия ее регистрации.
Политические партии устранены от ряда процедур общественного контроля за органами исполнительной власти. Так, статья 11 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» не предусматривает возможности участия в работе Общественной палаты России (в качестве членов) представителей политических партий страны. [9] В тоже время, Президент Российской Федерации В.В. Путин еще в 2004 году в своем Послании Федеральному Собранию России указал на обеспечения тесного сотрудничества политических партий с гражданскими структурами, важнейшей из которых и была призвана стать Общественная палата России. [10] В связи с этим, ряд ученых подверг сомнению статус Общественной палаты Российской Федерации как символа гражданского общества, отмечая некоторые элементы иллюзорности данного социального института в силу неучастия в его формировании и деятельности политических партий.[11, с. 120-125] Действительно, запрет на участие в работе Общественной палаты страны представителей политических партий, в рядах которых находятся в настоящее время несколько миллион граждан Российской Федерации, несколько умаляет социальную значимость данного общероссийского института общественного контроля за властью (прежде всего ее исполнительной ветвью), сводя его статус до уровня совещательного органа при главе государства, обладающего к тому же рекомендательными полномочиями. В этой связи для укрепления авторитета Общественной палаты Российской Федерации и реализации принципа народовластия в государственном управлении следует закрепить участие в работе данного важнейшего гражданского института общественного контроля политических партий.
В настоящее время большой проблемой в обеспечении участия политических партий в контроле за формированием и функционированием органов исполнительной власти является отсутствие в действующем законодательстве механизмов партийного контроля за должностными лицами органов исполнительной власти, избранными на свои должности в качестве кандидатов от политических партий. Практика деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших региональных исполнительных органов государственной власти) показала,
что, будучи избранными от одной политической партии (в основном, КПРФ), и воспользовавшись определенными льготами при этом (например, в части сбора подписей), под влиянием политической конъюнктуры руководители исполнительной власти регионов поменяли свою политическую принадлежность. Для воспрепятствования подобного обмана интересов избирателей следует закрепить в действующем избирательном законодательстве норму о том, что должностное лицо федеральной или региональной исполнительной власти, избранное в качестве кандидата от какой-либо политической партии, в случае перехода в другую политическую партию утрачивает свои полномочия с последующим назначением новых выборов на данную должность.
Значительную роль в формировании и функционировании системы исполнительной власти в Российской Федерации играют общественные организации, как разновидность общественных объединений, основанных на членстве, создаваемых на основе совместной деятельности объединившихся граждан для защиты общих интересов и достижения уставных целей. Данная разновидность общественных объединений не вправе участвовать в выборах должностных лиц органов исполнительной власти, выдвигать от своего имени кандидатов в органы государственной власти. Однако руководители и члены общественных организаций активно участвуют в работе многочисленных совещательных органов при Президенте Российской Федерации, Правительстве России, различных министерствах и ведомствах, а также органах исполнительной власти в регионах страны. Представители различных общественных организаций участвуют в качестве членов в работе Общественной палаты Российской Федерации, наряду с представителями иных видов общественных объединений (за исключением политических партий).
В последнее время все большое внимание уделяется такой разновидности общественных организаций как национально-культурная автономия, которая представляет собой форму национально-культурного самоопределения объединившихся граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.[12] Как справедливо отметил И.В. Левакин, национально-культурные автономии представляют собой альтернативную форму самоопределения наций в Российской Федерации с учетом их разрозненного проживания.[13] Ведь создание многочисленных моноэтнических государственных образований, с одной стороны, невозможно в такой многонациональной стране как Россия, а с другой стороны, политически и экономически нецелесообразно в современном глобализирующемся мире.
Однако, несмотря на то, что в статье 2 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национальнокультурной автономии» закреплен ряд принципов, на которых она основывается (например, самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой), действующее законодательство не налагает никаких обязательств на органы федеральной и региональной исполнительной власти в части
содействия их реализации, кроме ведения реестра национально-культурных автономий и создания многочисленных совещательных органов. [12] Интересы национальных меньшинств практически не учитываются при формировании региональных органов исполнительной власти. Определенные попытки решения данного вопроса были сделаны в ранее действовавшей (до 26 июля 2003 г.) Конституции Республики Дагестан, когда высшей орган исполнительной власти Республики (Государственный Совет), формировался региональным парламентом с учетом принципа национального представительства.[14]
В соответствии с Концепцией государственной национальной политики, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1996 г. № 909, Правительству России, федеральным и региональным органам исполнительной власти предписано осуществлять проведение государственной национальной политики, прежде всего, посредством обеспечения эффективной реализации конституционноправовых принципов регулирования межнациональных отношений, разработки и выполнения государственных программ и поддержки общественных инициатив в достижении целей национальной политики, а также налаживания плодотворного диалога между органами государственной власти и национальными общностями в лице национально-культурных автономий.[15] Однако в этой связи не ясна позиция руководства Российской Федерации в части постоянных изменений системы государственного управления национальной политикой, когда министерства и ведомства по делам национальностей то создаются, то упраздняются.
Представляется, что целесообразно законодательно закрепить механизм участия национально-культурных автономий в процессе формирования и функционирования исполнительных органов власти, например, предоставив им право участвовать в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления различного уровня. В качестве альтернативы участию национально-культурных автономий в выборах органов власти можно рассмотреть вариант предоставления им права законодательной инициативы на федеральном и региональном уровнях по законопроектам, связанным с организацией и деятельностью национально-культурных автономий, реализацией прав граждан Российской Федерации по сохранению своей самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры. Однако любые дополнительные полномочия национально-культурных автономий в этой области не должны создавать угрозу национально-территориального отделения каких-либо наций, ставить под угрозу национальный суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации.
Значительную роль в процессах формирования и функционирования органов исполнительной власти долгое время играли общественные движения, как разновидность общественных объединений, состоящих из участников и не имеющих членства, преследующих социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемых участниками общественного движения. Представители различных общественных движений избирались депутатами законодательных (представительных) органов власти, высшими должностными лицами исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. Однако лишение общественных движений ранее принадлежавшего им права участвовать в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления,
лишило их в значительной мере возможности осуществлять реальное достижение политических целей, предусмотренных учредительными документами.
Общественные фонды и учреждения как разновидности общественных объединений активного участия в формировании органов исполнительной власти не принимают. Тем не менее, они осуществляют плодотворное сотрудничество с органами государственного управления в части достижения общественно полезных целей, финансируя различные культурные, благотворительные, гуманитарные, образовательные и иные социальные программы и мероприятия; оказывая конкретные виды услуг, отвечающие интересам участников и соответствующие уставным целям указанных объединений.
В мировой практике институты общественных фондов и учреждений активно используется функционерами политических партий как для привлечения денежных средств в свои предвыборные фонды, так и для придания необходимого общественного фона и значимости своей политической деятельности.
Большой потенциал в части воздействия на процессы формирования и функционирования исполнительной власти имеют органы общественной самодеятельности. Данная разновидность общественных объединений имеет вполне конкретные цели деятельности, связанные с организацией совместного решения различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Ее работа направлена на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
Наряду с достаточно сомнительно легитимными советами трудовых коллективов,[16] основной разновидностью органов общественной самодеятельности выступают органы территориального общественного са-моуправления.[17] Данный вид самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, предусмотренный законодательством о местном самоуправлении, в отличие от других разновидностей общественных объединений обладает рядом важных полномочий (например, по представительству интересов населения, поживающего на соответствующей территории в органах государственной власти и местного самоуправления; по подготовке проектов публичных правовых актов с последующим их представлением в органы власти).
Однако представляется, что полномочия органов территориального общественного самоуправления недостаточно урегулированы в действующем законодательстве, особенно в части их взаимодействия с органами государственной власти в регионе. Следует наделить их правом законодательной инициативы по предоставлению проектов региональных законов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы региональной исполнительной власти, в свою очередь, необходимо наделить правом по делегированию части своих полномочий (в области образования, культуры, здравоохранения, спорта) органам территориального общественного самоуправления (с целью создания на территориях комплексного обеспечения реализации гражданами России своих прав, свобод и законных интересов). Ведь как спра-
ведливо отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. необходимо активно развивать институты гражданского общества, подключая их к решению важнейших национальных задач.[18]
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря
1993 г., в ред. ФКЗ от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ [Текст] // Российская газета. - 1993. - №237.
2. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
3. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2004. - № 27. - Ст. 2710.
4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.
5. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [Текст] // СЗ РФ. -1995. - № 21. - Ст. 1930.
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
7. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 74-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. - 2001. - № 29. -Ст. 2950.
8. Закон СССР от 9 октября 1990 № 1708-1 «Об общественных объединениях» [Текст] // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 42. - Ст. 839.
9. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2005. - № 15. - Ст. 1277.
10. Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. [Текст] // Российская газета. - 2004. - № 109.
11. Грудцына, Л.Ю. Pro et contra. Общественная палата: символ гражданского общества или его иллюзия? [Текст] / Л.Ю. Грудцына // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2006. - № 10. - С. 120-125.
12. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» [Текст] // СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2965.
13. Левакин, И.В. Субъектность народа Российской Федерации [Текст]/ И.В. Левакин // Гражданин и право.
- 2007. - № 6.
14. Конституция Республики Дагестан от 26 июля
1994 г. [Текст] Махачкала, 1994.
15. Указ Президента Российской Федерации от 15 июля 1996 г. № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 1996. - № 25. Ст. 3010.
16. Трудовое право России. Учебник / под ред. А.М. Куренного [Текст]. М.: Юристъ, 2004.
17. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ.
- 2003. - № 40. - Ст. 3822.
18. Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. [Текст]// http: //www.kremlin.ru/transcripts/5979.
