CC BY
38
ИННОВАЦИИ № 1 (135), 2010
Об эффективности
бюджетных инвестиций в российскую науку
А. П. Бердашкевич,
к. ю. н., главный советник аппарата Комитета Государственной Думы по образованию и науке
e-mail: [email protected]
А
С. Г. Сафаралиева,
к. ю. н., доцент Первого московского юридического института
Работа имеет целью оценить бюджетные ассигнования на науку в России, объем которых устанавливает закон о федеральном бюджете на 2010 г., а порядок распределения — нововведения Бюджетного кодекса. В 2010 г. изменения бюджетного законодательства в очередной раз отложены, а объем ассигнований оставлен на уровне прошлых лет.
Ключевые слова: бюджет науки, эффективность вложений.
Настоящая работа имеет целью анализ текущих изменений бюджетных ассигнований на науку в России, в основе которых лежит Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-Ф3 «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период
2011 и 2012 гг.» [1], Федеральный закон от 17.12.2009 г. № 314-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и
2012 гг.» [2] и Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. от 17.12.2009 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010 г.).
Первый из перечисленных выше федеральных законов содержит основные показатели бюджетных назначений на мероприятия и деятельность в области научных исследований и разработок в Российской Федерации в 2010 г.
Доля расходов федерального бюджета России на научные исследования гражданского назначения от ВВП в 2010 г. составит 0,37% или 1,6% от всех расходов федерального бюджета. Для сравнения данные по предыдущим годам приведены в табл. 1.
В 2010-2012 гг. предполагается снижение общего объема доходов и расходов федерального бюджета по отношению к ВВП. Анализ структуры расходов федерального бюджета позволяет сделать вывод о том, что в 2010-2012 гг. существенных резервов сокращения бюджетных расходов практически нет.
Структура расходов федерального бюджета на 2010 г. по сравнению с 2009 г. практически не изменилась (табл. 2, 3). По объему расходов первое место занимают бюджетные ассигнования, направляемые на межбюджетные трансферты, — 37,6% общей суммы расходов; на втором месте бюджетные ассигнования, направляемые на исполнение расходных обязательств в области национальной экономики, — 13,6%; на третьем месте — бюджетные ассигнования, направляемые на национальную оборону, — 12,7%, соответственно.
Выдержки данных из ведомственной структуры расходов федерального бюджета на 2010 г. (приложение 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и
2012 гг.») приведены в табл. 4.
Перечень федеральных целевых программ, на реализацию которых предусмотрены бюджетные ассигнования на 2010 г., сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых
Таблица 1
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Расходы федерального бюджета на науку
млн руб. 17396,4 41576,3 47478,1 76909,3 97363,2 132703,4
в том числе
фундаментальные исследования 8219,3 21073,3 24850,3 32025,1 42773,4 54769,4
прикладіі ые пауч пые исследования 9177,1 20503,0 22627,8 44884,2 54589,8 77934,0
в процентах
к расходам федерального бюджета 1,69 1,76 1,76 2,19 2,27 2,22
к валовому внутреннему продукту 0,24 0,31 0,28 0,36 0,36 0,40
зо
Таблица 2
Расходы по разделам федерального бюджета на прикладные научные исследования 2010 г.
2008 і .*, тыс. руб. 2009 і .**, тыс. руб. 2010 г.***, тыс. руб.
Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов 14378049,0 13276440,6 11712894,4
Прикладные научные исследования в области национальной обороны 9070518,3 11647637,7 12910032,0
11рикладные научные исследования в облас ти национальной безопасности и правоохранительной деятельности 1623704,6 1946127,7 1719892,7
11рикладные научные исследования в области национальной экономики 67980398.6 107337675,9 109326472,3
11рикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства 22790.0 10400,0
Прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды 244420,8 268674,3 271099,6
11рикладные научные исследования в области образования 1788288,1 6608859,9 10518480,4
Прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации 327244,3 491689,5 398817,4
11рикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта 3484579,0 4924650,0 4505571,1
11рикладные научные исследования в области социальной политики 142848,7 150566,9 132556,6
Итого по прикладным научным исследованиям 99062841 146662722,5 151495816,5
Таблица 3
Бюджетные расходы на фундаментальные исследования
2008 г.*. тыс. руб. 2009 г.”. тыс. руб. 2010 г.*”, тыс. руб.
Фу н дам сі ггал ы і ы е исследования 01 10 57541704.1 75965696.3 76744643,8
* В редакции закона от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ (ред. от 08.11.2008 г.).
** В редакции закона от 24.11.2008 г. № 204-ФЗ (ред. от 02.12.2009 г.).
*** В редакции закона от 02.12.2009 г. № 308-Ф3.
программ. Данные о количестве ФЦП и об объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2009-2010 гг., приведены в табл. 5.
В 2010 г. расходы федерального бюджета на ФЦП по сравнению с 2009 г. сократятся на 172,9 млрд руб., или на 19,1%. Объем расходов на государственные капитальные вложения в общей сумме расходов на федеральные целевые программы в 2010 г. составит 474,9 млрд руб. Объем расходов на НИОКР составит 105,0 млрд руб. Объем расходов на прочие нужды составит 151,0 млрд руб., их доля в общих расходах на ФЦП уменьшится.
Объем запланированных в 2010 г. средств на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации составляет 576,7 млн руб. Предусмотрено сокращение бюджетных ассигнований по сравнению с 2009 г. на 60%. на эти цели.
Согласно требованиям прежней редакции текста Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», действующей после 01.01.2010 г., на бюджетные учреждения распространялся принцип подведомственности бюджета.
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. В свою очередь главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.
Аналогичные требования распространены на научные учреждения государственных академий наук. Государственные академии наук и подведомственные им учреждения до утверждения Правительством Российской Федерации уставов академий осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации применительно к бюджетным учреждениям. Средства в валюте Российской Федерации, полученные федеральными бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, учитываются на лицевых счетах, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, и расходуются федеральными бюджетными учреждениями в соответствии с генеральными разрешениями (разрешениями), оформленными главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке, и сметами доходов и расходов по приносящей доход деятельности, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета. Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности включают в себя следующие подгруппы: доходы от собственности по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; рыночные продажи товаров и услуг; безвозмездные поступления от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.
Когда в 2007 г. принимали новую редакцию Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодатель ввел переходный период до 2010 г. для вступления в силу принципа подведомственности и устано-
ИННОВАЦИИ № 1 (135), 2010
ИННОВАЦИИ № 1 (135), 2010
Таблица 4
Мин Рз ІІР ЦСР 2010 г. 2009 г. 2008 г.
Сумма, тыс. руб.
Всего расходов по приложению 8846973525,7 8859913826,9 6729780930,3*
Федеральное агентство по науке и инновациям 144 23011079,9 19206857,4 23489719,2
Фонд содействия разви тию малых форм предприя тий в научнотехнической сфере 226 2401968,5 2446382,3 1650593,0
11аниональная экономика 226 04 2401968,5 2446382,3 1567498,8
Прикладные научные исследования в области национальной экономики 226 04 И 2401968,5 2446382,3 1567498,8
Выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам 226 04 и 0816900 2284532,4 2446382,3 1567498,8
Российская академия наук 319 31509730,4 34813080,8 32905852,5
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государстве! I п ы й ун и верситет» 385 3543146,6
Фундаментальные исследования 385 01 10 216048,1
Образование 385 07 3327098,5
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный университет им. М. 11 Ломоносова» 386 8025054,1 9925048,8 7065595,9
Фундамснтальные исследования 386 01 10 1331126,9 2819209,0 730697,1
Образование 386 07 6693927,2 7105839,8 6334898,8
Сибирское о тделение Российской академии наук 401 13927974,3 13975593,5 12820166,3
Российская академия медицинских наук 423 15055206,9 18590715,7 22819693,2
Российская академия художеств 425 1031518,2 997286,6 934074,7
Уральское о:,:глечне Российской академии наук 486 3700336,3 3750209,8 3446767,6
Далык :«|по1 ног о!д< ление Российской академии наук 494 4520985,0 4797685,2 4072131,1
Российская академия образования 573 725980,5 774251,8 595759,3
Российский гуманитарный научный фонд 589 1000000,0 1 164727,2 1100343,5
Фундаментальные исследования 589 01 10 1000000,0 1 164727,2 1100343,5
Российская академия архитектуры и строительных наук 677 192636,7 210680,2 192014,8
Российский фонд фундаментальных исследований 693 6000000,0 7121485,2 6600644,4
Фундаментальные исследования 693 01 10 6000000,0 7121485,2 6600644,4
Российская корпорация нанотехнологий 01 14
Субсидии государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий» 01 14 0990800 1000000,0
Имущественный взнос в государственную корпорацию «Российская корпорация папотехпологий» 01 14 1000000,0
Субсидии некоммерческим организациям 01 14 1000000,0
Федеральные целевые программы 01 14 1000000 7153605,1
* Кассовое исполнение.
вил особую процедуру для введения в действие принципа подведомственности. В частности, пункт 5 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части, касающейся доходов от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средств безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности), следует применять после вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. До дня вступления в силу указанного федерального закона:
• доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного
в оперативное управление федеральным бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материально-технической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета;
• порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации и в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации (муниципальным бюджетным учреждениям) культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актом представительного органа муниципально-
Таблица 5
2009 г. 2010 ]-.
Количество ФЦ11 53 53
Объем ассигнований, млрд руб. 903,8 730,9
Доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов, % 10,2 8,3
го образования;
• бюджетное учреждение на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты), положения устава бюджетного учреждения, а также гражданско-правовые договоры, предусматривающие возмещение арендаторами расходов по содержанию арендованного имущества;
• бюджетное учреждение осуществляет операции с внебюджетными средствами в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности, подлежащей представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета бюджетного учреждения;
• заключение и оплата бюджетным учреждением договоров, подлежащих исполнению за счет внебюджетных средств, производят в соответствии со сметами доходов и расходов по приносящей доход деятельности;
• финансовый орган вправе принимать решение об осуществлении операций со средствами на счетах, открытых ему или Федеральному казначейству в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и обслуживаемых без взимания платы.
На основании положений упомянутого выше федерального закона от 17.12.2009 г. № 314-ФЗ сохранены до 1 января 2011 г. положения Бюджетного кодекса Российской Федерации в части, касающейся финансового обеспечения грантов, выделяемых федеральным бюджетным учреждениям на проведение фундаментальных научных исследований, проектов и мероприятий Российским фондом фундаментальных исследований и Российским гуманитарным научным фондом, грантов Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых — кандидатов наук и их научных руководителей, молодых российских ученых — докторов наук, а также грантов для государственной под-
держки ведущих научных школ Российской Федерации. Упомянутые положения применяются в части, не противоречащей установленному на 2007 г. порядку финансового обеспечения указанных грантов.
На основании изложенного выше можно сделать вывод, что финансирование науки в Российской Федерации в целом сохранено на уровне предшествующих лет. Особо следует отметить, что юридико-техническая модернизация бюджетного законодательства в области науки произведена не была. Введение в действие новых положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничения использования бюджетными учреждениями внебюджетных доходов снова отсрочено. Все институты и механизмы финансового обеспечения научных исследований и разработок сохранены практически неизменными в последние годы.
Общая социально-экономическая ситуация в стране также сохраняет относительную стабильность. В 2009 г. реальные доходы населения снизились на 4,1%, а реальная заработная плата сократилась на 4,6% по сравнению с 2008 г. Ожидаемое сокращение заработной платы в 2010 г. составит 0,6%. Но уже в 2011-2012 гг. реальная заработная плата вырастет, соответственно, на 2,4 и на 3,1%. Доходы населения в
2010 г. практически останутся на уровне 2009 г. В
2011 г. темп роста реальных располагаемых доходов населения составит 102,8%, в 2012 г. — 104%. В среднесрочном периоде рост прожиточного минимума в среднем на душу населения будет опережать рост потребительских цен (в среднем за год) на 2,5 процентного пункта. Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в 2010 г. останется на уровне 2009 г. (19,9 млн человек, или 14% общей численности населения). Но с 2011 г. прогнозируется снижение такой социальной группы до 19,3 млн человек. В 2010 г. продолжится рост общей численности безработных, с 2011 г. прогнозируется ее уменьшение, и в 2012 г. она достигнет уровня 2003 г. (6,2 млн человек).
Ожидается снижение уровня инфляции в России с 13,3% в 2008 г. (в декабре по отношению к декабрю 2007 г.) до 5-7% в 2012 г. (к декабрю 2011 г.). Но в России инфляция ожидается заметно выше уровня инфляции, чем не только в экономически развитых странах, но и во многих развивающихся странах, в частности, в Бразилии, Индии и Китае, соответственно, 4,5, 4 и 1,9% в 2012 г. Существенно увеличатся объемы межбюджетных трансфертов, направляемых из федерального бюджета в 2010-2012 гг. на финансовое обеспечение пенсионной системы, доля которых в общей сумме 142,3 млрд руб., внешние — в сумме 1518,9 млрд руб.
Несмотря на увеличение объемов финансирования науки из федерального бюджета в 2008 и 2009 гг. (см. выше), уровень финансирования внутренних затрат на исследования и разработки в России (1,11% ВВП) отстает от уровня экономически развитых стран (Япония — 3,39%, США — 2,68%, Германия — 2,53%, Франция — 2,08%, Канада — 1,89%, Великобритания — 1,78%, Италия —1,14% ВВП). Ассигнования на исследования и разработки из средств госу-
ИННОВАЦИИ № 1 (135), 2010
ИННОВАЦИИ № 1 (135), 2010
Таблица 6
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Германия 16788 17234 17770 18651 18924 19293 19954 20838
Россия 4785 6005 7170 9088 9047 12707 13535 17513
Соединенное Королевство (Велико- британия) 10346 10814 12873 13137 13184 13766 14769
США 83613 91505 103057 114866 126271 131259 136019 141890
Франция 14722 16161 17125 16863 16945 18100 15988 15539
Япония 21197 23210 24653 25753 26863 27618 28718 29185
дарственного бюджета в наиболее развитых странах мира, как правило, превышают расходы российского федерального бюджета.
Расчет ассигнований на исследования и разработки из средств государственного бюджета (в расчете по паритету покупательной способности национальных валют, $ млн) приведен в табл. 6.
Из табл. 6 видно, что государственные затраты России на науку сопоставимы с затратами иных государств, за исключением, пожалуй США, которые тратят на науку на порядок больше любого другого участника «большой восьмерки». Следует учесть, в Российской Федерации объем финансовой поддержки науки из внебюджетных источников, как правило, много меньше, чем в иных странах. Это обстоятельство еще более увеличивает разрыв в финансовом обеспечении российских и зарубежных научных организациях.
Среди стран «большой восьмерки» Россия имеет самый низкий объем экспорта на рынке международной торговли технологиями. Объем экспорта технологий из России на порядок меньше, чем в большинстве других стран, а по отношению к США вообще составляет доли процента [3]. Но не менее важно, что и доля импорта российских технологий на международном рынке также минимальна. Россия меньше всех стран продает, но еще меньше покупает новые технологии. О технологической зависимости Российской Федерации от зарубежных инновационных достижений свидетельствует доминирование импортных товаров на внутреннем российском рынке, а также иной продукции (работ, услуг), реализуемых на базе иностранных технологий.
Многие научные учреждения Российской Федерации по объему финансовой поддержки, по степени материально-технической оснащенности, а также по ряду иных показателей уступают своим зарубежным коллегам. Поэтому было бы наивно и несправедливо требовать от них столь же высоких научных достижений и разработок по всем направлениям деятельности. Но общественность вправе рассчитывать на то, что сектор науки в России способен осуществлять мониторинг передовых мировых научно-технологических разработок, а также оказывать помощь в авторском сопровождении научных достижений, внедряемых в образовательной деятельности или промышленном производстве. Не обязательно иметь собственные наработки, созданные гражданами своей страны. Гораздо эффективнее для национальной экономики владеть информацией о новых технологиях,
Таблица 7
Импорт технологий^, $ млн 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Германия 18215 21030 21726 23278 25869 29756 32836 38350
Италия 3505 3440 2993 3795 4070 4553 3990 4619
Канала 1278 1049 1101 1125 1160 1235
Россия 183 395 572 666 823 954 1128 1426
Соединенное Королевство (Велико- британия) 8344 8590 8549 10450 13957 14867 15425
США 16468 18963 22381 23443 28336 31376 35479
Франпия 2644 2695 2801 3234
Япония 4113 4512 4320 4863 5247 6385 6065
* XVIРО Яшляися І)аіаЬа$е, ОесетЬег 2008.
а также получить право и суметь использовать передовые достижения человечества в собственном производстве. Как показывает опыт ряда стран (Финляндия, Япония, Южная Корея и иные), такой путь инновационного развития может оказаться вполне успешным.
По объему импорта технологий Российская Федерация находится позади многих развитых стран (см. табл. 7).
Такая ситуация поддерживается на протяжении десятилетий, т.е. вольно или невольно является проявлением и выражением государственной политики. Нежелание покупать и осваивать передовые технологии, наличествующие в мировой практике, можно было бы оправдать наличием в стране значительного количества отечественных разработок и стремлением поддержать деятельность национальных научных организаций. Но изобретательская активность в Российской Федерации ниже, чем в странах «Большой восьмерки». Количество российских патентных заявок на изобретения в десятки раз меньше, чем созданных в США или Японии1.
На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы:
Одним из важнейших направлений государственной научно-технической политики Российской Федерации и одной из функциональных обязанностей государственных академий наук должен стать мониторинг мировых достижений науки и техники с целью выработки предложений или рекомендаций по их внедрению в различные отрасли промышленного производства на территории Российской Федерации. Целесообразно результаты такого мониторинга каждый раз сопоставлять с ежегодными отчетами о достижениях российских государственных академий наук Президенту Российской Федерации.
Не менее значимым направлением государственной политики Российской Федерации в области образования должно стать ежегодное частичное обновление образовательных программ и учебных планов с целью изучения в российских учебных заведениях передовых мировых достижений науки и техники на основе материалов упомянуто-
1 По каждой из стран учитываются все патентные заявки, поданные в стране и за рубежом, с указанием данной страны [3].
го ранее мониторинга мировых достижений науки и техники.
Одним из практических результатов интеграции образования и науки должна стать подготовка (переподготовка, повышение квалификации) специалистов, подготовленных для работы по соответствующим направлениям экономического производства.
Список использованных источников
1. Парламентская газета, № 67-70, 08.12.2009.
2. СЗРФ, № 51, ст. 6151, 21.12.2009.
3. WIPO Statistics Database, December 2008.
About efficiency of the budget investments in the Russian science
A. P. Berdashkevich, S. G. Safaralieva
The work has for an object to estimate budget assignments for a science in Russia, which volume establishes the law on the federal budget for 2010, and order of distribution — innovation of the Budget code. In 2010 of change of the budget legislation in next time are postponed, and volume of assignments is left at a level of the last years.
Keywords: the budget of a science, efficiency of investments.
