CC BY
25
ИННОВАЦИИ № 8 (118), 2008
Федеральные учреждения науки и образования в рамках современной бюджетной политики Российской Федерации
А
А. П. Бердашкевич,
к. ю. н., главный советник аппарата Комитета Государственной Думы по образованию
Ежегодные бюджетные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию давно уже стали важнейшими базовыми документами, которые лежат в основе социально-экономической политики страны. Поэтому их рассмотрение и анализ важны для понимания тенденций и направлений развития страны. Модернизация отраслевого законодательства в области образования и науки всегда должна быть поддерживаема экономическими механизмами, могущими обеспечить исполнение намеченных замыслов.
Данная работа имеет целью анализ основных положений бюджетных посланий Президента Российской Федерации 2007 и 2008 годов по отношению к их проекции на развитие науки и образования в Российской Федерации.
С. Г. Сафаралиева,
к. ю. н., доцент Дагестанского государственного университета
The annual budget messages of the President of Russian Federation to Federal Assembly for a long time already of steel by the major base documents, which underlie socio economic policy of the country. Therefore their consideration and analysis are important for understanding of the tendencies and directions of development of the country. The modernization of the branch legislation in the field of education and science should be always supported by the economic mechanisms able to ensure execution of planned plans.
The given work has for an object the analysis of the basic rules of the budget messages of the President ofRussian Federation 2007and2008 in relation to their projection to development of a science and education in Russian Federation.
Новая версия Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившая в силу с 2008 года, предусматривает новые подходы к бюджетному процессу. В частности, введен дополнительный принцип подведомственности для федерального бюджета. На практике это означает, что бюджетное учреждение теряет право на самостоятельность в распоряжении средств, поступивших от иного источника, чем главный распорядитель, а главный распорядитель не имеет права финансировать не подведомственное учреждение. Изменено само определение бюджетного учреждения.
Бюджетным учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующе-
го бюджета на основе бюджетной сметы, устанавливающей в лимиты бюджетных обязательств. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включают в состав доходов бюджета.
С 2000 года формирование и исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляют по единым правилам, предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» [1] указано, что расходные приоритеты, впервые определенные в 2000 году, были выдержаны.
Президент Российской Федерации отмечает в послании 2008 года, что надо ускорить процесс реорганизации бюджетных учреждений в автономные учреждения. В целом бюджетные учреждения слабо ориентированы на повышение качества оказываемых ими услуг, эффективное использование бюджетных ассигнований и закрепленного за ними государственного имущества. В ряде случаев сложилась практика взимания разного рода поборов с населения за оказание гарантированных государством и уже оплаченных бюджетом услуг и увлечения «внебюджетными» доходами в ущерб основной деятельности. В результате, с одной стороны, усиливаются различия в доступности и качестве бюджетных услуг для разных категорий населения, с другой — проявляется резкая меж- и внутриотраслевая дифференциация реального финансового состояния бюджетных учреждений.
Важным нововведением в системе образования и науки является легитимизация нового типа образовательных учреждений. Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности. Учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания. Увеличение расходов должно быть непосредственно увязано с достижением конкретных результатов по повышению качества и доступности соответствующих услуг.
Скоро исполнится два года со дня принятия Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». К началу 2008 года был введен в действие ряд подзаконных актов, имеющих целью уточнить и разъяснить законодательные положения, касающиеся автономных учреждений. К указанному ряду могут быть отнесены следующие основные нормативные правовые акты:
• Постановление Госстандарта России от 30.03.1999 г. № 97 «О принятии и введении в действие общероссийских классификаторов» (вместе с «Общероссийским классификатором форм собственности» ОК 027-99, «Общероссийским классификатором организационно-правовых форм» Ок 028-99);
• Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 г. № 924 «Об утверждении правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений»;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 10.10.2007 г. № 662 «Об утверждении положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения»;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего
государственного или муниципального учреждения»;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 31.05.2007 г. № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 18.10.2007 г. № 684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»;
• Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 20.07.2007 г. № 261 «Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания»;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02. 2008 г. № 71 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)».
Перечисленные выше нормативные правовые
акты составляют основу формирование единой образовательной политики России в части формирования автономных учреждений в системе образования.
К настоящему времени подготовлена достаточная нормативно-правовая база для определения порядка и процедуры формирования и регистрации автономных учреждений в области образования. Но формирование нормативно-правовой базы не завершено в полной мере. Нормативы бюджетных затрат на одного обучаемого не утверждены, что может служить принципиальным затруднением для обеспечения функционирования автономных учреждений. Не определены правила создания и функционирования автономных учреждений по отношению к использованию имущества, относимого к иному уровню бюджетной системы, чем данное автономное учреждение. Пока не создана в полном объеме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям. Нормативные лакуны должны быть заполнены на основании результатов практического эксперимента по созданию образовательных автономных учреждений. Эта работа начата.
Созданы Южный и Сибирский федеральные университеты, бизнес-школы в Московской области и Санкт-Петербурге. Должны быть предусмотрены средства на создание сети федеральных университетов и их развитие. Целью создания новых университетов является развитие системы высшего профессионального образования на основе оптимизации региональных образовательных структур и укрепления
ИННОВАЦИИ № 8 (118), 2008
ИННОВАЦИИ № 8 (118), 2008
связей образовательных учреждений с экономикой и социальной средой федеральных округов. В 2007 году за счет средств федерального бюджета Сибирский федеральный университет и Южный федеральный университет профинансированы в объеме 6 млрд руб. Всего же в 2007-2009 годах на создание новых федеральных университетов выделено 13,4 млрд руб.
Во исполнение указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 г. № 716 «О федеральных университетах» [2] Правительство Российской Федерации подготовило законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов», устанавливающий организационно-правовую форму федеральных университетов, правила управления и разработки образовательных программ, а также условия осуществления образовательного процесса и способы интеграции образования и науки.
Правительство Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации создает федеральные университеты в форме автономного учреждения, в том числе на базе государственных высших учебных заведений, находящихся в ведении Российской Федерации, и научных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, государственных академий наук и (или) их региональных отделений. Учредителем федеральных университетов может быть только Правительство Российской Федерации. Для федеральных университетов уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает перечень показателей и критерии оценки эффективности деятельности в части обеспечения высокого уровня образовательного процесса, исследовательских и технологических работ. Ректоров федеральных университетов назначает Правительство Российской Федерации.
Федеральные университеты представляют собой отдельный тип высших учебных заведений, дополнительный по отношению к университетам, академиям и институтам и обладают рядом отличительных особенностей. В частности, попечительский совет, существование которого в вузах допускалось и ранее, для федеральных университетов становится обязательным органом. Попечительский совет создают в целях содействия в решении текущих и перспективных задач развития высших учебных заведений, привлечения дополнительных финансовых ресурсов для обеспечения их деятельности по приоритетным направлениям развития и осуществления контроля за их использованием. Порядок формирования попечительского совета, срок его полномочий, компетенция и порядок деятельности определяются уставом высшего учебного заведения. То же можно сказать и о должности президента вуза. Наличие должность президента в штатном расписании федеральных университетов — обязательное условие.
Финансовое обеспечение деятельности федеральных университетов осуществляется в порядке, установленном для автономных учреждений. Финансирование образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов осуществляют
федеральные органы исполнительной власти, в соответствии с контрольными цифрами подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников. Высшие учебные заведения вправе осуществлять в пределах таких контрольных цифр, финансируемых за счет средств учредителя, целевой прием обучающихся в соответствии с договорами с органами государственной власти, органами местного самоуправления в целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования. Финансирование указанной деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом. Условия и порядок формирования задания учредителя определяет Правительство Российской Федерации.
На совместном заседании попечительских советов Сибирского и Южного федеральных университетов 24 апреля 2008 года Президент Российской Федерации поднял вопрос о создании специальных фондов целевого капитала, эндаументов университетов. В рамках деятельности университетов предстоит отработать и распространить на другие учебные заведения такие элементы, как попечительские советы, обладающие реальными полномочиями по управлению образовательными учреждениями; заказ различных отраслей на подготовку кадров; механизмы интеграции образовательной, научной и производственной деятельности; целевой капитал (эндаумент), обеспечивающий привлечение серьезного финансирования со стороны рынка труда. На сегодня процесс формирования необходимой нормативной правовой базы создания и использования целевого капитала практически завершен. Организациями образования создано восемь эндаумент-фондов. Целевой капитал представляет собой часть имущества некоммерческих организаций, переданную в доверительное управление управляющей компании для получения дохода. Причем данная часть должна состоять исключительно из средств, полученных от пожертвований. В свою очередь, полученный от доверительного управления доход должен использоваться для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации. Собственники целевого капитала вправе осуществлять только определенные виды платной деятельности, для чего и было принято специальное распоряжение. К таким видам деятельности, в частности, относятся:
• издание книг, брошюр, буклетов и аналогичных публикаций, в том числе для слепых;
• издание газет (кроме рекламных);
• издание журналов и периодических публикаций (кроме рекламных);
• сдача внаем собственного нежилого недвижимого имущества;
• послевузовское профессиональное образование;
• деятельность санаторно-курортных учреждений;
• предоставление социальных услуг с обеспечением проживания (и без);
• деятельность библиотек, архивов учреждений клубного типа и другие виды деятельности.
Ограничение не касается некоммерческих организаций, которые признаются специализированными организациями управления целевым капиталом [3]. Специализированными являются собственники целевого капитала, которые созданы в организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала.
Особое место в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» [4] занимают стратегические ориентиры на среднесрочную перспективу — содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов. Идея реформы межбюджетных отношений состоит в отмене не обеспеченных финансовыми ресурсами «федеральных мандатов». Основой для законодательного разграничения полномочий между уровнями публичной власти служит закрепление за бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации собственных доходных источников на долгосрочной основе, формирование прозрачных и обоснованных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Внесение комплексных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации создало законодательную основу для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора. Поправками к Бюджетному кодексу Российской Федерации более четко определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов, формировании и представлении бюджетной отчетности. Эффективное расходование бюджетных средств можно ожидать вследствие перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования. При этом должны предусматриваться стимулы для обеспечения соответствия качества и объема предоставляемых услуг установленным в задании требованиям.
Основные меры налоговой политики должны реализовываться уже с 2009 года. В Налоговый кодекс Российской Федерации внесены изменения, стимулирующие более активное участие некоммерческих организаций в осуществлении социальной деятельности за счет исключения целевых поступлений отдельных видов денежных средств при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций. Реформирована система налоговых вычетов, предоставляемых физическим лицам. Введен новый вычет на сумму отчислений на добровольное пенсионное страхование, а также объединены все социальные вычеты на образование и здравоохранение. Соци-
альные налоговые вычеты предоставляют в размере фактически произведенных расходов, но в совокупности не более 100000 рублей в налоговом периоде.
Налоговая политика в среднесрочной перспективе, обеспечивая необходимый для выполнения обязательств объем бюджетных доходов, должна создавать благоприятные условия для модернизации экономики, осуществления инвестиций в создание новых производств и повышение производительности труда. Одновременно следует создавать стимулы для инвестиций граждан и организаций в образование, здравоохранение, улучшение жилищных условий и добровольное пенсионное страхование. Надо установить равные условия для организаций независимо от их организационно-правовой формы при применении освобождения от налогообложения налогом на добавленную стоимость социально значимых услуг. Оправдано и расширение перечня освобождений от налогообложения этим налогом некоторых дополнительных видов услуг в области социального обслуживания и культуры.
При исчислении налога на прибыль организаций нужно учитывать расходы, произведенные на цели образования с учетом потребности работодателя в квалифицированной рабочей силе. Одновременно соответствующие доходы граждан в виде материальной выгоды должны быть освобождены от налогообложения налогом на доходы физических лиц и единым социальным налогом в социально-разумных пределах. Требуется либерализация амортизационной политики для целей налогообложения, в том числе расширение возможностей для ускорения амортизации технологического оборудования, и введение дополнительных мер стимулирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Приоритетными направлениями бюджетных расходов должны быть здравоохранение, образование, научные исследования и опытно-конструкторские разработки.
Одним из компонентов реформирования бюджетных отраслей является реформирование оплаты труда, которая рассматривается в современных условиях инновационного социально-экономического развития Российской Федерации как эффективный инструмент обеспечения выполнения государственных обязательств по повышению качества оказываемых бесплатных социальных услуг.
Постановлением от 5 августа 2008 г. № 583 утверждено положение «Об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений». Введены новые системы оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений. Заработная плата работников и гражданского персонала (без учета премий и иных стимулирующих выплат), ус-
ИННОВАЦИИ № 8 (118), 2008
ИННОВАЦИИ № 8 (118), 2008
танавливаемая в соответствии с новыми системами оплаты труда, не может быть меньше заработной платы (без учета премий и иных стимулирующих выплат), выплачиваемой на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, при условии сохранения объема должностных обязанностей работников (гражданского персонала) и выполнения ими работ той же квалификации.
Системы оплаты труда работников устанавливают с учетом:
а) единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих;
б) единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих;
в) государственных гарантий по оплате труда;
г) перечня видов выплат компенсационного характера в федеральных бюджетных учреждениях, утверждаемого Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации;
д) перечня видов выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных учреждениях, утверждаемого Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации;
е) примерных положений об оплате труда работников учреждений по видам экономической деятельности, утверждаемых федеральными государственными органами и учреждениями — главными распорядителями средств федерального бюджета;
ж) рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений;
з) мнения представительного органа работников.
К основному персоналу учреждения относят работников, выполняющих основные функции, для реализации которых создано учреждение. Перечни должностей и профессий работников учреждений, которых относят к основному персоналу по видам экономической деятельности, устанавливают федеральные государственные органы и учреждения — главные распорядители средств федерального бюджета по согласованию с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Порядок исчисления размера средней заработной платы для определения размера должностного оклада руководителя учреждения устанавливает Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Фонд оплаты труда работников учреждения формируют на календарный год, исходя из объема лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета, средств бюджетов государственных внебюджетных фондов и средств, поступающих от приносящей доход деятельности. Средства на оплату труда, формируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, учреждения могут направлять на выплаты стимулирующего характера. Начиная с 1 января 2010 года, объем средств на указанные выплаты должен составлять не менее 30% средств на оплату труда, формируемых за счет ассигнований федерального бюджета. Средства на оплату труда, поступающие от приносящей доход деятельности (по решению федерального государственного органа, являющегося главным распорядителем средств федерального бюджета, а также средства государственных внебюджетных фондов), учреждения направляют на выплаты стимулирующего характера.
В 2008 году необходимо реализовать принятое решение о переходе федеральных бюджетных учреждений на новые системы оплаты труда с соответствующим финансовым обеспечением этого решения за счет средств федерального бюджета. Объем средств на увеличение фондов оплаты труда должен быть достаточным, в том числе для обеспечения соответствующего уровня дифференциации в оплате труда при вступлении в силу с Іянваря 2009 г. решения об увеличении минимального размера оплаты труда до 4330 рублей. В 2009 году средний размер социальной пенсии должен достигнуть величины прожиточного минимума пенсионера, а средний размер трудовой пенсии по старости — превысить прожиточный минимум пенсионера более чем в 1,3 раза.
В рамках направления по поддержке современных технологий и инноваций должна быть реализована федеральная целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы, а также увеличены ассигнования на реализацию Федеральной космической программы.
Литература
1. Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет, № 7, апрель, 2007.
2. СЗРФ, 12.05.2008 г., № 19, ст. 2118.
3. М. Мошкович, Н. Завойкина, Ю. Терешко. Деятельность для целевого капитала//ЭЖ-Юрист, № 38, 2007.
4. «Социальный мир», № 26, 07-13.07.2008.
