CC BY
31
УПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
органов внутренних дел
АНАТОЛИЙ ФЕДОРОВИЧ МАЙДЫКОВ,
профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: amaidykov 2@mvd .ru
АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ МЕЛЁХИН,
профессор кафедры государственного строительства и права, доктор юридических наук, профессор Университет прокуратуры Российской Федерации Российская Федерация, 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1 E-mail: [email protected]
ИВАН АНАТОЛЬЕВИЧ СИНОДОВ,
доцент кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях, кандидат юридических наук, доцент Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность.
УДК 34
DOI 10.24412/2072-9391-2021-460-68-73
ANATOLIJ FEDOROVICH MAJDYKOV,
Professor of the Department
of Internal Affairs Management in Special Conditions,
Doctor of Law, Professor,
Honoured Lawyer of Russian Federaration
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: amaidykov 2@mvd .ru
ALEKSANDR VLADIMIROVICH MELYOHIN,
Professor of the Department of State Construction and Law, Doctor of Law, Professor
University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation Russian Federation, 117638, Moscow, Azovskaya St., 2, building 1 E-mail: [email protected]
IVAN ANATOL'EVICH SINODOV,
Associate Professor of the Department of Internal Affairs Management in Special Conditions, Candidate of Law, Associate Professor Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: [email protected]
Scientific Specialty: 12.00.11 - Judicial Activity; Prosecutorial Activity;
Human Rights and Law Enforcement Activities.
Дата поступления: 16 сентября 2021 г.
Дата принятия статьи в печать: 9 декабря 2021 г.
Об актуальных правовых вопросах деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)
On Topical Legal Issues of the Activities of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation in the Context of the Spread of a New Coronavirus Infection (COVID-19)
Аннотация
Актуальность: распространение новой ко-ронавирусной инфекции COVID-19, вызванной новым коронавирусом SARS-CoV-2, а также последствия эпидемии в России проявились лишь в начале 2020 года. Потребность в ее научной проработке очевидна и необходима. Эта потребность, на наш взгляд, правового свойства.
Проблема: главная проблема касается необходимости разработки правовых основ деятельности органов внутренних дел в новой для них обстановке. Суть этой проблемы состоит в следующем. Анализ современного состояния законодательства Российской Федерации, предназначенного для регулирования правоотношений, складывающихся в условиях распространения эпидемии, показал его несовершенство. В частности, на эффективность государственного управления в рассматриваемых условиях обстановки негативное влияние оказывают такие факторы, как: логическая незавершенность материального и процессуального законодательства Российской Федерации, применяемого в условиях чрезвычайной ситуации; нестабильность законодательства Российской Федерации. Научных же работ по данной проблематике явно недостаточно, а применительно к органам внутренних дел Российской Федерации их практически нет.
Цель исследования: на основе современного состояния законодательства Российской Федерации, предназначенного для регулирования правоотношений, складывающихся в условиях эпидемии, предложить обоснованные пути совершенствования процесса государственного управления.
Методы: выводы и суждения авторов основаны на диалектико-материалистическом методе.
Выводы: авторы выделяют остающиеся нерешенными правовые проблемы и предлагают обоснованные пути совершенствования процесса государственного управления в рассматриваемых условиях обстановки.
Abstract
The relevance: the spread of the new coronavi-rus infection COVID-19 caused by the new corona-virus SARS-CoV-2, as well as the consequences of the epidemic in Russia began only at the beginning of 2020. The need for its scientific study is obvious and necessary. This need, in our opinion, is of a legal nature.
The problem statement: the main problem concerns the need to develop a legal framework for the activities of internal affairs bodies in a new environment for them. The essence of this the problem is as follows. The analysis of the current state of the legislation of the Russian Federation, designed to regulate legal relations developing in the conditions of the spread of the epidemic, showed its imperfection. In particular, the effectiveness of public administration in the considered conditions of the situation is negatively affected by such factors as: logical incompleteness of material and procedural legislation of the Russian Federation applied in an emergency situation (hereinafter referred to as an emergency); instability of the legislation of the Russian Federation. Scientific works on this issue are clearly insufficient, and in relation to the internal affairs bodies of the Russian Federation there are practically none. The purpose of the study. Based on the current state of the legislation of the Russian Federation, designed to regulate legal relations emerging in the conditions of the epidemic, to propose reasonable ways to improve the process of public administration.
The methods: the conclusions and judgments of the authors are based on the dialectical-materialistic method.
The conclusions: the authors identify the remaining unresolved legal problems and propose reasonable ways to improve the process of public administration in the considered conditions of the situation.
Ключевые слова: Временный штаб МВД России; законодательство; группа управления; новая коронавирусная инфекция (COVID-19); органы внутренних дел Российской Федерации; органы оперативного управления; оперативный штаб; право; режим функционирования; управление; чрезвычайная ситуация; факторы; эпидемия.
Key words: Temporary headquarters of the Ministry of Internal Affairs of Russia; legislation; management group; new coronavirus infection (COVID-19); internal affairs bodies of the Russian Federation; operational management bodies; operational headquarters; law; mode of operation; management; emergency situation; factors; epidemic.
На протяжении последних двух лет с учетом национального и приобретенного опыта сформирован и достаточно эффективно действует в условиях эпидемии
соответствующий государственно-правовой механизм.
Распространение эпидемии в России началось в 2020 году. Первый случай заболевания
70
был выявлен 2 марта в Москве у туриста, вернувшегося из Италии.
Анализируя законодательство Российской Федерации (далее — законодательство) в области организации деятельности органов государственной власти [4, с. 35] (далее — ОГВ) в период эпидемии, можно сделать вывод о его достаточности. Его основу составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы1 и принимаемые на их основе указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты субъектов Российской Федерации.
С накоплением эмпирического опыта по противодействию эпидемии совершенствовалась и данная область права, основным предназначением которого стало стремление государства эффективно противодействовать в рамках правового пространства возникающим угрозам на национальном уровне [3, с. 22]. Современные исследователи обоснованно привлекают внимание к его пониманию в условиях эпидемии не только с возможностью установления различных чрезвычайных административно-правовых режимов [5, с. 15], но и к новым более жестким подходам в формах и методах государственного управления, направленных на стабилизацию и реанимацию различных сфер национальной экономики.
Практика применяемых государством форм и методов в условиях эпидемии свидетельствует о прагматизме его действий с целью выхода из сложившегося положения с наименьшими потерями. По своей сути законодательство государства в отношении провозглашенных конституционных прав и свобод носит ограничительный характер [1, с. 41].
Анализ особенностей правового регулирования организации органов публичной власти в период распространения коронавируса и введения карантина на территории Российской Федерации дает нам право сказать о том, что ими (органами публичной власти) принят комплекс мер по предупреждению угрозы возникновения и ликвидации эпидемии. Данный комплекс включает в себя такие меры, как контроль прибывающих из неблагополучных мест людей, изоляцию, госпитализацию, масочный режим [2, с. 78].
При анализе принятых руководством страны мер в период распространения коронави-руса и введения карантина на территории Рос-
1 О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 02.07.2021) // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 11.06.2021) // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
сийской Федерации становится очевидным, что опыт, приобретенный государством за прошедший период, должен быть проработан и оценен не только с позиции права, но и с позиции соразмерности. Несомненно, данный опыт «оголил» определенные пробелы в используемых правоотношениях. Примером могут служить масочный режим и режим самоизоляции, которые привели к непониманию гражданами особенностей поведения в рассматриваемый период времени, а это, в свою очередь, отразилось на работе ОГВ.
Сущность правового обеспечения деятельности ОГВ в условиях эпидемии позволяет нам говорить о том, что на его содержательную характеристику непосредственное влияние оказывают многочисленные, часто имеющие системный характер факторы. К наиболее основным из них следует отнести:
— роль и место государства в мировом сообществе;
— менталитет населения;
— демократические традиции общества и его готовность к жесткой ограничительной политике государства;
— форма территориального устройства;
— форма государственного правления;
— существующий политический режим;
— «демократичность» действующего чрезвычайного законодательства;
— острота кризисной ситуации;
— характер и вид чрезвычайной ситуации.
Можно ли рассматривать законодательство в условиях эпидемии как особый правовой режим? Аргументируя свою позицию, авторы отвечают однозначно утвердительно, исходя из следующих позиций.
Во-первых, особенность правовому режиму в условиях эпидемии придает временный характер, но без указания периода его действия.
Во-вторых, правовой режим в условиях эпидемии ограничивает права и свободы граждан пропорционально угрозе, однако он остро воспринимается «демократической» частью населения страны.
В-третьих, в рассматриваемых условиях обстановки органы внутренних дел Российской Федерации (далее — ОВД) создают органы оперативного управления (такие как оперативный штаб МВД России, оперативные штабы (далее — ОШ), группы управления (далее — ГУ) территориальных органов МВД России, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее — Комиссии), рабочие группы2), которые наделяются широким объемом
2 О комплексе дополнительных мер по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции: распоряжение МВД России от 17 марта 2020 г. № 1/2851.
полномочий. К таким полномочиям относят одновременно надзорные, контрольные и ограничительные полномочия. Однако, как показывает анализ ведомственного законодательства, к сожалению, имеется ряд недостатков.
Так, например, при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС), в том числе в условиях эпидемии, на федеральном и межрегиональном уровнях координационным органом управления функциональной подсистемы охраны общественного порядка (далее — ФП ООП) создается Комиссия, которая, по сути, является органом оперативного управления при возникновении ЧС3. При этом следует обратить внимание на то, что в системе органов оперативного управления в особых условиях обстановки, в том числе и при возникновении ЧС, о создании такого органа не упоминается. И, соответственно, в связи с этим в настоящее время не определены порядок ее формирования и функционирования.
В этом же нормативном правовом акте (далее — НПА) указано, что исходя из складывающейся оперативной обстановки функции органа повседневного управления могут возлагаться на создаваемый Временный штаб МВД России (далее — ВШ). При этом терминология, порядок формирования и функционирования ВШ в настоящее время также не определены нормативно.
Кроме этого, следует обратить внимание на неопределенность соподчиненности ВШ, создаваемых органов оперативного управления (ОШ, ГУ) и Комиссии. Как правило, формы их полномочий различны: организационные, пра-вообеспечительные, правоисполнительные, правоприменительные.
В-четвертых, в условиях эпидемии происходит резкое усиление централизации власти. Практически все властные полномочия сосредоточиваются у федеральных органов исполнительной власти. В рамках поступающих директивных указаний они наделяются правоустано-вительными и правоприменительными полномочиями.
Так, например, руководители регионов в соответствии с предоставляемыми им полномочиями самостоятельно принимают решения о возможности проведения массовых мероприятий. Указанные предписания готовятся ими на основании ежедневного мониторинга показателей, которые в зависимости от количества участников массового мероприятия должны соответствовать определенным значениям.
3 Об утверждении Положения о функциональной подсистеме охраны общественного порядка единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: приказ МВД России от 1 апреля 2021 г. № 191.
В-пятых, нормы правового режима в условиях эпидемии носят доминирующий характер в правоустановительном и правоприменительном процессах по отношению к другим видам отраслевых законодательных норм. Тем самым подтверждается правило о том, что если установился период созидательного процесса государственного строительства, то востребованными становятся, прежде всего, нормы частного материального и процессуального права.
Правовой режим в условиях эпидемии весьма активно применяют в зависимости от интенсивности заболеваний региональные ОГВ.
При этом в период эпидемии ОГВ был принят комплекс мер по предупреждению угрозы возникновения и ликвидации эпидемии, который включал в себя такие меры, как контроль прибывающих из неблагополучных мест людей, изоляцию, госпитализацию, масочный режим. Кроме этого, ОГВ субъектов Российской Федерации продолжают применять ограничительные меры противодействия эпидемии.
Можно констатировать, что эпидемия в июне 2021 года вызвала новый всплеск заболеваемости в России.
Органы государственной власти прогнозируют рост случаев заражения из-за появления новых более заразных штаммов возбудителя, низких темпов вакцинациии и пренебрежения мерами профилактики.
Следует признать, что эпидемия, начавшаяся в 2020 г., с большой степенью вероятности продолжит свое распространение и в 2022 г. Можно сделать вывод и о том, что здоровью населения страны в будущем будет нанесен определенный ущерб, а масштаб экономических потерь и связанное с ними падение уровня жизни населения продолжатся.
Вместе с тем стало очевидным и то, что опыт, приобретенный нашим государством за прошедший период, должен быть проанализирован и оценен не только с позиции права, но и с позиции соразмерности его применения в указанной обстановке. Говоря о законодательстве в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, можно сделать вывод о его довольно высокой степени достаточности. Вместе с тем выявлены пробелы в используемых правоотношениях (таких как масочный режим и режим самоизоляции), которые проявились в непонимании отдельными гражданами особенностей поведения в рассматриваемый период времени.
Несмотря на некоторые пробелы в праве как особом социальном регуляторе, которые проявились наиболее выраженно в период эпидемии и введения карантина на территории страны, следует отметить, что принятые руководством
72
страны меры и ограничения являлись и продолжают являться обоснованными.
Стабильность и несменяемость фундаментальных оснований права являются необходимым условием обеспечения режима законности и правопорядка в Российской Федерации.
В современных условиях обстановки наряду с повседневными задачами МВД России во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти осуществляет целый комплекс дополнительных мер по недопущению распространения новой коронавирус-ной инфекции (СОУГО-19):
— по обеспечению безопасности граждан в период действия ограничительных мер (в том числе карантина), введенных в связи с распространением опасных инфекционных заболеваний;
— ограничению движения в населенных пунктах (въезд и выезд), в которых действовали ограничительные меры (в том числе карантин), введенные в связи с распространением опасных инфекционных заболеваний;
— оказанию содействия органам здравоохранения, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иным уполномоченным органам в решении вопросов недопущения распространения СОУГО-19;
— организации мониторинга информации, связанной с пребыванием на территории субъекта Российской Федерации граждан и лиц без гражданства, прибывших из государств с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой;
— организации взаимодействия с филиалами ОАО «РЖД», подразделениями Роспотребнадзора на железнодорожном транспорте, администрациями аэропортов по обмену информацией об эпидемическом состоянии на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах с учетом возможного распространения инфекции;
— оказанию содействия подразделениям Ро-спотребнадзора и органам здравоохранения в проведении мероприятий по контролю за пребыванием (проживанием) на территории Российской Федерации граждан, прибывающих на территорию Российской Федерации из стран с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой, связанной с распространением СОУГО-19;
— дополнительной проработке совместно с территориальными органами Федеральной службы судебных приставов (ФССП России) вопросов реализации в первоочередном порядке процедур административного выдворения нарушивших карантинные мероприятия иностранных граждан;
— обеспечению мониторинга и контроля в установленном порядке ценообразования в отношении лекарств, средств индивидуальной защиты, товаров первой необходимости, продуктов, горюче-смазочных материалов и ин-
формированию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также подразделений Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) о возможных нарушениях.
Появление дополнительных задач, а также увеличение объема выполняемых функций привели к необходимости изменения нормативного правового обеспечения организации деятельности ОВД в условиях эпидемии.
Однако, как показал анализ принятых нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере, имелись определенные пробелы, связанные с организацией деятельности органов оперативного управления МВД России в период эпидемии, в том числе при проведении карантинных мероприятий на отдельных территориях, которые, к сожалению, не всегда учитывались.
На сегодняшний день стало очевидным, что в целях устранения пробелов создания и функционирования координационных органов и органов оперативного управления и для более качественной организации деятельности органов оперативного управления МВД России в период эпидемии, в том числе при проведении карантинных мероприятий на отдельных территориях, требуется внести изменения в отдельные НПА.
Для этого в нормативном правовом акте МВД России, регламентирующем его деятельность в условиях возникновения ЧС, следует указать, что компетенции Комиссий, создаваемых в рассматриваемых условиях обстановки, определяются положением о них, а также НПА, регламентирующими организацию деятельности органов внутренних дел при возникновении чрезвычайных обстоятельств (чрезвычайных ситуаций). При этом, по мнению авторов, следует разработать приказ МВД России «Об утверждении Положения о Комиссии функциональной подсистемы охраны общественного порядка Министерства внутренних дел Российской Федерации, типовых положений о комиссиях территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации функциональной подсистемы охраны общественного порядка».
В приказе предлагается определить со-подчиненность создаваемых Оперативного штаба МВД России, оперативных штабов, групп управления территориальных органов МВД России, комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, рабочих групп.
Кроме этого, предлагается усилить контроль и повысить ответственность руководителей территориальных органов МВД России за подготовку органов оперативного управления в период продолжающейся эпидемии, в том числе при проведении карантинных мероприятий на от-
дельных территориях. Данные предложения также требуют законодательного закрепления.
При этом не вызывает сомнения, что взамен «ручному» механизму урегулирования эпидемии должен быть разработан «пакет документов» (нормативных правовых актов), предусматривающих систему и порядок вводимых мер в данных условиях обстановки. Например, режимы самоизоляции, интернирования, отселения из зоны чрезвычайной ситуации и др. Успешное решение этих задач позволит, на наш взгляд, преодолеть определенные пробелы правового обеспечения организации деятельности ОВД в условиях распространения новой коро-навирусной инфекции (СОУГО-19).
В этой связи в целях устранения пробелов в правовом и организационном обеспечении деятельности ОВД в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19) основные усилия территориальных органов МВД России необходимо сосредоточить на выработке и реализации комплекса правовых и организационно-практических мер, направленных на повышение качества организации деятельности органов оперативного управления МВД России в рассматриваемый период времени в рамках Единой госу-
дарственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
В заключение следует отметить, что одним из недостатков правового режима в условиях эпидемии является не достаточно высокий уровень его научно обоснованного концептуального обеспечения, поэтому не всегда возможно своевременно решать стоящие перед обществом проблемы и эффективно противодействовать возникающим перед государством вызовам.
На эффективность государственного управления в условиях эпидемии негативно влияют и следующие факторы: несовершенство понятийного аппарата; логическая незавершенность материального и процессуального законодательства, применяемого в условиях ЧС; нестабильность законодательства.
Несмотря на некоторые пробелы в праве как особом социальном регуляторе, наиболее выра-женно проявившиеся в период распространения коронавируса и введения карантина на территории отдельных регионов Российской Федерации, следует отметить, что принятые руководством страны меры и ограничения являлись и продолжают являться обоснованными и соразмерными.
Список литературы:
References:
1. Мелёхин А. В. Чрезвычайное законодатель- 1. ство Российской Федерации: теоретические, правовые и организационные проблемы его реализации: монография. Москва, 2013. 2.
2. Организация деятельности органов внутренних дел в особых условиях: учебник. Москва, 2017. Ч. 1-2. 3.
3. Попова Н. Ф. Специальные административно-правовые режимы: монография. Мо- 4. сква, 2008.
4. Пучков В. А, Авдотьина Ю. С., Авдо-тьин В. П. Административно-правовые режимы управления природным и техноген- 5. ным рисками: монография. Москва, 2011.
5. Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. Москва, 2000.
Melyohin A. V. Chrezvychajnoe zakonodatel'stvo Rossijskoj Federacii: teoreticheskie, pravovye i organizacionnye problemy ego realizacii: mon-ografiya. Moskva, 2013.
Organizaciya deyatel'nosti organov vnutren-nih del v osobyh usloviyah: uchebnik. Moskva, 2017. Ch. 1-2.
Popova N. F. Special'nye administrativno-pra-vovye rezhimy: monografiya. Moskva, 2008. Puchkov V. A, Avdot'ina Yu. S, Avdot 'in V. P. Administrativno-pravovye rezhimy upravleniya prirodnym i tekhnogen-nym riskami: monografiya. Moskva, 2011. Rushajlo V. B. Administrativno-pravovye rezhimy. Moskva, 2000.
Для цитирования:
For citation:
Майдыков Анатолий Федорович, Мелёхин Александр Владимирович, Синодов Иван Анатольевич. Об актуальных правовых вопросах деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19) // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 4 (60). С. 68-73.
Majdykov Anatolij Fedorovich, Melyohin Aleksandr Vladimirovich, Sinodov Ivan Anatol'evich. On Topical Legal Issues of the Activities of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation in the Context of the Spread of a New Coronavirus Infection (COVID-19) // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2021. № 4 (60). P. 68-73.
