CC BY
4АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО _И ПРОЦЕСС
АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ БУТКОВ,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника ФГКУ «ВНИИ МВД России» по работе с личным составом -
начальник отдела по работе с личным составом
ОБ АКТУАЛЬНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Обосновывается актуальность проведения административно-правовых исследований в сфере противодействия коррупции в России.
Ключевые слова: Национальный план противодействия коррупции, Национальная стратегия противодействия коррупции, Федеральный закон «О противодействии коррупции», УК РФ, КоАП РФ.
A.V. Butkov, PhD (Law), Assistant Professor, HR Department Head, Deputy Head, Russia MI FPOI National Research Institute; e-mail: info@vnii-mvd.ru, tel.: 8 (495) 667-17-18.
On the topicality of carrying out administrative-and-legal research in the sphere of countering corruption in the Russian Federation.
The topicality of carrying out administrative-and-legal research in the sphere of countering corruption in the Russia is substantiated.
Key words: the National plan of countering corruption, National strategy of countering corruption, Countering Corruption Federal Law, RF Criminal Code, RF Administrative Offences Code.
Проблема противодействия коррупции в Однако, несмотря на то, что проблеме кор-
Российской Федерации не менее десяти лет рупции уделяется большое внимание, в том чис-
находится в центре внимания научного со- ле в научных трудах, постоянно разрабатываются
общества и широкой общественности, первых инновационные меры организационного, право-
лиц государства. Более того, противодействие вого, экономического и социального характера,
коррупции является одним из приоритетных масштабы ее проявлений не претерпевают суще-
направлений внутренней государственной по- ственных позитивных изменений либо эти изме-
литики. Приняты Национальный план противо- нения носят скорее локационный характер.
действия коррупции, Национальная стратегия Серьезное проникновение коррупции в рос-
противодействия коррупции, Федеральный за- сийские структуры государственного, региональ-
кон «О противодействии коррупции», внесены ного и муниципального управления, госкорпо-
соответствующие изменения в Уголовный ко- рации и банковский сектор волнует сегодня не
декс и Кодекс Российской Федерации об адми- только отечественных специалистов, но и между-
нистративных правонарушениях. Без внимания народных экспертов, в том числе тех, кто дает ав-
к указанной проблеме не проходит практически торитетные прогнозы по различным направлени-
ни одно совещание органов государственной ям деловой активности на российском рынке.
власти и силовых ведомств. В ежегодном Посла- В частности, по данным неправительствен-
нии Федеральному собранию 12 декабря 2013 г. ной организации Transparency International (TI),
Президент России В.В. Путин в очередной раз которая составляет ежегодный международный
подчеркнул, что «...главные проблемы... - это рейтинг восприятия коррупции, Россия за по-
низкая эффективность государственной власти следние годы (2005-2012) стабильно занима-
и коррупция»1. ла одно из последних мест в мире (примерно в
районе 150 из 180) среди развивающихся и развитых стран, а ущерб от коррупции ежегодно составлял не менее 7 трлн рублей, или 6-7% внутреннего валового продукта. В 2013 г указанная организация опубликовала очередной ежегодный рейтинг индекса восприятия коррупции, в котором Россия заняла 127-е из 177 мест наряду с Азербайджаном, Гамбией, Ливаном, Никарагуа, Пакистаном и др.2
Поскольку рейтинг восприятия коррупции рассчитывается с использованием соответствующего индекса, определяемого на основании опросов экспертов и представителей деловых кругов с оценкой по балльной системе от 0 до 10 (где 10 - высшее положительное значение), то эти показатели лишний раз проявляют уровень отношения мирового бизнеса к антикоррупционной защищенности действующей в России системы государственного управления.
По результатам опросов общественного мнения, проводимых авторитетными аналитическими центрами, можно с сожалением констатировать, что среди россиян достаточно распространенным и устойчивым является мнение о том, что противодействие коррупции во многом продолжает носить имитационный характер (ВЦИОМ -65%, ФОМ - 48%, «Левада-Центр» - 79%)3.
Более того, проводимые исследования фиксируют рост озабоченности граждан России проблемой коррупции, а также их убежденность в том, что год от года уровень коррупции в стране только растет.
Наглядно это демонстрирует исследование, проведенное ВЦИОМ 18 февраля 2014 г., в сравнении с результатами аналогичных исследований прошлых лет4. В 2014 г. при ответе на вопрос: «Какие из нижеперечисленных проблем Вы считаете наиболее важными для себя лично?», - респонденты поставили коррупцию и бюрократизм на шестое место (29% опрошенных). В 2006 г. аналогичный ответ набрал только 14% голосов. В 2009 г. - 24%.
На вопрос: «Какие из нижеперечисленных проблем Вы считаете наиболее важными для страны в целом?», - респонденты ответили, что они поставили бы коррупцию и бюрократизм на четвертое место (57% опрошенных). Для сравнения отметим, что развернутое исследование этого вопроса, проводимое в 2012 г. ежемесячно, показало, что в январе 2012 г. данный ответ набрал 43% голосов, к середине (июль) 2012 г. - 47%, а к концу года - 51%.
Глава Следственного комитета А. Бастрыкин 4 декабря 2013 г. на выездном заседании комитета Госдумы по безопасности и противодействию
коррупции сообщил: «Начиная с 2011 г. Следственным комитетом возбуждено 57 тыс. уголовных дел о коррупции и 22 тыс. направлены в суд для рассмотрения по существу. Ущерб от коррупционных преступлений в России за последние два года составил более 9 млрд рублей»5.
Даже при наличии столь показательных статистических данных, исследования, проводимые в рассматриваемой сфере различными криминологами, позволяют заметить, что официальная статистика в полной мере не отражает уровень и динамику развития преступлений данного вида по причине их высокой латентности. А значит, реальный уровень и масштабы коррупции значительно выше.
Несмотря на широкое правовое регулирование в сфере противодействия коррупции и принятие все новых антикоррупционных мер, показательно, что в последние годы в России были выявлены значительные злоупотребления служебным положением чиновниками высокого уровня, на основании чего было возбуждено несколько крупных уголовных дел, связанных с коррупцией. Так, по сведениям различных источников, размер хищений при подготовке к саммиту АТЭС-2012 составил от 90 млн до 15 млрд рублей. Миллионные ущербы также были выявлены при реализации проекта ГЛОНАСС в деле «Оборонсервиса» (ущерб, по данным следствия, - 4 млрд рублей), в делах Росреестра, Росагролизинга, РусГидро, Росры-боловства и ряда других структур. Данные факты позволяют с уверенностью утверждать, что во многих случаях антикоррупционные предупредительные барьеры не работают и правоохранительные органы действуют post factum, когда преступление совершено и государству нанесен колоссальный ущерб.
Представленные негативные примеры коррупционных проявлений свидетельствуют, что современные схемы хищений государственных денежных средств, создание ситуации, связанной с недополучением дохода государством, пронизывают всю вертикаль правоотношений в рассматриваемой сфере, начиная от принятия коррупциогенных правовых норм и заканчивая подкупом должностных лиц контрольных и надзорных органов.
Это позволяет согласиться с мнением Е.И. Головановой о том, что «современные виды коррумпированного поведения должностных лиц далеко ушли за рамки простого подкупа. Повсеместное распространение получили криминальный лоббизм, корыстный сговор должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за
U U И
э о а С
S
о
со
<
а С
и О X со S
н
<
а н и S X S
5
счет бюджета в ущерб интересам государства, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов и многое другое»6.
Вместе с тем, противоправное поведение государственных должностных лиц, лиц, выполняющих административно-хозяйственные и исполнительно-распорядительные функции на муниципальной службе, является, на наш взгляд, только вершиной коррупционной составляющей в государстве. Представляется, что не меньшая опасность заключается в том, что в сознании российского общества и большинства его рядовых представителей самым прочным образом устоялся поведенческий стереотип коррупции как нормального поведения, без которого в современном мире не решить даже бытовые задачи, не говоря уже о получении различного рода льгот и преференций. Именно в связи с этим в современной России на обыденном уровне наблюдается обоюдоострая ситуация, которая в наиболее примитивном восприятии заключается в готовности чиновников брать взятки, а простых граждан - их давать.
Снижение порога этической терпимости граждан к различным проявлениям коррупции, с которыми они сталкиваются повседневно, приводит к разрастанию правового и этического нигилизма, уменьшает уважение к правовым, общественным и экономическим институтам, разрушает доверие граждан к работе представительских и исполнительных органов власти, судебной системы, правоохранительных органов.
Таким образом, представление об общественной опасности коррупции в современной России как у чиновников, так и у рядовых граждан постепенно приобрело весьма расплывчатые очертания, а знаменитая фраза Бенито Муссолини «Для своих у нас все, для остальных - закон», определяющая сущность классического итальянского фашизма, то и дело находит свое применение при реализации государственных услуг, в государственном и муниципальном управлении, деятельности правоохранительных органов и служб.
Следует отметить, что опасность преступлений и административных правонарушений коррупционной направленности кроется не только в нанесении непосредственного экономического ущерба государству. Реальное воплощение круп-
ных коррупционных схем в большинстве случаев сопровождается развитием связей с организованной преступностью, является привлекательным для экстремистских и террористических организаций, находящихся в постоянном поиске новых источников финансирования. С точки зрения развития государственных институтов преступная деятельность рассматриваемой направленности угрожает реализации национальных проектов, не позволяет с полной эффективностью проводить запланированные государственно-правовые реформы.
Указанное положение дел с состоянием антикоррупционной защищенности российского общества и государства диктует настоятельную необходимость перехода от отдельных мер реагирования на проявления коррупции, которые часто являются результатом реализации целенаправленной политической воли руководства страны, к применению системного подхода в сфере противодействия этому опасному социально-экономическому явлению. На наш взгляд, только обозначенный подход способен обеспечить автоматическое реагирование всей системы государственного управления и общественного контроля на коррупционные проявления как со стороны чиновников, так и со стороны отдельных граждан.
Понимая необходимость построения эффективной системы противодействия коррупции в Российской Федерации, следует признать то,что трудности ее создания и обеспечения функционирования обусловлены рядом факторов и обстоятельств как теоретико-правового, так и практического характера.
Во-первых, следует отметить недостаточную разработанность административно-правовой теории противодействия коррупции в Российской Федерации с позиций системности, определения места данной деятельности в системе обеспечения национальной безопасности и в условиях глобализации.
Применяемые в настоящее время в Российской Федерации фрагментарные меры не имеют под собой четкого теоретического обоснования, а поэтому не приводят и не способны привести к системному сдвигу, повсеместному распространению понятий и моделей поведения, которые бы в первую очередь предотвращали коррупцию и не позволяли разрастаться все новым и новым коррупционным практикам. Исследование рассматриваемой проблемы как следствия кризиса системы государственного управления, осуществляемое в рамках науки административного права, способствовало бы, на
наш взгляд, формированию теоретически обоснованного механизма государственной системы противодействия коррупции, направленной в первую очередь не на борьбу с уже свершившимися фактами преступной деятельности, а на своевременную профилактику и предупреждение подобных проявлений средствами административно-правового воздействия. Безусловно, подобный механизм должен включать в себя соответствующую терминологию, четкое определение задач и функций, объектов и субъектов управления, определение административно-правового статуса субъектов системы противодействия, обеспечение качественного взаимодействия объектов и субъектов управления при достижении правоохранительных целей.
Во-вторых, как показывает изучение имеющихся в настоящее время общетеоретических, аналитических и прикладных научных исследований, касающихся проблемы противодействия коррупционным проявлениям, наблюдается несомненный уклон научных разработок в сторону уголовно-правовой составляющей противодействия коррупции, способной обеспечить лишь реагирование на уже произошедшие факты преступной деятельности, что представляет собой достаточно узкий сектор системы противодействия. Действующие концептуальные нормативные правовые акты упоминают о важности борьбы с рассматриваемой проблемой, ставят цели и задачи борьбы с коррупцией, закрепляют отдельные меры, но не создают комплексной системы, в которой было бы задействовано все общество - от высших лиц государства до рядовых граждан - и результатом которой стало бы изменение общественного сознания относительно коррупционного поведения. Таким образом, необходима ревизия имеющихся антикоррупционных административно-правовых норм, направленная на выявление содержащегося в них, но не использующегося потенциала, а также выработку дополнительных административно-правовых ресурсов их усовершенствования.
В-третьих, нельзя забывать, что некоторые зарубежные страны имеют значительный положительный опыт по противодействию коррупционным проявлениям. Особенно это касается стран, входящих в первую двадцатку международного рейтинга, представляемого Transparency International, а это по итогам 2013 г. такие страны, как Германия, Финляндия, Швеция, Норвегия, Канада, Великобритания, Япония, США и многие другие. Именно в них создана действенная административно-правовая и организационная основа противодействия коррупции, позволяющая сни-
зить ее уровень до масштабов, не представляющих опасности для личности, общества и государства и которая, к сожалению, в нашей стране изучена и использована слабо.
В-четвертых, сложившееся в настоящее время понимание коррупции только как совершения преступлений коррупционной направленности не соответствует реалиям коррупционной практики. Представляется, что недостаточное внимание в связи с этим уделяется административным правонарушениям и дисциплинарным проступкам коррупционной направленности, которые способны детерминировать другие виды преступности. Еще в меньшей степени исследованы иные проявления, способствующие совершению коррупционных правонарушений. Например, принятие нормативных правовых или ведомственных актов, создающих конфликт интересов, по сути, содержащих коррупциогенные нормы и способствующих совершению коррупционных правонарушений. К числу достаточно неисследованных проблем относится и явление административной коррупции, т.е. намеренное внесение искажений в процесс предписанного исполнения существующих законов и подзаконных норм в целях предоставления преимуществ заинтересованным лицам.
В-пятых, следует констатировать незавершенность проводимой административной реформы в части недостаточно эффективной организации контроля за деятельностью государственных служащих, чрезмерной закрытости и необоснованной корпоративности большинства государственных органов, недостатка гласности и прозрачности в их деятельности, слабостей внутреннего ведомственного контроля, которые создают благоприятную почву для коррупции. Остаются вопросы и к качеству исполнения административных регламентов в рамках предоставления госуслуг, а также персональной ответственности чиновников при реализации административных процедур.
В-шестых, особого внимания требуют ситуация с распространением коррупции в российских регионах, а также оценка способности противодействовать распространению данной угрозы средствами регионального законодательства. Серьезные опасения в этом отношении внушают данные социологического исследования, проведенного в апреле 2010 г. международной организацией Transparency International среди представителей молодежи республик Северной Осетии, Дагестана и Чечни, которые продемонстрировали, что подавляющее большинство опрошенных оценивают
U U И
э о а X
X
о
со
<
а X
и О X со X
н
<
а н и X X X
5
и и ы ¡3 о
а С
S
о
со
<
а С
Ы
0
1
CQ
S
ъ
а ь и S X S
уровень коррупции на Северном Кавказе как «очень высокий». Половина опрошенных убеждены, что коррупция на Северном Кавказе имеет отношение к культуре народов, проживающих на данной территории, является элементом обычаев и традиций народов Кавказа.
В-седьмых, научного разрешения требуют вопросы подбора и профессиональной подготовки кадров государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов, в том числе сотрудников органов внутренних дел, повышение антикоррупционной составляющей их подготовки.
В-восьмых, не до конца исследованными являются вопросы содержания административно-правового статуса различных правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации, а также механизмы повышения эффективности их деятельности.
Таким образом, сама динамика развития общественных отношений порождает настоятельную необходимость глубокой научной проработки вопросов административно-правовой регламентации, построения и оптимизации функциони-
рования системы противодействия коррупции в Российской Федерации.
1 Текст документа представлен на официальном сайте Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin. ru/news/19825 (дата обращения: 05.03.2014).
2 Анализ проведен на основании данных, представленных на официальном сайте Центра антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл - Россия. URL: http://www.transparency.org.ru/ (дата обращения: 21.02.2014).
3 Начало 2014 г.: Проблемный фон в России. URL: http:// wciom.ru/index.php?id=459&uid=114712; Уровень коррупции в России. Как оценивают россияне уровень коррупции в стране? И какую динамику наблюдают? URL: http://fom. ru/Bezopasnost-i-pravo/10931; Россияне о проблемах. URL: http://www.levada.ru/10-03-2014/rossiyane-o-problemakh (дата обращения: 05.04.2014).
4 Данные представлены на официальном сайте ВЦИОМ. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114712 (дата обращения: 19.03.2014).
5 По материалам, представленным на официальном сайте Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru/actual/367523/ (дата обращения: 25.03.2014).
6 Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI-XIX вв.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. С. 3.
