CC BY
35
этом представляется неправильным отождествлять компетенцию государственного органа и субъективное право, поскольку органы государства не могут служить своим собственным интересам, отличным от интересов государства в целом.
3. В рамках «текстуалистского» направления превалируют теории, обосновывающие приоритет административного усмотрения перед судебным. Неопределенность закона рассматривается как «скрытое делегирование» (implicit delegation) законодательных полномочий в пользу органов исполнительной власти, которые в большинстве случаев также устанавливают фактические обстоятельства дела, на которые опирается суд. Недостатками данных теорий являются их непоследовательность (формалистические теории негативно относятся лишь к судебному, но не к административному усмотрению), неоправданное расширение компетенции органов исполнительной власти. Таким образом, судебное усмотрение в конечном итоге имеет приоритет, и сам вопрос о выборе того или иного варианта толкования является предметом судебного усмотрения.
О. В. Воронцова
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПОРЧУ ЗЕМЛИ*
Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдения за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах РФ состояние земель продолжает ухудшаться.
В районах Крайнего Севера в результате многоцелевого и крупномасштабного промышленного освоения территорий возникли обширные очаги сильного загрязнения, захламления и деградации земель. Невосполнимый ущерб нанесен оленьим пастбищам и в целом оленеводству - ведущей отрасли сельскохозяйственного производства, играющей наиболее важную роль в жизни коренных народов Севера. По данным многолетних
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором О.Л. Дубовик.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011
наблюдений и анализа процессов восстановления нарушенных биогеоценозов на эталонных участках оленьих пастбищ в лесотундре и северной тайге, среднестатистический показатель восстановления нарушенных пастбищ составляет 50 лет1.
Согласно Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года2 одним из приоритетных направлений деятельности властей является создание условий для сохранения земельных ресурсов в пригодном для дальнейшего использования состоянии. В данном документе отмечается необходимость эффективного использования земель, повышения конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции, производимой на территории Республики Коми, сохранения и воспроизводства используемых в сельскохозяйственном и ином производстве земельных и других природных ресурсов.
Анализ современного состояния и возможных сценариев развития сельскохозяйственного производства подтверждает необходимость проведения комплекса мероприятий по стабилизации и восстановлению сельскохозяйственных угодий, обеспечивающих повышение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, а также по улучшению общей экологической обстановки.
Сельскохозяйственные угодья, выбывшие из оборота за последние 15 лет, составляют более 15 млн га, более 56 млн га пашни характеризуются низким содержанием гумуса. Его среднегодовой дефицит в пахотном слое за последние годы в среднем в Российской Федерации составляет 0,52 т на гектар. Вносимые дозы минеральных и органических удобрений не компенсируют потерю (при сборе урожая) питательных веществ почв.
1 См.: Государственный доклад Минприроды России «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году» // СПС «КонсультантПлюс».
2 Республика. 2006. № 63.
Дальнейшая деградация и выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота могут привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства3.
В Республике Коми земель сельскохозяйственного назначения очень мало: на душу населения приходится всего по 0,36 га сельхозугодий и 0,09 га пашни, что соответственно в 4,1 и в 8,2 раза меньше, чем в среднем по Российской Федерации. Неудовлетворительно и качество этих земель. В основном это типичные подзолистые почвы, характерными особенностями которых являются высокая кислотность, низкое содержание доступных для растений элементов питания. Из-за тяжелого механического состава, обилия осадков, малой мощности гумусного слоя они часто переувлажнены и очень уязвимы при антропогенных нагрузках, быстро истощаемы.
Все это говорит о необходимости бережного, заботливого отношения к землям сельскохозяйственного назначения Республики Коми.
К сожалению, за последние 15 лет 21,9 тыс. га пашни (21,3%) выведены из обработки, а посевная площадь за последние 10 лет уменьшилась с 99,6 тыс. до 59,1 тыс. га. Площади естественных лугов, дающих самые дешевые и полноценные корма для животноводства, зарастают кустарником, мелколесьем, становятся непригодными для машинной уборки, снижается их продуктивность4.
Говоря об административной ответственности за порчу земли, необходимо отметить, что «в науке экологического права - молодой, новой, самостоятельной комплексной и нетрадиционной отрасли - вопросам юридической ответственности в охране
3 См.: постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99 «О федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агро-ландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2013 года"» // СПС «КонсультантПлюс».
4 См.: приказ Минсельхозпрода Республики Коми от 8 мая 2007 г. № 65 «Об утверждении ведомственной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв Республики Коми на 2007-2009 голы"» // СПС «КонсультантПлюс».
7-1929 97
окружающей среды уделено, пожалуй, внимания больше, чем любому другому институту»5.
Меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства установлены Земельным кодексом РФ (ст. 74) и Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
В процессе реализации действующего законодательства в сфере привлечения к административной ответственности за порчу земли возникает много правовых проблем, касающихся исчисления сроков давности привлечения к ответственности за правонарушение; доказательства наличия факта события правонарушения и др.
Так, Арбитражный суд Республики Коми в своем решении по заявлению ООО «ЛУКойл-Коми» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Роспри-роднадзора) по Республике Коми о признании незаконным и об отмене постановления от 3 августа 2010 г. № 04-10/2-з указал на факт ненадлежащего проведения отбора проб почвы в месте разлива нефтесодержащей жидкости на территории Вуктыльского района Республики Коми. В соответствии с ч. 1 и 3 ст. 26.5 КоАП РФ должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе брать образцы почерка, пробы и образцы товаров и иных предметов, необходимые для проведения экспертизы. О взятии проб и образцов составляется протокол, предусмотренный ст. 27.10 КоАП РФ. Из материалов дела следует, что акты отбора проб в порядке, предусмотренном ст. 27.10 КоАП РФ, Управлением Роспри-роднадзора по Республике Коми не составлялись, а предоставленные суду акты отбора проб были оформлены в отсутствие понятых6.
На недоказанность факта порчи земель ввиду отсутствия протокола о взятии проб почвы, составленного в соответствии со ст. 27.10 КоАП РФ, указано и в постановлении Федерального
5 Бринчук М.М. Так существует ли эколого-правовая ответственность? // Проблемы теории экологического права. 2009. № 2/3. С. 16.
6 См.: решение Арбитражного Суда Республики Коми от 27 октября 2010 г. по делу № А29-7053/2010 // СПС «КонсультантПлюс».
98
арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 октября 2010 г. по делу № А56-45222/20097.
Использование доказательств, полученных с нарушением закона, не допускается (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ). Поэтому результаты исследования отобранных проб почвы не могут быть использованы в качестве допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.
На это же обстоятельство ссылается и И.Н. Жочкина, выделяя следующее основание, по которому правонарушитель может избежать наказания: признание доказательств лишенными доказательственной силы, что часто бывает с химическими и лабораторными анализами, отобранными не в соответствии со стандартами и методиками либо не специализированными лицами8.
В апелляционной инстанции Второй арбитражный апелляционный суд в своем постановлении от 16 декабря 2010 г. указал на то, что факт порчи земли, уничтожение плодородного слоя почвы Управлением Росприроднадзора по Республике Коми в месте разлива нефтесодержащей жидкости на территории Вук-гыльского района Республики Коми не доказан. Наличие причинно-следственной связи между несоблюдением мер безопасности при эксплуатации трубопровода обществом с ограниченной ответственностью «ЛУКойл-Коми», приведших к разгерметизации трубопровода и разливу нефтесодержащей жидкости, и загрязнением участка площадью около 2,75 га земель лесного фонда суд также счел недоказанным9.
В постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 17 ноября 2009 г. по делу № А55-9574/2009 указывается, что ни в акте проверки, ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении о назначении административного наказания не указано, в чем конкретно выразилось уничтожение плодородного слоя почвы. Доказательства его уничтожения в материалах дела отсутствуют; экспертиза
7 СПС «КонсультантПлюс».
8 См.: Жочкина И.Н. О привлечении к ответственности за экологические правонарушения // Вестник Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. 2010. № 2. С. 70.
9 См.: URL: http://2aas.arbitr.ru. (дата обращения - 01.03.11).
земли, взятие проб и образцов, какие-либо иные исследования земли не проводились. Акт отбора проб почвы от 12 мая 2009 г. и протокол испытаний от 5 июня 2009 г. были составлены уже после вынесения постановления о назначении административного наказания10.
Вопросы исчисления сроков давности являются дискуссионными не только в теории, но и с позиции практического применения, о чем свидетельствуют явно неоднозначные судебные решения, ставящие в тупик правоприменителя".
Так, Арбитражный суд Республики Коми в своем решении от 1 октября 2008 г. по делу № А29-7172/200812 указал, что довод ответчика о том, что в данном случае моментом совершения правонарушения является момент его обнаружения, несостоятелен. По мнению суда, состав правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, является материальным, а поэтому правонарушение является оконченным с момента наступления последствий (уничтожения плодородного слоя почвы). С этого момента в силу ст. 4.5 КоАП РФ должны исчисляться сроки давности привлечения к административной ответственности, что имеет существенное значение для разрешения дела. Отсутствие в протоколе об административном правонарушении сведений о времени совершения правонарушения является существенным недостатком протокола (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5), что свидетельствует о неправильном его составлении.
Еще одной правовой проблемой, возникающей в связи с привлечением к административной ответственности за порчу земли, является доказательство виновности лица.
В соответствии с п. 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 ноября 2008 г. № 60 «О внесении дополнений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных право-
10 См.: СПС «КонсультантПлюс».
"См.: Жочкина И.Н. Указ. соч.
12 СПС «КонсультантПлюс». 100
нарушениях»13 при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц законодатель формы вины (ст. 2.2 КоАП РФ) не выделяет.
Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).
В заключение необходимо отметить актуальность проблем применения юридической ответственности за экологические правонарушения. И в этой связи нельзя не согласиться с мнением О.Л. Дубовик, что сегодня, как и много лет назад, в сфере применения юридической ответственности за порчу земли по-прежнему стоит задача улучшить деятельность государственных органов, осуществляющих контроль за исполнением требований закона и применяющих нормы юридической ответственности14.
13 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 1.
14 См.: Дубовик О.Л. Борьба с экологическими правонарушениями средствами юридической ответственности // Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М., 1985. С. 31.
