CC BY
48
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
УДК 342.55
Ю. С. Яичникова
О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С НАСЕЛЕНИЕМ И ОБЩЕСТВЕННЫМИ ИНСТИТУТАМИ В СФЕРЕ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Местное самоуправление как уровень власти, наиболее приближенный к населению, должен контролироваться гражданами, общественными структурами. В связи с чем особое место в контроле над деятельностью занимает общественный контроль.
Ключевые слова: местное самоуправление; население; общественный контроль; органы местного самоуправления.
Контроль в области местного самоуправления по долгу своей работы присущ различным государственным органам и муниципальным структурам. Он в большей или меньшей степени урегулирован правовыми нормами, имеет практическую реализацию. Вместе с тем, муниципальная власть характеризуется одной отличительной особенностью - эффективным и, одновременно, приближенным к гражданину управлением, а общим принципом демократического государства является предоставление возможности гражданам участвовать в управлении делами на местном уровне1.
Отсюда следует очень важный, на наш взгляд, вывод о том, что население, граждане не только выступают основным и главным субъектом местного самоуправления, но и равноправным субъектом контрольной деятельности в муниципальном образовании наряду с государственными и муниципальными органами. В этой связи нами указанный институт выделен из муниципального контроля в самостоятельную форму - общественный контроль. Население, граждане, общественные организации, СМИ по своей природе являются элементами гражданского общества, не входят в число муниципальных органов, выступающих субъектами муниципального контроля, что объективно подвигает их выделение в самостоятельную группу контролирующих субъектов, осуществляющих общественный контроль. Следует признать справедливым мнение Р. В. Бабуна о том, что при решении стратегических задач развития муниципальной территории местная власть обязана учитывать интересы граждан и общественных объединений. Ветеранские, женские, молодежные, экологические, религиозные, благотворительные организации и фонды, клубы по интересам, попечительские советы, другие общественные объединения, часто называемые за рубежом «неправительственными организациями», оказывают сильное влияние на формирование муниципальной политики, отстаивают перед местной властью свои корпоративные интересы1 2.
1 Преамбула Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.
2 Бабун Р. В. Организация местного самоуправления. - М., 2010. - С. 96-97.
139
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
В странах с демократическим устройством привлечение неправительственных организаций и инициативных групп граждан к решению местных вопросов стало нормой жизни муниципальных властей. Это приносит огромную пользу, поскольку общественные организации принимают на себя часть забот муниципальной власти (работа с детьми, помощь инвалидам и престарелым, благоустройство территорий, пропаганда здорового образа жизни, занятия физической культурой и спортом, борьба с алкоголизмом и наркоманией и др.). Широко известен, в частности, опыт США по привлечению граждан к решению вопросов стратегического планирования и развития территорий, обсуждению проектов местных бюджетов, контролю за деятельностью муниципалитетов, что нашло частично подтверждение в исследовании, проведенном в параграфе 1.3.
Объективно местные власти должны быть заинтересованы в становлении и развитии гражданских институтов на своей территории, рассматривая их как важнейший ресурс развития территории. Однако опыта в этой работе еще мало и зачастую местная выборная власть, следуя советским традициям, тяготеет к закрытости информации о своей деятельности к принятию важных решений без консультаций с общественностью или сугубо формальных процедурах такой консультации. В результате местная власть лишается интеллектуальных возможностей гражданской активности и оставляет невостребованным огромный человеческий капитал местного сообщества.
Вместе с тем большие ресурсы имеют население и различные его общественные формирования в части проведения гражданского контроля за деятельностью органов местного самоуправления как в совокупности с государственными и муниципальными институтами, так и собственного автономного контроля. Подобный контроль способен объективно и беспристрастно оценить работу муниципальных структур, вскрыть нарушения, поскольку у контролирующих общественных субъектов присутствует прямая заинтересованность в эффективности местного управления.
К сожалению, в российском правовом поле почти нет норм, регулирующих прямой общественный контроль в муниципальной сфере. Имеются отдельные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и т. п.), позволяющие получить информацию о деятельности муниципальных органов власти, оценить ее, высказать собственное мнение, что является явно недостаточным.
Очевидно, что в этой сфере предстоит еще кропотливая работа. На современном этапе развития местного самоуправления настало время задать вектор движению общественных институтов в целом, и общественному контролю, в частности.
Словарь русского языка определяет «общество» в его основном понятии как совокупность людей, объединенных исторически обусловленными социальными формами совместной жизни и деятельности1. Полагаем, что в рас-
1 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Азъ, 1992. - С. 114.
140
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
сматриваемом контексте уместным будет также применение термина «публичный», по сути являющегося синонимом термина «общественный». Так перевод слова «public» с английского языка означает «общедоступный, народный»1. Следовательно, общественный (публичный) контроль возможно определить как народный или контроль населения (граждан), объединенных совместным проживанием на муниципальной территории. Полагаем, что еще одним синонимом рассматриваемому явлению является «гражданский контроль», который, по сути, не будет во многом отличаться от публичного и общественного контроля, в связи с чем предлагается все три категории рассматривать как однопорядковые.
По поводу подобного контроля отдельными учеными высказываются опасения. Например М. И. Васильева отмечает, что безмерное расширение общественного вмешательства - это такая же крайность, как и существовавшие до последнего времени чисто аппаратные, закрытые способы решения значимых проблем1 2. Общественная составляющая в контроле на местном уровне отражает степень готовности населения взять на себя ответственность за адекватную оценку процессов, происходящих в муниципальном образовании и влияющих на качество жизни жителей. Нежелание или неумение граждан участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей могут привести к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе. Следовательно, население в данном случае отвечает само перед собой, и на каждом жителе лежит доля этой ответственности3.
Необходимо согласиться с последним мнением и добавить, что формы и содержание общественного (гражданского) контроля за осуществлением местного самоуправления имеют в основе своей конституционные положения. Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Из данной нормы с неизбежностью следует приоритетность осуществления местного самоуправления населением, гражданами муниципальных территорий, и в качестве производных вторичных субъектов называются органы местного самоуправления. В этой связи не возникает никаких сомнений о подотчетности и подконтрольности муниципальных органов субъекту, их породившему, - населению, местному сообществу.
Однако следует признать, что данные субъекты не наделены властными полномочиями и их контрольная деятельность, по мнению С. В. Пылина, носит общественный характер, вследствие чего общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование
1 Англорусский словарь / под ред.: О. С. Ахмановой и Е. И. М. Уилсон. - М.: Русский язык, 1990. - С. 325.
2 Васильева М. И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарий к законодательству). - М.: Наука, 1999. - С. 17.
3 Лимонов А. М. Местное самоуправление в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000. - С. 42.
141
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
противоправных решений и действий (бездействий) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в муниципальные органы в порядке подчиненности. Общественный контроль как государственный и муниципальный контроль опирается прежде всего на правовые основы1.
Необходимые условия для всестороннего общественного контроля создают обязательства органов и должностных лиц муниципальных образований осуществлять свою деятельность открыто и гласно, обеспечивая возможность получения гражданами, общественными объединениями, другими гражданскими институтами достоверной информации о деятельности местной власти.
Законодательство и практика предоставляют гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг возможностей для осуществления местного самоуправления и контроля за ним. Законодателем предусмотрены по мнению Е. А. Незнамовой такие формы: правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опросы граждан, собрания (конференции) граждан, письменные и устные обращения жителей в органы местного самоуправления, наказы избирателей, народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов, отчеты депутатов перед избирателями, отчеты органов и должностных лиц перед населением, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, иные виды деятельности, не противоречащие законодательству1 2.
Однако представляется спорным отнесение некоторых из перечисленных видов деятельности к формам общественного контроля. Например, голосование по отзыву депутата или другого выборного лица местного уровня, на наш взгляд, является механизмом ответственности за их противоправные решения, действия или бездействия, которые стали известными населению в результате осуществления общественного контроля. Подобный вывод напрашивается и в отношении правотворческой инициативы граждан. Наступление понимания у представителей населения о необходимости внесения проекта правового акта в порядке правотворческой инициативы в муниципальные органы служит следствием выявления каких-то правовых пробелов, препятствующих нормальному жизнеобеспечению муниципальных образований. Первичным, по нашему мнению, является общественный контроль, способствующий дальнейшему обсуждению выявленных недостатков и нарушений на собраниях, конференциях граждан, их обращениям в порядке правотворческой инициативы, инициированного отзыва выборного должностного лица и т. п.
По этой же причине нельзя поддержать и выводы Е. С. Шугриной, которая солидарна с Е. А. Незнамовой, относя все формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении к формам его контрольной деятель-ности3.
1 Пылин С. В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 11. - С. 36.
2 Незнамова Е. А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. - М., 2009. -С. 177.
3 Шугрина Е. С. Муниципальное право: учеб. - М.: Норма, 2010. - С. 307-308.
142
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Обобщая разноречивые мнения следует отметить, что недостаточная правовая урегулированность механизмов осуществления общественного контроля явно не способствует его широкому применению на практике, хотя таковая потребность имеется, поскольку население муниципального образования, граждане вправе проверить муниципальную власть, которой они доверили управление местными делами.
J. S. Yaichnikova
ABOUT INTERACTION OF LOCAL GOVERNMENT WITH THE POPULATION AND PUBLIC INSTITUTIONS IN THE SPHERE OF CONTROL ACTIVITY
Local government as the closest to the population level of government should be controlled by citizens and public institutions. In this connection public scrutiny takes a special place in the control of the activity.
Keywords: local government, population, public control, local authorities.
ЯИЧНИКОВА Юлия Степановна - преподаватель кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: julia_mikheeva@ mail.ru
YAICHNIKOVA Julia Stepanovna - Lecturer of the Department of Constitutional and Administrative Law of Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: julia_mikheeva@ mail.ru
143
