CC BY
84
О возможности применения в Российской Федерации зарубежного опыта по обеспечению качества бесплатной юридической помощи
Чумакова О. В.1
Ключевые слова: процедуры обеспечения качества бесплатной юридической помощи в зарубежных странах, критерии оценки качества бесплатной юридической помощи, стандарты качества, государственная и негосударственная системы бесплатной юридической помощи, жалобы на действие (бездействие) адвокатов, Министерство юстиции Российской Федерации, кодекс профессиональной этики юриста.
Аннотация. Автором описываются процедуры обеспечения качества бесплатной юридической помощи в зарубежных странах. Приводятся аргументы о необходимости адаптации опыта иностранных государств к особенностям отечественной правовой системы. Автором предлагается выработать критерии оценки качества бесплатной юридической помощи для нашей страны. Предлагаются различные варианты оценки качества работы юриста. По мнению автора, следует установить показатели для каждого критерия качества. Вырабатывая критерии оценки качества бесплатной юридической помощи для нашей страны, необходимо сначала сформулировать, что такое юридическая услуга, для чего она нужна и выявить ее составляющие. Необходимо разработать и принять стандарты работы участников государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи по отдельным типам дел, подпадающих под действие программ бесплатной юридической помощи. Для того чтобы оценить качество работы юриста по результатам полученным клиентом, следует оценивать весь процесс оказания юридической помощи в совокупности. Предлагается в формы отчета, разработанные Министерством юстиции Российской Федерации для адвокатских объединений, добавить графы о числе жалоб на действие (бездействие) адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи и об их типах. Это позволит установить, по каким критериям клиентов не устраивают услуги, оказываемые юристами.
DOI: 10.21681/2412-8163-2017-2-19-24
Р^^азвитием процедур обеспечения качества бесплатной юридической помощи должен заниматься специализированный орган. В Англии и Уэльсе, к примеру, таким органом является Комиссия по юридической помощи. Это вневедомственный государственный орган. От имени правительства его финансирует Министерство юстиции. При этом Министерство юстиции не может оказывать влияние на решение Комиссии, в его полномочиях только совместное с Комиссией определение основных направлений деятельности. В нашей стране ответственным за обеспечение качества оказа-
ния бесплатной юридической помощи является Министерство юстиции Российской Федерации. В Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 в п. 30.32 говорится «в качестве уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью осуществляет следующие функции: .. .разрабатывает и устанавливает единые требования к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи, а также обеспечивает контроль за соблюдением лицами, оказывающими
1 Чумакова Ольга Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права, директор юридической клиники Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) ,
Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и установленных требований к качеству юридической помощи;...»2. Кроме государственных органов функции обеспечения качества могут брать на себя добровольные объединения [1, 2]. К примеру, в Нидерландах в 2002 году начал работу фонд ^аШйе. «Он представляет собой объединение 10 юридических фирм, вступивших с инициативой и взявших на себя ответственность за разработку и соблюдение определенных стандартов качества в работе юристов и офисов»3. Данный фонд поставил перед собой задачу оказать содействие внедрения поддающихся контролю стандартов качества работы юристов и их сертификации. В некоторых юридических фирмах за рубежом есть постоянные штатные единицы, на которые возложена обязанность по контролю и обеспечению качества работы. Качество юридических услуг может контролироваться различными методами. Несмотря на разницу внутренних законодательств различных стран, профессиональные сообщества юристов выработали схожие механизмы, способствующие поддержанию высокого уровня качества оказания юридических услуг. К таким механизмам можно отнести: принятие кодексов профессиональной этики и дисциплинарные процедуры, применяемые к лицам не соблюдающих их положения; специальные программы для обучения молодых юристов; возложение на практикующих юристов регулярно повышать свою квалификацию. Однако сам факт получения юристом доступа к практической деятельности (получение лицензии юриста или статуса адвоката) не дает никакой гарантии, что он будет оказывать клиенту помощь надлежащего качества. Тем более, если речь идет о клиенте, оплату за помощи которому производит государство. В этом случае государство может устанавливать дополнительные требования к работе юристов, работающих в системе субсидированной юридической помощи. «Такой механизм был внедрен голландским Министерством юстиции, направившим в октябре 1993 г. письма адвокатам с информацией о том, что во всей стране будут установлены новые тре-
2 Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 (ред. от 07.05.2015) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации». В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 18.10.2004, № 42, ст. 4108, «Российская газета», № 230, 19.10.2004, от 13.10.2004, № 1313.
3 Foundation Viadicte. Working on quality: rightfully satisfied, July 2005.
бования к юристам, которые захотят присоединиться к программе субсидированной помощи»4. По нашему мнению, адвокаты, СО НКО и другие участники государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, в случае добровольного согласия на соблюдение ряда стандартов, могли бы претендовать на несколько более высокую ставку оплаты за ведение юридической практики или другие льготы. При этом участие в соблюдении повышенных стандартов должно быть добровольным.
Еще один эффективный механизм обеспечения качества оказания бесплатной юридической помощи мы можем заимствовать из голландского опыта, например упоминаемый нами ранее фонд ^аШйе, состоящий в основном из юридических фирм, в которых работают 5-20 адвокатов, участвующих в программах субсидируемой помощи. Члены этого фонда разработали свой свод стандартов качества. И фирмам, придерживающихся этих стандартов было разрешено использовать специальный знак качества. Данный знак выступает своеобразной гарантией для потребителей юридических услуг в том, что в данной фирме используется конкретный стандарт качества. Этот знак дает возможность клиенту понять, что такие фирмы способны предоставить юридическую помощь более высокого качества, чем обычные адвокаты. Соблюдение добровольных стандартов контролируется с помощью коллегиальных проверок, исследований удовлетворенности клиентов проделанной работой и других методик. Во всех странах знак качества сразу же становится важным определяющим фактором для клиентов, поставщиков и организаций, финансирующих оказание юридической помощи.5 Факт наличия знака качества у субъекта, оказывающего юридические услуги, при рассмотрении заявки на финансирование дает ему явное преимущество. Государству, если оно будет планировать введение подобной системы в рамках как государственной, так и негосударственной системы, следует организовать сбор документов для получения этого знака таким образом, чтобы у юристов, желающих его получить, не возникло проблем из-за чрезмерной бюрократии и на сбор документов, подтверждающих факт соответствия установленным стандар-
4 Цитировано по изданию «Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта. Сборник материалов». М.: ООО «Вариант», 2010. 288 с. См. с. 142.
5 Legal services commission // http://www.legalservices.gov. uk/public/qualiti_mark.asp.
там качества, не должно уходить слишком много времени.
Комиссией по юридической помощи Англии и Уэльса был разработан еще один механизм проверки качества - отчет о профиле качества. «Главная задача профиля качества, наряду со сбором статистических данных и определением общенациональных стандартных показателей, заключается в предоставлении поставщику общей картины его работы над делами в каждой отрасли права и в повышении качества услуг через регулярную обратную связь»6. Обновляется данный профиль ежемесячно и включает в себя показатели качества юридических услуг, а также показатели соблюдения финансовых и контрактных требований. Подобные сведения дают возможности органу, контролирующему систему оказания юридической помощи определять, какие области требуют особого регулирования или улучшения.
В Великобритании также существует схема привилегированных поставщиков юридических услуг. Данная система была предложена в 2006 году. По мнению авторов программы, государство должно оплачивать работу тех субъектов, оказывающих юридическую помощь, которые могут предоставить клиенту оптимальные услуги. Данное предложение было направлено на предоставление юридических услуг более высокого качества и выработки оптимальной стоимости этих услуг для налогоплательщиков. Для заключения контракта с Комиссией по юридической помощи допускались только юридические фирмы, чья работа отвечала следующим критериям: стабильность фирмы (в т. ч. финансовая); оптимальное соотношение цены и качества юридических услуг; признание хорошего качества юридических консультаций по результатам проверки досье и коллегиальной проверки; наличие специального знака качества. Проверка на соответствие вышеперечисленным критериям производится сложная и многоэтапная. Получение привилегированного статуса позволяет субъектам, оказывающим юридическую помощь получать существенные преимущества по сравнению с фирмами, не имеющими такого статуса, особенно это помогает во взаимодействии с Комиссией по юридической помощи.
6 Legal services commission // FOCUS, Issue 47.P.3. Цитировано по изданию «Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта. Сборник материалов». М.: ООО «Вариант», 2010. 288 с. См. с. 151.
Вырабатывая критерии оценки качества бесплатной юридической помощи для нашей страны необходимо сначала сформулировать, что такое юридическая услуга, для чего она нужна, и выявить ее составляющие. Одной из специфических особенностей юридической помощи является применение при ее оказании определенных знаний. Обращаясь к юристу за помощью, гражданин хочет, чтобы тот, используя свои знания о праве, предложил клиенту верное решение правовой проблемы. Следовательно, один из критериев качества юридической помощи как платной, так и нет - правовая правильность документов, составляемых для клиента, корректность советов и действий, осуществляемых в его интересах. Надлежащее качество юридической помощи означает, что советы данные юристом во время консультации соответствую действующему законодательству и правоприменительной практике. Однако одной правовой корректности мало для того, чтобы говорить о качественной оказанной юридической помощи. Ведь в отличие от правового информирования и правового просвещения, юридическая помощь подразумевает выработку и реализацию алгоритма решения правовой проблемы, стоящей перед клиентом, а не только донесение до клиента общих правовых сведений. Иначе говоря, сущность юридической услуги заключается в решении конкретной проблемы лица, обратившегося за правовой помощью. Следовательно, результативность, т. е. успешное решение проблемы клиента, тоже является критерием качества бесплатной юридической помощи.
Конечно, правоприменительная практика показывает нам, что не все проблемы клиентов можно решить. Обстоятельства конкретного дела могут стать препятствием для получения результата, в котором заинтересован клиент. Кроме того, не все в разрешении правовой проблемы зависит от юриста. Свою лепту могут внести и судьи, и чиновники, от которых может зависеть разрешение проблемы. Также не стоит сбрасывать со счетов человеческий фактор. Клиент может сообщить юристу неполную, либо совершенно не достоверную информацию, основываясь на которой юрист может дать неверную консультацию. Также клиент может не выполнить или не полностью выполнить инструкции юриста, что повлечет за собой неблагоприятный исход дела. При этом вины юриста в произошедшем не будет. Таким образом, неудовлетворительный результат не обязательно является следствием ненадлежащего качества работы юриста.
Для того чтобы оценить качество работы юриста по результатам, полученным клиентом, следует оценивать весь процесс оказания юридической помощи в совокупности. А именно, каким образом было выстроено взаимодействие с клиентом, составлялись необходимые документы, проходило участие в правовых процедурах, как собиралась и проверялась информация, формировалась база доказательств. Следует выяснить, выполнил ли юрист все действия, которые было бы разумно предпринять для разрешения проблемы клиента, исходя из обстоятельств конкретного дела, действующего законодательства, сложившейся правоприменительной практики с соблюдением требований профессиональной этики. Процесс оказания правовой помощи должен осуществляться при тесном взаимодействии юриста и клиента. От правильного выстроенного взаимодействия с клиентом будет зависеть, насколько полной и достоверной будет информация о деле, а также насколько тщательно клиент будет следовать советам юриста. Это в немалой степени будет влиять на исход дела. Следовательно, мы можем сделать вывод о том, что надлежащий характер взаимодействия с клиентом будет еще одним критерием качества оказанной юридической помощи.
При оценке качества юридической помощи следует уделить внимание и таким нюансам как время ожидания клиентом правовой помощи. Ведь если это время очень велико, то, возможно, помощь юриста опоздает и будет уже не нужна. Таким образом, мы выделяем еще один критерий оценки: удобство и оперативность получения юридической помощи для клиентов. Для получения объективной оценки качества юридической помощи следует оценивать все вышеперечисленные критерии в совокупности.
При проведении оценки следует установить показатели для каждого критерия качества. Конечно, можно было бы пойти по самому легкому пути и таким показателем сделать количество решений, как судебных, так и иных инстанций, вынесенных в пользу получателей бесплатной юридической помощи. По этому показателю можно было бы сравнить данные о выигранных и проигранных делах за определенные промежутки времени. Это исследование дало бы нам представление о том, повышается ли качество юридической помощи или наоборот. Также по этому показателю можно сравнить количество дел выигранных при оказании юридических услуг на безвозмездной основе и осуществляемой за деньги клиентов.
На этом основании можно сделать вывод о том, является ли бесплатная юридическая помощь такой же качественной, как и та, которая оказывается на возмездной основе. Еще можно сравнить процент решений, полученных в пользу клиента у разных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, например, у адвокатов, участвующих в системе бесплатной юридической помощи и госюрбюро. Однако у этого метода есть существенные недостатки. Решение, выносимое судом или иным органом, зачастую не зависит от работы юриста. Также для получения более точного результата, рекомендуется использовать для исследования положительные решения по однотипным делам. Для того, чтобы исключить по максимуму погрешности в исследовании должно быть задействовано большое количество дел.
Расчет такого показателя результативности работы юриста, как оценка клиентом вклада юриста в решение его проблемы, является более сложной задачей. Для этого нужно сформировать показатели правильности рекомендаций и действий юриста. Ни для кого не секрет, что разные юристы могут давать разные правовые советы для решения одной и той же юридической проблемы. Не зря говорят: «два юриста - три мнения». При этом зачастую бывает, что мнения обоих юристов верны, просто каждый из них предлагает решить проблему клиента, основываясь на своей стратегии. Следовательно, оценивая работу юриста в той или иной ситуации, мы можем ориентироваться только на один факт - совершил ли юрист в ходе консультирования грубую ошибку или нет. К таким ошибкам, по нашему мнению, следует отнести: подготовку документа с нарушением установленных требований, пропуск процессуальных сроков, направление клиента в государственный орган или должностному лицу, не уполномоченному на решение проблемы клиента. Конечно, такие ошибки следует признавать грубыми. Еще одним критерием оценки качества юридических услуг, по мнению автора, является выполнение юристом действий, которые было бы разумно предпринять для решения проблемы клиента. Эти действия следует выявить исходя из правоприменительной практики, действующего законодательства, обстоятельств конкретного дела, требований профессиональной этики. Показателем качественно проведенной работы должно стать соответствие шагов, предпринятых юристом некому шаблону (стандарту деятельности). Однако в нашей стране таких стандартов нет как для юристов, работающих в коммерческом секторе, так и для наших
коллег, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Конечно, такие стандарты должны быть разработаны и приняты. При их разработке следует учитывать, что юрист может решить одну и ту же правовую проблему разными способами. При этом каждый из них будет правильным и принесет положительный для клиента результат. Кроме того, следует обратить внимание на то, что работа юриста не может быть строго формализована и подчиняться алгоритмам. Даже однотипные дела все-таки будут отличаться друг от друга по какому-то основанию. Если обязать юриста строго соблюдать стандарт, в котором будет безальтернативное пошаговое его описание действий, то это может навредить разрешению правовой проблемы, стоящей перед клиентом. Принимая стандарт, по мнению автора, следует определить минимальный набор действий, который обязан предпринять юрист, без выполнения которых в принципе решение проблемы клиента будет невозможным. По нашему мнению, наиболее удобной для работы юристов была бы разработка стандартов по отдельным типам дел. В нашей стране подобный опыт есть. Адвокатская палата Санкт-Петербурга разработала стандарты работы юриста по делам о недобровольной госпитализации7. Самое главное, чтобы такие стандарты разрабатывались практикующими юристами, имеющими опыт ведения дел по той категории, для которой будет разрабатываться стандарт.
Еще один показатель - такой критерий качества, как следование юристом воле клиента. Оказывая клиенту правовую помощь в разрешении проблемы, юрист обязан действовать в интересах клиента. При этом недопустимо, чтобы юрист подменял волю клиента своим усмотрением. Также юристу не следует оказывать на клиента психологическое давление, склоняя его к выбору способа решения проблемы. Юрист должен проинформировать клиента обо всех доступных правовых способах решения его проблемы, а также акцентировать внимание клиента на достоинствах каждого способа и рисках, связанных с выбором того или иного способа, перечислить финансовые и временные издержки по каждому предлагаемому варианту и правовые последствия выбора клиента. Между юристом и клиентом должны установиться доверительные отношения. Доверие клиента является весьма важным фактором успеха [3, 4]. Юрист по отношению к клиенту должен проявить вежли-
7 См. Информационное письмо Совета Адвокатской палаты Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. // Вестник адвокатской палаты Санкт-Петербурга, № 1, 2010.
вость в обращении и тщательность в выяснении обстоятельств дела. Предложенные варианты разрешения проблемы клиента должны быть донесены до клиента понятным языком, а сама процедура информирования клиента должна сопровождаться доступным специальным программным обеспечением [5].
В мировой юридической практике есть несколько методов оценки качества юридических услуг. В первую очередь для оценки качества используются статистические данные. Министерство юстиции Российской Федерации, к сожалению, не включило в формы отчета адвокатов и государственных юридических бюро данные о числе решений, вынесенных судами и иными органами в пользу получателей бесплатной юридической помощи.
Мы предлагаем включить в отчеты юристов, работающих по программам бесплатной юридической помощи данные о решениях судебных и иных органов, вынесенных как в пользу лиц, получающих бесплатную юридическую помощь, так и нет.
Кроме того, следует учитывать статистические данные о количестве и типах жалоб, поданных как на работу участников государственной системы бесплатной юридической помощи, так и на работу негосударственного сектора. Также, по нашему мнению, представляют интерес результаты рассмотрения этих жалоб. Формы отчета, разработанные Министерством юстиции Российской Федерации для адвокатских объединений, предполагают сбор данных о числе жалоб на действие (бездействие) адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи. Однако одна только эта информация нам представляется недостаточной для целей оценки качества юридической помощи. Необходимо обобщать и фиксировать информацию как об общем числе жалоб, так и об их типах. Это позволит установить, по каким критериям клиентов не устраивают услуги, оказываемые юристами.
По результатам исследования можно сделать следующие предложения по совершенствованию законодательства: необходимо разработать и принять стандарты работы участников государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи по отдельным типам дел, подпадающих под действие программ бесплатной юридической помощи. Данные стандарты должны быть опубликованы для ознакомления с ними участниками государственной системы и не госу-
дарственной систем бесплатной юридической по- бесплатной подобные стандарты должны носить
мощи. Для участников негосударственной системы рекомендательный характер.
Литература
1. Чумакова О.В. Квалифицированная юридическая помощь как гарантия защиты государством прав человека. Правовая культура. 2016. №1(24). С. 139-144.
2. Атагимова Э.И., Макаренко Г.И. Состояние и проблемы оказания бесплатной юридической помощи населению. Мониторинг правоприменения. 2015. № 2 (15). С. 52-58.
3. Макаренко Д.Г. Механизм формирования доверия общества к институтам государственной власти. Черные дыры в Российском законодательстве. 2015.№5. С. 5-7.
4. Макаренко Д.Г. Доверие как элемент правового сознания общества. Вестник Владимирского юридического института. 2015. № 4(37). С. 158-160.
5. Чумакова О.В. Информационное и финансовое обеспечение деятельности по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи. Административное право и процесс. 2017.№1. С. 66-70.
