CC BY
80
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2018, № 1, с. 116-121
116
УДК 342.951:351.82
О ВОПРОСАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРАВ ИНВАЛИДОВ В РОССИИ
© 2018 г. К.О. Рыбкова
Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Н. Новгород
Поступила в редакцию 09.01.2018
Рассматриваются вопросы федерального и регионального правового регулирования института административной ответственности за нарушения прав инвалидов в России, предлагаются варианты совершенствования федерального и регионального законодательства по данным вопросам.
Ключевые слова: права инвалидов, административная ответственность, административные правонарушения, федеральное правовое регулирование, региональное правовое регулирование.
В соответствии со статьей 32 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [1] граждане и должностные лица, виновные в нарушении прав и свобод инвалидов, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии со статьей 16 того же Федерального закона юридические и должностные лица за уклонение от исполнения предусмотренных законодательством
требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации несут административную ответственность. Таким образом, если статья 32 вышеуказанного Федерального закона является общей по содержанию и бланкетной по своему характеру, то статья 16 уже конкретизирует вид ответственности за нарушение прав инвалидов в сфере обеспечения их беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и фактически отсылает к конкретным нормативным правовым актам, устанавливающим данный вид ответственности.
На федеральном уровне административная ответственность за правонарушения в сфере защиты прав инвалидов предусмотрена статьями 5.42, 5.43, 9.13, 9.14, 11.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [2]. Краткий анализ составов
административных правонарушений,
предусмотренных указанными статьями, приведен в таблице.
Как видим, количество предусмотренных федеральным законодательством составов административных правонарушений в рассматриваемой области не столь велико, и фактически составы данных правонарушений касаются защиты лишь трудовых прав инвалидов и их прав на доступную среду жизнедеятельности (в частности, прав в сфере транспортного обслуживания). Остается непонятным, почему без должного внимания остались вопросы административной ответственности за нарушения прав инвалидов на бесплатную медицинскую помощь, на доступ к информации, на обеспечение жилой площадью, на образование, на получение материальной поддержки, на социально-бытовое обслуживание и др., с учетом того, что прямое указание на возможное применение мер ответственности (в том числе
административной) за нарушение данных прав содержится в вышеупомянутом Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Что касается регионального опыта правового регулирования института административной ответственности за нарушения прав инвалидов, то анализ законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях позволил сделать выводы о том, что:
1) лишь в Республике Башкортостан в соответствующем законе имеется специальная и, по нашему мнению, уникальная статья, устанавливающая административную
ответственность за нарушение прав инвалидов на
получение мер социальной поддержки (статья 2.5. «Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях» [3]; санкция данной статьи предусматривает наложение на должностных лиц
Таблица
Административные правонарушения в сфере защиты прав инвалидов:
составы правонарушений и меры административного наказания_
Ст. 5.42 КоАП РФ Ст. 5.43 КоАП Ст. 9.13 КоАП РФ Ст. 9.14 КоАП Ст. 11.24 КоАП
РФ РФ РФ
н к Общественные Общественные Общественные Общественные Общественные
е - отношения, отношения, отношения в отношения, отношения,
»о о связанные с связанные с области связанные с связанные с
реализацией прав выделением на обеспечения производством обеспечением прав
инвалидов в автомобильных беспрепятственног транспортных инвалидов в сфере
области стоянках о доступа средств общего транспортного
трудоустройства и (остановках) мест инвалидов к пользования, обслуживания
занятости для специальных объектам приспособленны
автотранспортных инженерной, х для
средств инвалидов транспортной и использования
социальной инвалидами
инфраструктур
я но Может выражаться Может Может выражаться Действия, Совершение
ор как в действии, так выражаться как в как в действии, выражающиеся в противоправных
от с и в бездействии: действии, так и в так и в несоблюдении действий,
я а - несоздание или бездействии: бездействии: установленного нарушающих
н в невыделение - невыполнение уклонение порядка требования
и т рабочих мест для обязанности по должностного или обеспечения законодательства,
к е трудоустройства выделению мест юридического доступности предусматривающ
»о инвалидов в для специальных лица от инвалидам ие включение в
о соответствии с автотранспортны выполнения транспортных систему
установленной х средств установленных объектов в транспортного
квотой для приема инвалидов, законом соответствии с обслуживания
на работу необозначение их обязанностей по техническими населения
инвалидов; специальными соблюдению регламентами транспортных
- отказ знаками; требований средств,
работодателя в - невыполнение законодательства, доступных для
приеме на работу указаний закона о обеспечивающих инвалидов
инвалида в пределах выделении мест беспрепятственны
установленной для специальных й доступ
квоты; автотранспортны инвалидов к
- необоснованный х средств объектам
отказ в регистрации инвалидов в инженерной,
инвалида в качестве нужном транспортной и
безработного количестве (не социальной
менее 10 инфраструктур
процентов от
всего количества
парковочных
мест);
неосуществление
контроля за
надлежащим
использованием
парковочных
мест, выделенных
для
специальных
автотранспортны
х средств
инвалидов и др.
Должностные лица Должностные Должностные лица Должностные Должностные лица
£ V© - руководители лица и и юридические лица и (руководитель
у и организаций юридические лица - юридические организации или
независимо от их лица - организации лица - иное должностное
организационно- организации независимо от организации лицо),
правовых форм; независимо от организационно- независимо от ответственные за
иные должностные организационно- правовых форм, в организационно- организацию
лица этих правовых форм, в обязанности правовых форм, в системы
организаций, обязанности которых входит обязанности транспортного
осуществляющих которых входит создание условий, которых входит обслуживания
обязанности по создание обеспечивающих производство населения и
приему граждан на (строительство), беспрепятственны транспортных эксплуатацию
работу; эксплуатация й доступ средств общего транспортных
автостоянок инвалидов к пользования, средств
Окончание таблицы
Ст. 5.42 КоАП РФ Ст. 5.43 КоАП РФ Ст. 9.13 КоАП РФ Ст. 9.14 КоАП РФ Ст. 11.24 КоАП РФ
Субъект обязанности по регистрации граждан в качестве безработных социальной инфраструктур использования инвалидами
бъективна [ сторона Административные правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности Правонарушение может быть совершено только умышленно Правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности
Администрат Су наказание ■ ивное ! Административн ый штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей. Административн ый штраф: на должностных лиц в размере от 3000 до 5000 рублей; на юридических лиц - от 30 000 до 50 000 рублей Административный штраф: на должностных лиц в размере от 2000 до 3000 рублей; на юридических лиц - от 20 000 до 30 000 рублей Административны й штраф в размере от 2000 до 3000 рублей
административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей);
2) в двух субъектах РФ (Москва и Московская область) установлена административная ответственность: а) за невыполнение требований по приспособлению объектов (элементов) благоустройства для беспрепятственного доступа инвалидов и иных маломобильных граждан (ст. 8.23 Закона г. Москвы «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» [4]); б) за невыполнение требований по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам (элементам) благоустройства, а также к объектам социальной и инженерной инфраструктур (ст. 6.24 Закона Московской области «Кодекс Московской области об административных правонарушениях» [5]). Данные нормы фактически дублируют статью 9.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях, но если на федеральном уровне установлена административная ответственность за «уклонение» от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, то на региональном - за «невыполнение» соответствующих требований;
3) только в Брянской области установлена административная ответственность за нарушение законодательства о создании специальных рабочих мест для приема на работу инвалидов (ст. 22.2 Закона Брянской области от 15 июня 2007 года № 88-З «Об административных правонарушениях на территории Брянской области» [6]). Заметим,
что на федеральном уровне административная ответственность за такое правонарушение не установлена;
4) в Свердловской области предусмотрена административная ответственность за невыполнение квоты для приема на работу инвалидов (статья 4-1 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» [7]); в законах (кодексах) об административных правонарушениях других субъектов РФ в текстах аналогичных статей содержится прямое указание на исключение инвалидов из перечня лиц, чье право на трудоустройство в рамках установленной квоты защищается региональными нормами об административной ответственности (например, ст. 2.6 «Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях» [8]);
5) в законодательстве об административных правонарушениях еще 9 субъектов РФ (Республика Алтай, Пермский край, Белгородская область, Ивановская область, Калининградская область, Новгородская область, Смоленская область, Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ) об инвалидах упоминается только в диспозициях или примечаниях статей, устанавливающих административную ответственность за нарушение прав граждан на тишину и покой.
Таким образом, лишь в законодательстве 5 субъектов РФ имеются специальные нормы, устанавливающие административную
ответственность за нарушения прав инвалидов. Другие регионы фактически придерживаются
позиции о том, что вопросы установления административной ответственности за нарушения прав инвалидов имеют исключительно федеральное значение и входят в предмет исключительного ведения Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ вопросы административной ответственности отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ. В ст. 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях приведены полномочия, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Так, к ведению Российской Федерации относится установление всех существенных элементов административной ответственности, включая регулирование административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К компетенции субъектов РФ отнесено установление круга правонарушений по вопросам, имеющим региональное значение, а также определение тяжести наказания за данные правонарушения; при этом видами наказания за такие правонарушения могут быть только предупреждение или штраф. Научная дискуссия по вопросу разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ в сфере установления административной ответственности идет довольно давно. Так, по мнению Б.В. Россинского, законами (кодексами) субъектов федерации должна устанавливаться лишь ответственность юридических лиц и должностных лиц за совершение тех административных правонарушений, которые имеют определенные особенности в отдельных регионах страны и не рассматриваются в федеральном кодексе [9]. О.С. Рогачева (Захарова) в своих научных исследованиях приходит к выводу о том, что если правила, за нарушение которых вводится административная ответственность, устанавливаются на федеральном уровне, то и ответственность за их нарушение должна устанавливаться на федеральном уровне, отсюда следует, что субъекты федерации не вправе дополнительно устанавливать ответственность за нарушение таких правил или дублировать ее [10].
Неразрешенной проблемой остается то, что Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает каких-либо четких критериев разграничения вопросов федерального и регионального значения в сфере установления административной
ответственности. К примеру, можно ли говорить о том, что законодательный орган государственной власти Республики Башкортостан имел право устанавливать административную ответственность за нарушение прав инвалидов на получение мер поддержки? Почему вопрос административной ответственности за подобное нарушение не урегулирован на федеральном уровне? Ответы на эти вопросы с учетом несовершенств законодательной регламентации института административной ответственности
сформулировать трудно. Считаем, что опыт Республики Башкортостан демонстрирует возможность опережающего правового регулирования в сфере административной ответственности за нарушения прав инвалидов на уровне субъектов РФ. В Кодексе РФ об административных правонарушениях не предусмотрено ни одного состава административного правонарушения в сфере защиты прав инвалидов именно на получение мер поддержки. При этом федеральными нормативными правовыми актами, в первую очередь Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в РФ», установлены различные виды мер поддержки инвалидов в сфере социально-бытового обслуживания, материального обеспечения, обеспечения жильем и т.д.; Указом Президента РФ от 02 октября 1992 года № 1157 установлены дополнительные меры государственной поддержки инвалидов [11]. Право субъектов РФ на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения подтверждено Конституционным судом РФ, который при этом постановил, что, как только по предмету совместного ведения будет принят и вступит в силу соответствующий федеральный закон, субъекты РФ должны привести свое законодательство по данному предмету в соответствие с федеральным законом [12]. Представляется, что федеральному
законодателю следует также задуматься о включении в Кодекс РФ об административных правонарушениях соответствующей статьи, устанавливающей административную
ответственность за нарушение прав инвалидов на получение мер социальной поддержки, поскольку данный опыт можно назвать положительным с учетом того, что общественные отношения, связанные с реализацией инвалидами прав на получение данных мер поддержки, имеют важное значение в сфере государственной социальной политики.
Еще одним вопросом, не получившим должную правовую регламентацию ни на федеральном, ни на региональном уровне, является вопрос административной
ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида - комплекс оптимальных для инвалида реабилитационных мероприятий, включающий в себя отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реализации медицинских, профессиональных и других реабилитационных мер, направленных на восстановление, компенсацию нарушенных функций организма, формирование
способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности.
Индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида является обязательной для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Если существует обязанность по исполнению индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, то должна быть и ответственность за неисполнение данной обязанности.
Представляется, что такая ответственность должна быть именно административной, поскольку общественные отношения, возникающие в связи с обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности реализовать индивидуальные программы реабилитации и абилитации инвалидов в первую очередь связаны с административно-правовым регулированием. Соответствующий состав административного правонарушения за неисполнение или ненадлежащее исполнение органами
государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, с нашей точки зрения, может быть закреплен в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законах (кодексах) субъектов РФ об административных правонарушениях с учетом региональных особенностей.
Краткий правовой анализ позволил сделать вывод о том, что в настоящее время вопросы административной ответственности за нарушения прав инвалидов не получили достаточного правового регулирования ни на федеральном, ни на региональном уровне. Федеральный законодатель в данных вопросах
ограничился лишь «квинтетом»
соответствующих статей Кодекса РФ об административных правонарушениях, а региональные законотворцы, по всей видимости, опасаются проявлять инициативу, дабы не посягнуть на вопросы, имеющие, по их мнению, лишь федеральное значение. Полагаем, что устранять недостатки правового регулирования института административной ответственности за нарушения прав инвалидов необходимо именно на федеральном уровне и начинать нужно с расширения количества составов административных правонарушений в рассматриваемой сфере. Субъектам РФ в свою очередь следует выявлять региональные особенности правовой регламентации вопросов защиты прав инвалидов и впоследствии учитывать эти особенности при установлении мер административной ответственности за нарушения прав инвалидов в своих собственных законах (кодексах) об административных правонарушениях.
Список литературы
1. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Российская газета. № 234. 02.12.1995 г.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.10.2017) // Российская газета. № 256. 31.12.2001 г.
3. Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 г. № 413-3 (принят Государственным Собранием -Курултаем РБ 16.06.2011 г.) (ред. от 08.07.2016 г.) // Республика Башкортостан. № 127 (27362). 01.07.2011 г.
4. Закон г. Москвы от 21.11.2007 г. № 45 (ред. от 20.09.2017 г.) «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 69. 12.12.2007 г.
5. Закон Московской области от 04.05.2016 г. № 37/2016-0З (ред. от 26.06.2017 г.) «Кодекс Московской области об административных правонарушениях» (принят постановлением Мособлдумы от 14.04.2016 г. № 3/162-П) (с изм. и доп., вступающими в силу с 10.07.2017) // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 91. 24.05.2016 г.
6. Закон Брянской области от 15.06.2007 г. № 88-З (ред. от 02.10.2017 г.) «Об административных правонарушениях на территории Брянской области» (принят Брянской областной думой 31.05.2007 г.) // Брянский рабочий. № 98. 03.07.2007 г.
7. Закон Свердловской области от 14.06.2005 г. № 52-0З (ред. от 25.09.2017 г.) «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» (принят областной думой
Законодательного собрания Свердловской области 31.05.2005 г.) // Областная газета. № 170-171. 15.06.2005 г.
8. Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 г. 726-З № 337-ГУ (ред. от
2. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 g. № 195-FZ (red. ot 29.07.2017) (s izm. i dop., vstup. v silu s 29.10.2017) // Rossijskaya gazeta. № 256. 31.12.2001 g.
3. Kodeks Respubliki Bashkortostan ob
ON SOI OF ADM
We consider a number of issues of the federal and regional legal regulation of the institution of administrative responsibility for violating disabled persons' rights in Russia. Some options for improving federal and regional legislation on these issues are proposed.
Keywords: rights of disabled persons, administrative responsibility, administrative violations, federal legal regulation, regional legal regulation.
04.07.2017 г.) (принят постановлением ГС (Ил Тумэн) РС(Я) от 14.10.2009 г. З № 338-IV) // Якутские ведомости. № 66. 11.11.2009 г.
9. Россинский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал российского права. 2001. № 7.
10. Рогачева (Захарова) О.С. Разграничение предметов ведения и полномочий как условие эффективности норм об административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. № 6. С. 28-33.
11. Указ Президента РФ от 02.10.1992 г. № 1157 (ред. от 01.07.2014 г.) «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 05.10.1992 г. № 14. Ст. 1098.
12. Кононов К.А. Развитие законодательства об административной ответственности в России // Lex Russica. 2016. № 1. С. 34-37.
References
1. Federal'nyj zakon ot 24 noyabrya 1995 g. № 181-FZ «O social'noj zashchite invalidov v Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. № 234. 02.12.1995 g.
administrativnyh pravonarusheniyah ot 23.06.2011 g. № 413-Z (prinyat Gosudarstvennym Sobraniem -Kurultaem RB 16.06.2011 g.) (red. ot 08.07.2016 g.) // Respublika Bashkortostan. № 127 (27362). 01.07.2011 g.
4. Zakon g. Moskvy ot 21.11.2007 g. № 45 (red. ot 20.09.2017 g.) «Kodeks goroda Moskvy ob administrativnyh pravonarusheniyah» // Vestnik Mehra i Pravitel'stva Moskvy. № 69. 12.12.2007 g.
5. Zakon Moskovskoj oblasti ot 04.05.2016 g. № 37/2016-0Z (red. ot 26.06.2017 g.) «Kodeks Mos-kovskoj oblasti ob administrativnyh pravonarusheniyah» (prinyat postanovleniem Mosobldumy ot 14.04.2016 g. № 3/162-P) (s izm. i dop., vstupayushchimi v silu s 10.07.2017) // Ezhednevnye Novosti. Podmoskov'e. № 91. 24.05.2016 g.
6. Zakon Bryanskoj oblasti ot 15.06.2007 g. № 88-Z (red. ot 02.10.2017 g.) «Ob administrativnyh pravonarusheniyah na territorii Bryanskoj oblasti» (prinyat Bryanskoj oblastnoj dumoj 31.05.2007 g.) // Bryanskij rabochij. № 98. 03.07.2007 g.
7. Zakon Sverdlovskoj oblasti ot 14.06.2005 g. № 52-OZ (red. ot 25.09.2017 g.) «Ob administrativnyh pravonarusheniyah na territorii Sverdlovskoj oblasti» (prinyat oblastnoj dumoj Zakonodatel'nogo sobraniya
Sverdlovskoj oblasti 31.05.2005 g.) // Oblastnaya gazeta. № 170-171. 15.06.2005 g.
8. Kodeks Respubliki Saha (Yakutiya) ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 14.10.2009 g. 726-Z № 337-IV (red. ot 04.07.2017 g.) (prinyat postanovleniem GS (Il Tumehn) RS(Ya) ot 14.10.2009 g. Z № 338-IV) // Yakutskie vedomosti. № 66. 11.11.2009 g.
9. Rossinskij B.V. O razgranichenii kompetencii Rossijskoj Federacii i ee sub"ektov v oblasti ukrepleniya administrativnoj otvetstvennosti // Zhurnal rossijskogo prava. 2001. № 7.
10. Rogacheva (Zaharova) O.S. Razgranichenie predmetov vedeniya i polnomochij kak uslovie ehffektivnosti norm ob administrativnoj otvetstvennosti // Administrativnoe pravo i process. 2010. № 6. S. 28-33.
11. Ukaz Prezidenta RF ot 02.10.1992 g. № 1157 (red. ot 01.07.2014 g.) «O dopolnitel'nyh merah gosudarstvennoj podderzhki invalidov» // Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF. 05.10.1992 g. № 14. St. 1098.
12. Kononov K.A. Razvitie zakonodatel'stva ob administrativnoj otvetstvennosti v Rossii // Lex Russica. 2016. № 1. S. 34-37.
