CC BY
180
Вопросы
конституционного, муниципального, административного и финансового права
УДК 347.73
О ВИДАХ И ФОРМАХ БЮДЖЕТНыХ РАСХОДОВ:
региональный аспект
© Арбатская Ю. В., 2015
Байкальский государственный университет экономики и права, г. Иркутск
Статья посвящена вопросам разграничения форм и видов расходов региональных бюджетов. Приводится общефилософский подход к определению этих понятий. Анализируются отдельные виды и формы бюджетных расходов.
Ключевые слова: государственные расходы; бюджетные расходы; виды расходов; формы расходов.
Традиционно расходы бюджета рассматриваются как часть государственных расходов [1], расходы централизованных фондов — бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Бюджетные расходы согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] (далее по тексту — БК РФ) представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
«Расходы государственного бюджета очень многообразны, но всегда конкретны» [3]. Все многообразие бюджетных расходов иллюстрируют многочисленные их виды. Вместе с тем как в юридической науке в целом, так и в науке финансового права нередко возникает полемика о том, что следует понимать под видом какого-либо явления, процесса, а что является их формой и как они соотносятся [4]. В связи с этим представляется необходимым обратиться к общефилософским знаниям.
Категория «вид» (лат. species) в русском языке толкуется как подчиненное понятие, входящее в состав другого, высшего понятия — «рода» [5]. Приведенное толкование разделяют и философы, указывая, что вид есть понятие, подчиненное родовому и содержащее в себе совокупность индивидуальных представлений [6].
Вид в логическом смысле представляет собой понятие, которое образуется посредством выделения общих признаков в инди-
видуальных понятиях и само имеет общие признаки с другими видовыми понятиями; из понятия вида может быть образовано более общее понятие рода [7].
Виды предметов, явлений, процессов выделяются в результате применения метода классификации (от лат. classis — разряд, facere — делать). Классифицировать — распределять что-либо на классы, отделы, разряды и т. п. по каким-нибудь отличительным признакам [8]; размещать, распределять, разделять на разряды и порядки [9].
В философии классификация — особый случай применения логических операций деления объема понятия, представляющий собой некую совокупность делений (деление некоторого класса на виды, деление видов и т. д.) [10]. Обычно в качестве оснований деления в классификации выбирают признаки, существенные для данных предметов [11].
Таким образом, виды расходов бюджета можно выделить, применяя их классификацию по различным основаниям. Механизм классификации позволяет произвести наиболее полный и всесторонний анализ расходов региональных бюджетов.
Официальная классификация бюджетных показателей, именуемая бюджетной классификацией Российской Федерации, представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемую для составления и исполнения бюджетов, а
также группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемую для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 18 БК РФ).
Ранее действующая редакция БК РФ и утративший ныне силу Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» [12] предусматривали классификации бюджетных расходов по функциональному признаку, по экономическому основанию, а также ведомственную классификацию расходов.
В настоящее время ведомственная классификация расходов бюджета не утратила своей актуальности и официально именуется «ведомственной структурой расходов бюджета», т. е. это распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.
Таким образом, расходы бюджета можно классифицировать на виды в зависимости от того, какой орган или учреждение наделяется полномочиями распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Классификация расходов бюджета по ведомственному признаку имеет важное значение для правильного его исполнения.
Качественную направленность расходов региональных бюджетов можно выявить при анализе расходов по функциональному признаку (т. е. исходя из функций публично-правового образования). Следует отметить, что действующая редакция БК РФ не содержит понятия «ведомственная классификация расходов». Вместе с тем заложенный в ст. 20 БК РФ критерий разграниче-
ния разделов, подразделов классификации расходов бюджета отражает именно функциональную направленность расходов.
Выделение функций публично-правового образования, а следовательно и сама функциональная классификация расходов бюджета, основано на конституционных нормах о разграничении предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями (ст. 71—73, гл. 8 Конституции Российской Федерации), а также нормах Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [13], Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14].
Исходя из анализа показателей областного бюджета на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг., в Иркутской области в 2015 г. расходы по функциональному признаку (по разделам классификации расходов бюджетов) распределились следующим образом:
• образование — 29,75 %;
• здравоохранение — 21,4 %;
• социальная политика — 17,73 %;
• национальная экономика — 12,53 %;
• жилищно-коммунальное хозяйство — 6,87 %;
• межбюджетные трансферты общего характера — 4,65 %;
• общегосударственные вопросы — 3,33 %;
• культура, кинематография — 1,11 %;
• национальная безопасность и правоохранительная деятельность — 0,92 %;
• обслуживание государственного и муниципального долга — 0,84 %;
• физическая культура и спорт — 0,56 %;
• национальная оборона — 0,12 %;
• средства массовой информации — 0,1 %;
• охрана окружающей среды — 0,09 % [15].
Следует отметить, что с течением времени вследствие изменения полномочий органов публичной власти разных уровней, а также исходя из соображений управленческой целесообразности менялись выделяемые по функциональному признаку разделы расходов бюджетов. Так, выделяемый в качестве самостоятельного раздел «национальная экономика» включает в себя выделявшиеся ранее обособленно «транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика» и «промышленность, энергетика и строительство»; ранее выделяемый раздел «здра-
воохранение и физическая культура», наоборот, разделен в настоящее время на самостоятельные разделы.
Важное значение до недавнего времени имела экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим расходам отнесены те, которые обеспечивают текущее функционирование органов публичной власти, оказание государственной поддержки другим бюджетам, отраслям экономики на их текущее функционирование, а также иные расходы, не отнесенные к капитальным. Капитальные расходы бюджета направлены на обеспечение инвестиционной и инновационной деятельности, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное (муниципальное) имущество.
Данная классификация была введена в связи с острой проблемой дефицитности бюджетов в 90-х гг. В случае если денежных поступлений в бюджет было недостаточно для финансирования всех расходов, осуществлялись только текущие расходы [16].
В настоящее время нормы, закрепляющие деление расходов на текущие и капитальные (ст. 66—68 БК РФ), утратили силу. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить только о научном значении экономической классификации расходов бюджета.
В научной литературе выделяется множество иных классификаций расходов бюджетов. Так, М. М. Сперанский с учетом степени необходимости расходов разделял их на необходимые, полезные, избыточные и излишние [17]. В. А. Лебедев подразделял бюджетные расходы на постоянные и переменяемые, т. е. те, которые не поддавались точному прогнозированию [18]. Д. Л. Ко-мягин разграничивает расходы бюджетов на обыкновенные, те, которые повторяются ежегодно, и чрезвычайные — появляющиеся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных задач [19].
Виды расходов необходимо отличать от их форм. Понятие формы в современной философии многозначно. Античный философ Аристотель считал, что форма (морфе) — это структура, определяющая качественную определенность вещи [20].
Платон понятие «форма» употреблял в том же смысле, что и понятие «идея», «эйдос» — для обозначения всеобщего, неизменного и подлинного сущего, являющегося прообразом изменчивых и индивидуальных явлений [21].
Марксистская диалектика исходила из того, что содержание, развитие содержания предмета всегда предшествует возникновению и развитию формы. Форма активно воздействует на содержание, содействуя или тормозя его развитие [22].
В современной философии, как правило, под формой понимается способ внешнего выражения содержания. Форма есть внешнее выражение содержания, внешняя конфигурация вещи, предмета, его внешние пространственные и временные границы [23]. В отдельных случаях под формой понимают внутреннюю организацию, способ связи элементов внутри системы (в данном случае понятие формы совпадает с понятием структуры) [24]. Причем категория «форма» выражает не только внутреннюю связь и способ организации, взаимодействия элементов и процессов между собой, но и с внешними условиями [25].
Современные немецкие философы считают, что форма означает прежде всего очертание, внешнюю фигуру, но также и внутреннюю структуру, определенный и определяющий порядок предмета или порядок протекания процесса в отличие от его содержания или содержимого [26].
Важно отметить, что общефилософская концепция формы не предполагает неизменного закрепления за предметом, явлением, процессом какой-то одной строго определенной формы. Форма объекта в любой взятый момент времени есть его действительность, то, чем он стал в данный конкретный момент, однако форма объекта может меняться [27].
Таким образом, можно заключить, что форма расходов представляет собой внешнее выражение выплат денежных средств, за исключением тех, что относятся к выплатам по источникам финансирования дефицита бюджета.
До внесения изменений в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Фе-
дерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» [28] существовало легальное закрепление форм расходов бюджета. В частности, ст. 69 БК РФ «Формы расходов бюджетов» устанавливала, что предоставление бюджетных средств осуществляется в форме бюджетных ассигнований на определенные данной статьей направления. Учитывая, что бюджетные ассигнования, согласно ст. 6 БК РФ, — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, а расходы бюджета, в буквальном толковании ст. 6 БК РФ, представляют собой реально выплачиваемые из бюджета денежные средства, приведенная выше легальная формулировка форм расходов представляется некорректной.
Видимо, учитывая ошибочность приведенной формулировки в БК РФ, законодатель изменил наименование ст. 69 БК РФ на «Бюджетные ассигнования». Вместе с тем следует учитывать, что выплаты из бюджета осуществляются только в пределах утвержденных бюджетных ассигнований, формы бюджетных ассигнований будут совпадать с формами бюджетных расходов. Следовательно, формы бюджетных расходов представляют собой выплаты денежных средств из бюджета на:
1) оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
2) социальное обеспечение населения;
3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;
4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;
5) предоставление межбюджетных трансфертов;
6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
7) обслуживание государственного (муниципального) долга;
8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Рос-
сийской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Закрепленный в ст. 69 БК РФ перечень форм бюджетных ассигнований, а следовательно, и форм расходов бюджета носит исчерпывающий характер.
В завершение необходимо особо подчеркнуть, что в совокупности многообразные расходы бюджетов, осуществляемые в строго определенных законом формах, образуют единую систему бюджетных расходов. ^
1. Воронова Л. К. Правовые основы государственных расходов // Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ро-винского. М., 1978. С. 233.; Куфакова Н. А. Правовые основы государственных расходов // Советское финансовое право / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 283; Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право : учеб. пособие. 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 238.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с посл. изм. от 18 дек. 2006 г.) // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. Воронова Л. К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 10.
4. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 117—135; Васильева Н. В. К вопросу о формах и методах налогового контроля // Акад. юрид. журн. 2013. № 2. С. 71-75.
5. Толковый словарь русского языка. В 4 т. Т. 1 / под ред. Д. Ушаковой. М., 1996. С. 143.
6. Философский словарь логики, психологии, эстетики и истории философии / под ред. Э. Л. Радлова. СПб., 1904. С. 36.
7. Философский словарь : пер. с нем. / основан Г. Шмидтом ; общ ред. В. А. Малинина. 22-е, новое, пере-раб. изд. под ред. Г. Шишкоффа. М., 2003. С. 74-75.
8. Толковый словарь русского языка. В 4 т. Т. 1 / под ред. Д. Ушаковой. С. 683.
9. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1-4. Т. 2: И-О. М., 1994. С. 283.
10. Философский словарь / под ред. М. М. Розенталя и П. Ф. Юдина. Изд. 2-е. М., 1968. С. 157.
11. Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. 2-е изд. М., 1980. С. 155.
12. О бюджетной классификации Российской Федерации : федер. закон от 15 авг. 1996 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4030. Утратил силу.
13. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
15. Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов : закон Иркут. обл. от 8 дек. 2014 г. № 146-ОЗ // Ведомости Законодат. Собр. Иркут. обл. 2014. № 18. Т. 2, 3.
16. См. п. 2 ст. 13 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. С. 1543. Утратил силу.
17. У истоков финансового права. М., 1998. С. 44.
18. Лебедев В. А. Финансовое право. М., 2000. Т. 2. С. 134.
19. Комягин Д. Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. С. 13.
20. Философия : учебник / отв. ред. В. Д. Губин, Т. Ю. Сидорина, В. П. Филатов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 64.
21. Философский словарь : пер. с нем. / общ ред.
B. А. Малинина. С. 475.
22. Краткий философский словарь / под ред. М. Розенталя и П. Юдина. Изд. 4-е доп. и испр. М., 1954.
C. 644—645; Ищенко Т. Краткий философский словарь. М. ; Л., 1931. С. 183-184.
23. Краткий философский словарь / под ред. А. П. Алексеева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 421.
24. Алексеев П. В., Панин А. В. Философия : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 471.
25. Философский словарь / под ред. М. М. Розенталя, П. Ф. Юдина. С. 382.
26. Философский словарь : пер. с нем. / общ ред. В. А. Малинина. С. 475.
27. Поупкин Р., Стролл А. Философия. Вводный курс : учебник / под общ. ред. И. Н. Сиренко. М., 1998. С. 172.
28. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : федер. закон от 26 апр. 2007 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
список литературы
О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : федер. закон от 26 апр. 2007 г. № 63-ФЗ (с посл. изм. от 29 нояб. 2014 г.) // Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 18. - Ст. 2117.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (с посл. изм. от 29 июня 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ (с посл. изм. от 13 июля 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
О бюджетной классификации Российской Федерации : федер. закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (с посл. изм. от 18 дек. 2006 г.) // Собр. законодательства РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4030. -Утратил силу.
Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса : закон РСФСР от 10 окт. 1991 г. № 1734-1 (с посл. изм. от 10 июля 1996 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 46. - Ст. 1543. -Утратил силу.
Алексеев П. В. Философия : учебник / П. В. Алексеев, А. В. Панин. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : ТК Велби, Проспект, 2007. - 592 с.
Васильева Н. В. К вопросу о формах и методах налогового контроля // Акад. юрид. журн. - 2013. -№ 2. - С. 71-75.
Воронова Л. К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР / Л. К. Воронова. -Киев : Наук. думка, 1981. - 225 с.
Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е. Ю. Грачева. - М. : Юриспруденция, 2000. - 192 с.
Грачева Е. Ю. Финансовое право : учеб. пособие / Е. Ю. Грачева, Э. Д. Соколова. - 2-е изд., испр. и доп. - М. : Юриспруденция, 2000. - 304 с.
Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1-4. Т. 2: И-О / В. Даль. - М. : Издат. группа «Прогресс», «Универс», 1994. - 912 с.
Ищенко Т. Краткий философский словарь / Т. Ищенко. - М. ; Л. : ОГИЗ «Моск. рабочий», 1931. -200 с.
Комягин Д. Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. - 2010. -№ 3. - С. 10-15.
Краткий философский словарь / А. П. Алексеев [и др.] ; под ред. А. П. Алексеева. - 2-е изд. перераб. и доп. - М. : ТК Велби, Проспект, 2004. - 496 с.
Краткий философский словарь / под ред. М. Ро-зенталя и П. Юдина. - Изд. 4, доп. и испр. - М. : Госполитиздат, 1954. - 704 с.
Лебедев В. А. Финансовое право / В. А. Лебедев. -М. : Статут, 2000. - Т. 2. - 460 с. - (Серия «Золотые страницы финансового права»).
Советское финансовое право : учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. - М. : Юрид. лит., 1982. - 423 с.
Поупкин Р. Философия. Вводный курс : учебник / Р. Поупкин, А. Стролл ; под общ. ред. И. Н. Сиренко. - М. : Серебряные нити, 1998. - 512 с.
Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ро-винского. - М. : Юрид. лит., 1978. - 344 с.
Толковый словарь русского языка : в 4 т. Т. 1 / под ред. Д. Ушаковой. - М. : ТЕРРА, 1996. - 824 с.
У истоков финансового права. - М. : Статут, 1998. - 432 с. - (Серия «Золотые страницы российского финансового права»).
Философия : учебник / отв. ред. В. Д. Губин, Т. Ю. Сидорина, В. П. Филатов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : ТОН-Остожье, 2001. - 704 с.
Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. -4-е изд. - М. : Политиздат, 1980. - 444 с.
Философский словарь логики, психологии, эстетики и истории философии / под ред. Э. Л. Радлова. -СПб. : [б. и.], 1904. - 284 с.
Философский словарь / под ред. М. М. Розенталя и П. Ф. Юдина. - Изд. 2-е. - М. : Политиздат, 1968. -432 с.
Философский словарь : пер. с нем. / основан Г. Шмидтом ; общ ред. В. А. Малинина. - 22-е, новое, перераб. изд. под ред. Г. Шишкоффа. - М. : Республика, 2003. - 575 с.
On the Types and Forms of Budgetary Expenditures: the Regional Aspect
© Arbatskaya Y., 2015
The article is dedicated to the issues of delimitation of the forms and types of expenditures of regional budgets. Provides general philosophical approach to the definition of these concepts. Analyzes the individual types and forms of budget expenditures.
Key words: state expenditures; budget expenditures; kinds of expenditures; forms of expenditures.
