CC BY
85
82 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Бюджетное право и процесс
ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РАСХОДЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ: ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ
В статье рассматриваются формы и вид расходов региональных бюджетов, связанные с осуществлением органов государственной власти субъектов Российской Федерации инвестиционной деятельности. Ключевые слова: региональный бюджет, расходы бюджетов, бюджетные инвестиции, субсидии на осуществление капитальных вложений.
YU. V. ARBATSKAYA, PhD (Law), Associate Professor, Dean of Civil and Entrepreneur Law Faculty of the Baikal State University of Economics and Law (Irkutsk)
INVESTMENT EXPENDITURES OF REGIONAL BUDGETS: LEGAL ASPECTS
The article is dedicated to the forms and types of regional budgets expenditures, which connected to the investment activity of the public authorities. Keywords: regional budget, budget expenditures, budget investments, capital investment subsidies.
Юлия Валерьевна АРБАТСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент, декан факультета гражданского и предпринимательского права Байкальского государственного университета экономики и права (г. Иркутск)
Инвестиционная деятельность представляет собой многогранное явление. Под инвестициями понимаются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта, а под инвестиционной деятельностью — вложение инвестиций и совокупность практических действий по реализации инвестиций1.
1 Статья 1 Федерального закона от 25.02.1999 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» № 39-ФЗ (с изм. и доп. от 28.12.2013) // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096 ; ст. 1 Закона РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (ред. от 19.07.2011) // Ведомости СНД и ВС РСФСР © Ю. В. Арбатская, 2015 1991. № 29. Ст. 1005.
ЕСТНИК увжкжю. в.
УНИВЕРСИТЕТА Инвестиционные расходы региональных бюджетов: СЗ^З
имени О.Е. Кугафина (МГЮА)
правовые особенности
Основы инвестиционной деятельности закрепляются Конституцией Российской Федерации (ст. 8, 34, 35, 71, 71). Указанные конституционные положения нашли развитие в федеральных законах. Согласно положениям Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 (п. 29 ч. 2 ст. 263) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований.
В настоящее время на федеральном уровне регламентация инвестиций и инвестиционной деятельности, а также определение роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этом процессе осуществляется тремя специальными законодательными актами:
1. Законом РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», которым предусмотрено, что субъектами Российской Федерации осуществляется государственное регулирование инвестиционной деятельности и проведение инвестиционной политики, в том числе, посредством введения системы налогов с дифференцированием налоговых ставок и льгот, предоставления финансовой помощи на развитие отдельных территорий, отраслей, производств, проведения финансовой и кредитной политики, политики ценообразования, в том числе выпуском в обращение ценных бумаг (статья 10).
2. Федеральным законом от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», которым также закреплено, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации посредством использования следующих форм и методов:
— разработка, утверждение и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
— предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
— выпуск облигационных займов субъектов Российской Федерации, гарантированных целевых займов;
— иные (пункт 2.1 статьи 11). ш
3. Федеральным законом от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвести- к циях в Российской Федерации»3, согласно которому субъекты Российской Федерации в пределах своей компетенции могут предоставлять иностранному инвестору и льготы и гарантии, осуществлять финансирование и оказывать иные формы под- 5 держки инвестиционного проекта, осуществляемого иностранным инвестором, за 5 счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 3). 5
т
т
2 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. О
3 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493. НАУК1
3/2015
Л
>
84
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
Таким образом, федеральное законодательство предусматривает как прямое, так и косвенное участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в инвестиционной деятельности и повышении инвестиционной привлекательности региона. Причем в перечисленных законодательных нормах указаны главным образом финансово-правовые меры воздействия, которым в современных преобразованиях нашего общества должна отводиться ключевая роль4.
В настоящее время существенное воздействие публичной власти на исследуемую сферу посредством использования лишь косвенных финансово-правовых методов (и главным образом через изменение налогового законодательства) невозможно5. Поэтому наиболее ощутимые результаты, выражающиеся в конечном итоге в социально-экономическом развитии региона, достигаются в ходе прямого участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в инвестиционной деятельности, сопровождаемого соответствующими бюджетными расходами.
Бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрены две основные формы расходов, связанных с прямой инвестиционной деятельностью субъекта Российской Федерации. Так, согласно ст. 69, 69.1 Бюджетного кодекса РФ6 к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности. В разрезе бюджетной классификации Российской Федерации по видам расходов бюджетов сюда могут быть отнесены собственно бюджетные инвестиции (код 410) и субсидии на осуществление капитальных вложений бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям (код 460)7.
Соответственно, будет различаться и порядок осуществления данных видов инвестиционных расходов регионального бюджета. Особенности предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность регламентируются ст. 78.2 БК РФ. При этом устанавливается, что обозначенные капитальные вложения увеличивают стоимость основных средств бюджетных, автономных учреждений или унитарных предприятий. Предоставление таких субсидий осуществляется на основе соглашения, содержащего цель инвестирования, права и обязанности сторон, ответственность, сроки инвестирования и заключаемого на период действия соответствующих лимитов бюджетных обязательств.
Второй вид расходов в рамках данной формы — бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности — осуществляется путем заключения и исполнения государственных контрактов, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, связанных со строительством объектов, или приобретение
4 Грачева Е. Ю. Финансовое право в обеспечении инновационного развития // Влияние финансово-правовых и иных публично-правовых институтов на инновационное развитие России : материалы науч.-практ. конф. (Иркутск, 20-21 сентября 2013 г.) / Институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. Иркутск, 2014. С. 11.
5 Васильева Н. В. Влияние регионального налогового законодательства на инновационное развитие субъекта Российской Федерации // Там же. С. 42.
6 Бюджетный кодекс РФ : Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с послед. изм. и доп. от 26.12.2014) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
7 О направлении перечня видов расходов бюджетной классификации по расходам на оказание государственных услуг (выполнение работ) : письмо Минфина России от 11.12.2013 № 02-05-010/54434 // Официально не опубликован. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
АрВатская Ю. В.
УНИВЕРСИТЕТА Инвестиционные расходы региональных бюджетов:
имени O.E. Кугафина (МГЮА)_правовые особенности_
объектов государственными заказчиками, являющимися получателями бюджетных средств. Наряду с этим государственные контракты могут заключаться в отношении объектов бюджетным, автономным учреждениям, унитарным предприятиям, которым государственный орган, осуществляющий функции учредителя, передал свои полномочия государственного заказчика по заключению и исполнению государственных контрактов от имени этого органа. Порядок осуществления этих расходов урегулирован ст. 79 БК РФ.
Бюджетное законодательство РФ допускает возможность осуществления капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, которые не находятся в собственности данного публично-правового образования, а также возможность предоставления субсидий другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности (ст. 79.1 БК РФ). Так, законом о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов. Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций и предоставление бюджетным и автономным учреждениям, муниципальным унитарным предприятиям субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, софинансирование капитальных вложений в которые осуществляется за счет межбюджетных субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации, подлежат утверждению решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете раздельно по каждому объекту.
Самостоятельной формой расходов региональных бюджетов является предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями (абз. 4 ст. 69 БК РФ). Предоставление указанных бюджетных инвестиций влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием субъектов Российской Федерации в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. При этом законодатель дифференцировал порядок принятия решений о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями. Так, решения о предоставлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества принимаются в форме нормативных правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в определяемом им порядке (абз. 2 п. 1 ст. 69 БК РФ). Иные бюджетные инвестиции утверждаются законом о бюджете в качестве отдельного приложения к данному за- К
кону с указанием юридического лица, объема и цели предоставляемых бюджетных н инвестиций (п. 2 ст. 69 БК РФ). и Анализируя особенности осуществления инвестиционных расходов регио- 5 нальных бюджетов наряду с традиционным способом осуществления бюджетных 5 расходов предусматривает возможность расходования финансовых ресурсов че- 5 рез специальный фонд в составе бюджета. В соответствии со ст. 179.2 БК РФ, вве- т денной в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О к внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведение в соответствие с бюджетным законо- наук1
86
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
УНИВЕРСИТЕТА
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
ЕСТНИК
дательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» инвестиционный фонд — это часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.
Инвестиционный фонд Российской Федерации образуется на основе положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. На региональном уровне инвестиционные фонды могут создаваться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (за исключением законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации). На сегодняшний день такие законы приняты в Приморском крае, Калужской области, Удмуртской Республике, Свердловской области и еще в некоторых регионах (их около сорока).
Особо следует обратить внимание на тот факт, что федеральный законодатель предусматривает некий механизм накапливания средств Инвестиционного фонда Российской Федерации. Так, согласно п. 2 ст. 179.2 БК РФ бюджетные ассигнования фонда в текущем финансовом году и плановом периоде подлежат увеличению на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году, а также на объем доходов федерального бюджета от возврата субсидий, предоставленных другим бюджетам за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году, с учетом положений п. 5 ст. 242 БК РФ.
Вместе с тем непонятно, по какой причине федеральный законодатель не закрепляет аналогичное правило в отношении региональных инвестиционных фондов. Без соответствующей нормы в Бюджетного кодекса Российской Федерации не вправе устанавливать такую норму ни законодательный орган субъекта Российской Федерации при принятии закона о создании такого фонда, ни высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации при регламентации порядка формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда субъекта Российской Федерации.
Особо следует отметить, что в литературе встречается и негативное отношение к осуществлению инвестиционных расходов за счет средств региональных бюджетов. Так, например, Т. Бондарь утверждает, что «коммерческие инвестиционные проекты муниципалитетов и региональных администраций ... вряд ли можно признать нормальной практикой». В обоснование этой позиции приводятся следующие доводы. Во-первых, неизбежность принятия на региональный бюджет инвестиционных рисков (в качестве существенного риска называется возможность изменения федерального законодательства, вследствие чего могут измениться финансовые результаты конкретного инвестиционного проекта). Во-вторых, нарушение конкуренции посредством создания проектам, реализуемым органами власти, искусственных преимуществ по отношению к уже созданным компаниям, в результате чего успешность инвестиций может оказаться фиктивной. Даже учитывая приведенные аргументы, вряд ли можно полностью согласиться с этой позицией. Следует помнить, что основной целью осуществления инвестиций за счет бюджетных средств является оздоровление социально-экономического климата в регионе, а не извлечение прибыли: предназначение бюджетных средств вообще исключает их использование в коммерческих целях. Второе скорее будет дополнять первое. Даже если речь идет о вложении средств в коммерческие юридические лица, то это делается не для получения дополнительной прибыли в бюджет. Окупаемость таких инвестиционных проектов проявляется в увеличении рабочих мест, в предоставлении населению региона дополнительных социальных услуг, в оздоровлении экономики региона, в снижении социальной напряженности в целом. И только как
ЕСТНИК АрвшпжЮ. В.
УНИВЕРСИТЕТА Инвестиционные расходы региональных бюджетов: 8 7
имени О.Е. Кугафина (МГЮА)
правовые особенности
следствие всех этих факторов будет поступление дополнительных финансовых ресурсов в бюджетную систему. Поэтому использование самого понятия «коммерческие инвестиционные проекты» в данном случае можно подвергнуть сомнению. Однако проблема, затронутая Т. Бондарем, действительно в литературе неоднократно поднималась. Например, широко критиковалось создание так называемых региональных банков.
Полагаем, что все приведенные Т. Бондарем аргументы справедливы, если речь идет об инвестициях в коммерческие юридические лица. Если у государства (субъектов Российской Федерации) возникает необходимость стимулирования развития какой-либо отрасли экономики либо создания конкретного предприятия на территории определенного региона, то предпочтительнее использовать косвенные методы государственной поддержки (уменьшение налогового бремени, предоставление различных льгот и т.п.). Однако в этом случае инвестиционная активность частных субъектов (желание вкладывать деньги в предприятия приоритетной для государства отрасли) возникает не сразу, она появляется через довольно длительный промежуток времени, при стабилизации экономической ситуации в регионе. Если же государство заинтересовано в скорейшем создании таких предприятий, следует осуществлять прямые государственные инвестиции. В этом случае региональным властям, вследствие их приближенности к населению, проще разработать необходимые для всего региона инвестиционные проекты и реализовать их, они более эффективно могут произвести эти капитальные расходы, нежели федеральные органы власти.
