CC BY
16Е.Н.Артанова, E.N.Artanova,
Преподаватель кафедры Lecturer at the Department
конституционного права имени of Constitutional Law named after
профессораИ.Е. Фарбера Professor I.E. Farber
и профессора В. Т. Кабышева and Professor V. T. Kabyshev,
Саратовской государственной Saratov State Law Academy юридической академии
DOI: 10.24412/1608-8794-2023-4-110-118
О СУБЪЕКТАХ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И БРАЗИЛИИ
Аннотация: вопрос, связанный с законодательной инициативой, является достаточно дискуссионным, поскольку в законодательстве РФ, отсутствует официальное толкование этого понятия. В ст. 104 Конституции РФ перечислены субъекты .q права законодательной инициативы, осуществляемой в рамках взаимодействия ее субъектов и национального парламента. В большинстве своем законодательная
S инициатива принадлежит органам государственной власти: главе государства, Парламенту, Правительству, но и есть государства, где и граждане признаются
^^ этими субъектами. Существует несколько видов права законодательной инициативы,
g исходя из круга субъектов этого права, предусмотренных Конституцией государ-
CQ ства. Для России интересен и полезен опыт Федеративной Республики Бразилии,
2 где, кроме общих видов законодательной инициативы, существует исключительная
^ законодательная инициатива Президента и народная законодательная инициатива.
S В статье использован сравнительно-правовой метод исследования, который дал
^ возможность выявить сходства и различия в составе субъектов законодательной
S инициативы и сформулировать предложения по совершенствованию российского
jj законодательства. t
О Ключевые слова: конституционное право, законодательная инициатива, виды
^ законодательной инициативы, субъекты права законодательной инициативы, на-
5 родная законодательная инициатива, законодательный орган государства. §
g ON THE SUBJECTS OF THE RIGHT OF LEGISLATIVE
С INITIATIVE IN THE RUSSIAN FEDERATION AND BRAZIL
11Q Аbstract: the issue related to legislative initiative is quite controversial, since
_ in the legislation of the Russian Federation there is no official interpretation of this concept.
{vj In Art. 104 of the Constitution of the Russian Federation lists the .subjects of the right ^ of legislative initiative carried out within the framework of interaction between its subjects and the national parliament. For the most part, legislative initiative belongs to public authorities: the head of state, Parliament, Government, but there are also states where citizens are recognized as these subjects. There are several types of the right of legislative initiative, based on the range of subjects of this right provided for by the Basic Law of the state. For Russia, the experience of the Federative Republic of Brazil is interesting and useful, where, in addition to general types of legislative initiative, there is an exceptional legislative initiative of the President and a people's legislative initiative. The article used
О
«V
a comparative legal research method, which made it possible to identify similarities and differences in the composition of the .subjects of legislative initiative andformulate proposals for improving Russian legislation.
Keywords: constitutional law, legislative initiative, types of legislative initiative, subjects of the law of legislative initiative, people's legislative initiative, state legislature.
В любой стране законодательная инициатива обеспечивает демократичность законодательного процесса и гарантирует 0 участие в нем тех субъектов, которые действуют от лица и в интере- ^ сах народа, как основного носителя государственного суверенитета. ® Поскольку «"рождение" закона всегда связано с проявлением творче- g ской инициативы субъектов права законодательной инициативы, она f признается начальным звеном законодательного процесса» [1, с. 3]. £
Возможность осуществления права законодательной инициати- §
вы ее субъектами предполагает следующие ее виды в федеративном |
государстве: правительственная. законодательная инициатива главы |
государства, парламентская, субъектов федерации, судебная, народная, §
специальная [2, с. 5]. Далеко не всегда национальное законодатель- g
ство конкретной страны может закреплять все вышеперечисленные Л
ее виды. 3
Если говорить о Российской Федерации, то в статье 104 ее Кон- g ституции представлен перечень субъектов права законодательной ° инициативы, и он определяется в качестве исчерпывающего. Таковыми § являются: Президент, Совет Федерации, сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство, за- g конодательные (представительные) органы субъектов Российской g Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Ц Конституционному Суду и Верховному Суду по вопросам их ведения g [3]. Поэтому в отечественной юридической литературе они разграни- ^ чиваются на две группы: «В первой группе представлены субъекты, й чье право законодательной инициативы не связано какими-либо ком- g петентностными рамками. Ко второй группе относятся те, которые пользуются правом законодательной инициативы только в рамках 111 их ведения. Закон не исключает совместной законодательной инициативы нескольких субъектов Федерации» [4, с. 28]. 0
Мы согласны с мнением А. В. Малько и Л. Г. Агабековой, что ■о
«Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно §
этих органов государственной власти и должностных лиц обусловле- щ ны вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач» [5, с. 35].
Небезосновательным, на наш взгляд, является мнение тех ученых, которые считают круг субъектов права законодательной инициативы, закрепленный в российском законодательстве, достаточно узким. Например, Ю.Г. Арзамасов предлагает расширить его и говорит, что «.. .заслуживает внимания предложение о расширении субъектного состава лиц, обладающих правом законодательной инициативы, в который кроме Генерального прокурора следует внести уполномоченных по правам человека и гражданина по аналогии с субъектами Федерации, где региональным уполномоченным по правам человека предоставлено это право.» [6, с.16].
Круг субъектов права законодательной инициативы в Федеративной Республике Бразилии отличаестя от того, который существует в Российской Федерации. Они перечислены в ст. 61 Конституции Бразилии: «любой член и любая комиссия Палаты де-„о путатов, Федеральный сенат или Национальный конгресс, Президент Республики, Федеральный верховный суд, Генеральный прокурор ^ Республики и граждане (народная законодательная инициатива) № в установленных форме и случаях» [7].
о5 В отличие от Президента РФ, обладающего общим правом зако-§ нодательной инициативы, Конституция Бразилии предусматривает 2 «исключительную законодательную инициативу, принадлежащую ^ только главе государства Бразилии, с перечислением конкретных во— просов, например, устанавливающих функции и должности в органах § публичной администрации, выполняющей функции непосредственно или косвенным образом, или увеличения оплаты лиц, работающих на названных постах, должностях и выполняющих названные функции.» [7].
Остальные субъекты права законодательной инициативы о в Бразилии в этом праве не ограничены, исходя из буквы Конституции, ^ включая Федеральный Верховный Суд и Генерального прокурора С Бразилии, в отличие от РФ, где высшие судебные органы обладают этим правом в «усеченном виде» - только «по вопросам своего веде-112 ния», а Генеральному прокурору РФ это право вообще не предостав-^ лено. В то же время, раз предусмотрена исключительная инициатива СЧ главы государства Бразилии, соответственно иные субъекты в праве ® законодательной инициативы ограничены по тем вопросам, законо-^ дательная инициатива по которым относится исключительно к инициативе главы государства. Исходя из норм российской Конституции, глава государства не ограничен никакими вопросами законодательной инициативы, соответственно и другие субъекты в ней не ограничены, кроме судебных органов власти. Например, после внесения по-
I
С
правок к Конституции 2020 г., в ст. 12 ФКЗ от 6 ноября 2020 г. № 4 «О Правительстве Российской Федерации» [8] установилось положение о том, что деятельностью федеральных органов исполнительной власти руководит Правительство за исключением тех, руководство деятельностью которых осуществляет глава Российского государства, например, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности
государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвра- 0
щения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных ^
бедствий». На наш взгляд, представляется целесообразным закрепить ®
только за Президентом РФ возможность вносить законодательную 8!
инициативу совершенствования деятельности федеральных орга-
, ю нов исполнительной власти (иными словами, закрепить за главой £
Российского государства как общую, так и исключительную законо- §
дательные инициативы). |
В свое время в Конституции РСФСР 1978 г. перечень субъектов |
права законодательной инициативы в ст. 113 был гораздо шире. §
В него были включены комитеты и комиссии палат Парламента *
(Верховного Совета СССР) - Совета Союза и Совета национальностей, Л
Генеральный прокурор, общероссийские общественные организации *
[9]. В настоящее время все перечисленные субъекты не обладают 8
правом законодательной инициативы, одним словом - органы и лица, °
не перечисленные в ст. 104 Конституции РФ могут вносить свои за- §
конопроекты только через субъектов, имеющих это право [3, с. 29].
Российское государство и Бразилия предоставляют право зако- 8
нодательной инициативы своим субъектам. Законодательные органы Л
и субъекты РФ и бразильских штатов могут вносить законопроекты Ц
любого характера, иными словами обладают общим правом законода- 8
тельной инициативы (соответственно ст. 104 Конституции РФ и ст. 61 ^
Конституции Бразилии). й
В отличие от Российской Федерации, где народная законода- |
тельная инициатива не предусмотрена на федеральном уровне,
в Бразилии она существует, предусмотрена в § 2 ст. 61 Конституции 113
и является коллегиальной, поскольку ей обладает не отдельный ^
гражданин Бразилии, а установлен конкретный количественный 0
барьер для внесения законопроекта в Бразильский Национальный ■о
конгресс [7]. §
Таким образом, в Федеративной Республике Бразилии можно вы- щ
делить не две, как в России, а три группы субъектов законодательной
инициативы. Кроме государственных органов, осуществляющих это
право в рамках своей компетенции, здесь присутствует еще одна
группа, реализующая его в качестве коллективного конституционного права человека.
В связи с этим интересна позиция И. Н. Плотниковой: «.полагаем насущно необходимым увеличение круга субъектов законодательной инициативы в федеральном парламенте России и закрепление в ст. 104 Конституции РФ института народной законодательной инициативы, в целях расширения механизмов непосредственного народовластия, возможности полноценного осуществления личностью своих прав, их охраны и защиты в России, предотвращения социальных конфликтов в обществе.» [10, с. 35].
На наш взгляд, справедливы и слова известного российского конституционалиста, доктора юридических наук, профессора В. Т. Кабышева: «Народ должен стать основным субъектом конституционных политических отношений, контролируя в действительности „о (а не декларативно) все институты власти. России просто необходим цивилизованный путь развития (а не пресловутая «стабильность»), ^ при котором решающее слово должно принадлежать народу как су-№ верену и носителю власти» [11, с. 300].
§ В. М. Сырых отмечает, что «ценность народной законодательной § инициативы заключается в том, что она позволяет избирателям на-2 прямую воздействовать на законотворческую деятельность пред-^ ставительного органа, вносить на его рассмотрение законопроекты, — отражающие насущные интересы народа, не дожидаясь "законода-§ тельной милости" от его депутатов, равно как и от органов государ-5 ства, наделенных правом законодательной инициативы» [12, с. 42]. § Ф.В. Фетюков тоже придерживается этой позиции. На его взгляд, ^ основной проблемой реализации непосредственной демократии стала бы организация сбора подписей числа избирателей, необходимого для
00
о внесения законопроекта в нижнюю палату парламента. Он считает, что ^ для решения вопроса по сбору подписей следует использовать элек-С тронные подписи граждан. Это возможно организовать с помощью портала государственных услуг, доступ к которому осуществляется 114 при условии прохождения процедуры аутентификации, т.е. проверки ^ личности пользователя - гражданина» [13, с. 64]. (V Мы согласны с известным российским конституционалистом ® С. А. Авакьяном, что одной из попыток претворить в жизнь россий-^ ского государства возможность участия граждан в законодательном процессе, в качестве так называемой народной правотворческой инициативы, можно рассматривать «практику выявления и формирования общественного мнения с использованием ресурсов Интернета - российскую общественную инициативу». Президент РФ В. В. Путин издал
соответствующий указ 4 марта 2013 г. «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"» [14]. В настоящее время на данном сайте представлено 21 444 общественных инициатив [15]. Это говорит о том, что граждане действительно хотят участвовать в законодательном процессе своего государства, используя предложенную возможность. Что касается
самой «Российской общественной инициативы», то С.А. Авакьян 0
считает ее «отдельным институтом непосредственной демократии» ^
[16, с. 375]. Тем не менее полностью приравнивать подобную практику ®
к институту народной законодательной инициативы не стоит, так как 8 общественное мнение имеет исключительно характер «информации
для размышления» и не связывает государственные органы какой-либо £
обязанностью его учитывать. §
Нельзя полностью согласиться с мнением Д. Л. Кутейникова, |
~ а
который предлагает наделить «правом на подачу гражданских за- |
конодательных инициатив группу граждан Российской Федерации §
в числе не менее 100 тысяч человек, достигших возраста 18 лет и об- *
ладающих активным избирательным правом». Инициативы будут Л
направляться в Совет Федерации Федерального Собрания РФ для по- *
следующего их внесения решением палаты в Государственную Думу 8
Федерального Собрания РФ в качестве законодательной инициативы °
[17, с. 16]. На наш взгляд, в данном случае говорить о состоятельности §
народной правотворческой инициативы нельзя, поскольку субъектом
права законодательной инициативы будет выступать Совет Федерации 8
Федерального Собрания РФ, а обращение группы граждан можно Л
считать просто обращением в орган государственной власти, что пред- Ц
усмотрено ст. 33 Конституции РФ. Например, В. Н. Руденко различает *
сформированную и несформированную народные законодательные ^
инициативы [18, с. 305]. Речь идет о наличии готового законопроекта, £
однако не нужно забывать, что надлежащим субъектом права зако- *
нодательной инициативы может выступать только Совет Федерации,
поскольку граждане в Российском государстве такими не признаются. 115
Мы считаем, что можно использовать опыт Бразильского го- ^
сударства и поддержать позицию о включении в Конституцию РФ 0
в качестве коллегиального субъекта народной законодательной ини- ■о
циативы граждан Российской Федерации. Необходимо определить §
соответствующие условия, при которых эта инициатива будет при- а знана легитимной. Например, установить количественный барьер, как в Бразилии, где в соответствии с § 2 ст. 61 ее Конституции «народная инициатива может осуществляться путем внесения в Палату депутатов
проекта закона, подписанного по меньшей мере одним процентом национального избирательного корпуса, распределенного по меньшей мере в пяти штатах и по меньшей мере с тремя десятыми процента избирателей в каждом из них» [7] (в настоящее время в Бразилии двадцать шесть штатов). Иными словами, признавать народную законодательную инициативу в Российской Федерации состоявшейся, если законопроект подписан гражданами РФ, по меньшей мере, одним процентом национального избирательного корпуса, распределенного, в пятнадцати субъектах РФ, с тремя десятыми процента избирателей в каждом из них (в пятнадцати субъектах Российской Федерации из восьмидесяти девяти, имеющихся в настоящее время). Это будет говорить о том, что субъекты РФ активно участвуют в законодательном процессе и предложенные законопроекты действительно являются необходимыми, не ограничены желанием и интересами одного .д субъекта РФ.
Также хотелось бы остановиться на специальной законодательной
инициативе, которая осуществляется особыми (нетипичными) субъек-
№ тами законодательной инициативы. В настоящее время как в РФ, так
§ и в Бразилии такая законодательная инициатива не предусмотрена.
§ В предыдущей Конституции РСФСР 1978 г. в перечень входили, на-
2 пример, общероссийские общественные организации, которые и при-
^ знавались нетипичными субъектами законодательной инициативы
— [9]. До принятия Конституции РФ в 1993 г. в Российской Федерации
§ на федеральном уровне существовала специальная законодательная с
§ инициатива, но в настоящее время она не применяется. § Таким образом, в Российской Федерации существуют прави-^ тельственная, законодательная инициатива главы государства, парламентская, субъектов федерации, судебная (ограничена вопросами о ведения судебных органов), но отсутствуют народная и специальная ^ законодательные инициативы. В Федеративной Республике Бразилии С из перечисленных видов законодательной инициативы присутствуют все, кроме специальной, в связи с чем для Российской Федерации 116 опыт вышеуказанного федеративного государства является интерес-^ ным и полезным, но для этого необходимо внести соответствующие (V изменения в действующую Конституцию РФ и иные нормативные ® правовые акты. Изменения коснутся ст. 104 Конституции РФ, где ^ к указанным субъектам законодательной инициативы необходимо добавить граждан РФ с установлением конкретного количественного барьера для внесения законопроекта в Парламент РФ - одного процента национального избирательного корпуса, распределенного, в пятнадцати субъектах РФ, с тремя десятыми процента избирателей
в каждом из них. Что касается внесения соответствующих изменений в подзаконные акты, то здесь речь идет о ст. 103 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, где перечислены субъекты законодательной инициативы.
Список литературы:
1. Рамазанова, Э.Т. Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации: автореф. дис. 0 ... канд. юрид. наук / Э.Т. Рамазанова. - М., 2005. - 23 с.
2. Законодательный процесс в зарубежных странах : учеб. пособие / ¡5 Ю.И. Лейбо [и др.]; под ред. Ю.И. Лейбо. - М. : МГИМО Университет, § 2012. - 172 с.
3. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосова- £ нием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г.) // Рос. газ. - 1993. - № 237; Собр. законодательства Рос. Федерации.
- 2020. - № 11, ст. 1416; 2022. - № 41, ст. 6930-6933.
4. Лебедев, В.А. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в Российской Федерации / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман.
- Челябинск : Изд-во ИИУМЦ «Образование», 2010. - 162 с. *
5. Малько, А. В. Законодательная инициатива как особая разновидность * правовой инициативы / А.В. Малько, Л. Г. Агабекова // Юридическая наука. §
- 2016. - № 6. - С. 34-38. 3
го
6. Арзамасов, Ю.Г. Реализация права законодательной инициативы в современной России: правовая регламентация, проблемы, практика / § Ю.Г. Арзамасов // Государство и право. - 2018. - № 5. - С. 5-17.
7. Конституция Федеративной Республики Бразилии. - URL: https:// worldconstitutions.ru/?p=563 (дата обращения: 21.08.2023).
8. О Правительстве Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ // Собр. законодательства Рос.
со
Федерации. - 2020. - № 45, ст. 7061. *
9. Конституция (Основной закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. (в ред. 0
от 9, 10 декабря 1992 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1978.
- № 15, ст. 407; Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 2, ст. 55; Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 52, ст. 3051.
10. Плотникова, И.Н. Институт народной законодательной инициативы: необходимы ли поправки в Конституцию РФ? / И.Н. Плотникова // Вестник Сарат. гос. юрид. акад. - 2019. - № 5. - С. 30-35.
11. Кабышев, В.Т. С Конституцией по жизни : избранные научные труды / В.Т. Кабышев. - М. : Формула права, 2013. - 320 с.
12. Сырых, В.М. Социология права : учебник / В.М. Сырых.
- М. : Юстиция, 2016. - 472 с. §
13. Фетюков, В.Ф. Народная законодательная инициатива как форма взаимодействия государства и гражданского общества / В.Ф. Фетюков // Российское право: образование, практика, наука. - 2018. - № 2.
- С. 62-65.
117
X
14. О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива : указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 (в ред. от 17 сентября 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 10, ст. 2019; 2020. - № 38, ст. 5853.
15. Российская общественная инициатива. - URL: https://www.roi.ru/ (дата обращения: 21.08.2023).
16. Авакьян, С.А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики / С.А. Авакьян. - М. : Юстицинформ, 2022. - 484 с.
17. Кутейников, Д.Л. Институционализация народной правотворческой инициативы в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук / Д.Л. Кутейников. - М., 2017. - 257 с.
18. Руденко, В.Н. Институт народной правотворческой инициативы: зарубежный опыт и его значение для Российской Федерации и ее субъектов / В.Н. Руденко // Антиномии. - 2001. - № 2. - С. 303-342.
f
I §
0Q
I
§ С
I 8 0Q
I
118
о
«V о «V
