CC BY
75
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО;
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС;
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК: 342.572
DOI: 10.51965/2076-7919_2021_1_3_31
Васюткин Н.Е.
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ГРАЖДАН В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Vasyutkin N.E.
PROBLEMS AND PROSPECTS FOR IMPLEMENTATION INSTITUTE OF LEGISLATIVE INITIATIVE OF CITIZENS IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Ключевые слова: законотворчество, законодательная инициатива, демократизация законотворчества, народная законодательная инициатива, законодательная инициатива граждан, законопроект.
Keywords: lawmaking, legislative initiative, democratization of lawmaking, popular legislative initiative, legislative initiative of citizens, bill.
Аннотация: автором раскрываются вопросы истории правового регулирования народной законодательной инициативы в Российской Федерации с дореволюционного периода по настоящее время. На сегодня федеральный законодатель не в достаточной мере урегулировал вопросы порядка реализации гражданами законодательной инициативы, поэтому в регионах сложилась разнообразная законодательная практика. Практически все субъекты Российской Федерации приняли специальные законы, регулирующие механизм реализации гражданам законодательной инициативы, за исключение ряда регионов. В целях расширения возможности участия граждан в региональном законотворчестве предлагается рамочное правовое регулирование данного института на федеральном уровне.
По итогам анализа регионального законодательства выделено несколько форм реализации законодательной инициативы гражданами - внесение в парламент законопроекта, поправок к законопроекту и законодательного предложения. Указанные формы имеют свою специфику из-за механизма их реализации, поэтому предложено законодательное предложение выделить в самостоятельный правовой институт, а процедуру внесения поправок к законопроектам упростить.
Выявлены объективные причины отсутствия широкой практики реализации института законодательной инициативы граждан в регионах, которые кроются в громоздкости процедуры реализации гражданами законодательной инициативы, а также в завышенном требовании к количеству граждан, которые должны поддержать законопроект (поправки к законопроекту), на этапе сбора подписей. Автором осуществлена попытка определения оптимального количества подписей, которое необходимо собрать инициативной группе при реализации данного института.
Результаты исследования могут быть применены региональными законодателями при совершенствовании механизма реализации гражданами законодательной инициативы, а также в теоретических исследованиях, посвященных консультативному институту непосредственной демократии - законодательной инициативе граждан.
Abstract: the author reveals the issues of the history of legal regulation of the people's legislative initiative in the Russian Federation from the pre-revolutionary period to the present. As of today, the federal legislator has not sufficiently regulated the issues of the procedure for the imple-
mentation of legislative initiatives by citizens, therefore, various legislative practices have developed in the regions. Almost all constituent entities of the Russian Federation have adopted special laws regulating the mechanism for the implementation of legislative initiatives by citizens, with the exception of a number of regions. In order to expand the possibility of citizens' participation in regional lawmaking, a framework legal regulation of this institution at the federal level is proposed.
Based on the results of the analysis of regional legislation, several forms of implementation of the legislative initiative by citizens were identified - the submission of a bill to parliament, amendments to the bill and a legislative proposal. These forms have their own specifics due to the mechanism of their implementation, therefore, it was proposed to separate the legislative proposal into an independent legal institution, and simplify the procedure for amending draft laws.
The objective reasons for the lack of widespread practice of implementing the institution of legislative initiative of citizens in the regions are revealed, which lie in the cumbersome procedure for the implementation of the legislative initiative by citizens, as well as in the overestimated requirement for the number of citizens who must support the bill (amendments to the bill) at the stage of collecting signatures. The author made an attempt to determine the optimal number of signatures that must be collected by the initiative group in the implementation of this institution.
The results of the study can be applied by regional legislators when improving the mechanism for the implementation of legislative initiatives by citizens, as well as in theoretical studies devoted to the consultative institution of direct democracy - the legislative initiative of citizens.
Вопросы участия граждан в законотворческой деятельности поднимались в отечественной науке с момента появления первого парламента в России - Государственной Думы, который являлся законосовещательным органом. Например, в начале ХХ века Л.Таль отмечал о необходимости оказания помощи со стороны гражданского общества российскому парламенту в законодательной работе посредством подготовки и предоставления аналитических материалов, различных исследований, обсуждения законодательства и внесения предложений по его совершенствованию. Для примера приводился опыт западных стран (Франция и Германия), где общественные организации проводят подобную работу1. В законотворческой практике того периода гражданам было предоставлено право на подачу петиций на имя императора Николая II по вопросам государственного устройства и благосостояния народа, которые рассматривались и обсуждались Советом министров2.
В советский период в юридической науке отечественными учеными активно
1 Таль Л. Участие общества в работах государственных дум // Право. 1907. № 9. С. 652.
2 Бычкова Е.И. Обращения граждан и пра-
вотворческая инициатива граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: монография / Е.И. Бычкова, И.Е. Попов. -Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2011. С. 16.
разрабатывались вопросы демократизации правотворческой деятельности. Широкие исследования по данной тематике проводились с 1960-х по 1970-е годы такими советскими правоведами, как Н.Д. Абдуллаев, Э.Г. Апатонов, Н.П. Колдаева, А.В. Мицкевич, В.Д. Попков, Н.Я. Соколов, ИМ. Степанов, А.Ф. Шебанов и др. Научное обоснование необходимости участия населения в законотворческой деятельности и теорити-ческие разработки ряда форм непосредственной демократии послужили основанием для законодательного закрепления таких форм участия граждан в правотворчестве, как всенародные обсуждения законопроектов, наказы избирателей, опрос граждан (референдум), обращения граждан в форме предложения3. Одним из крупных достижений социалистической демократии было предоставление общественным организациям права законодательной инициативы в Верховном Совете СССР в 1977 году (статья 113 Конституции СССР 1977 года, аналогичные положения были в Конституции РСФСР 1978 года). При этом вопрос о необходимости наделения общественных организаций данным правом активно поднимался и поддерживался такими советскими
3 Васюткин Н.Е., Хамнуев Ю.Г. Институт законодательной инициативы граждан в субъектах Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2021. № 1. С. 19.
учеными, как Н.Е. Андриянов, В.Ф. Коток, Н.П. Колдаева1.
Право граждан на реализацию законодательной инициативы советскими учеными рассматривалось через юридическую форму в лице общественных организаций, но при этом не отрицалась идея реализации данного права непосредственно гражданами. Как отмечал Э.Г. Апатонов, право народной правотворческой инициативы следует рассматривать с нескольких аспектов: разновидность личных прав советских граждан, позволяющих совершенствовать социальные права личности; средство гарантирования прав личности, непосредственно связанное с реализацией других конституционных свобод гражданина (свободы слова, собраний, печати); форма вовлечения граждан в политическую, хозяйственную и культурную жизнь страны, которая способствует повышению политической сознательности и правовой культуры граждан2. Несмотря на обилие научных исследований в советский период, непосредственно гражданам так и не было предоставлено право законодательной инициативы.
После проведения конституционных реформ в современной России началось активное внедрение новых институтов непосредственной демократии, которые имели большую правоприменительную практику в зарубежных странах, на региональном и муниципальном уровнях - народная законодательная (правотворческая) инициатива, публичные слушания, референдум и т.д. Среди них особое значение имеет институт народной законодательной (правотворческой) инициативы, которая расширяет возможности участия граждан в правотворческой деятельности.
В современный период институту народной законодательной (правотворческой) инициативы посвящено большое ко-
1 Васюткин Н.Е., Анисимов И.В. Общественные объединения как субъекты законодательной инициативы: конституционно-правовой и политологический аспекты // Социально-политические науки. 2019. № 3. С. 190.
2 Апатонов Э.Г. Народная нормотворческая
инициатива и права личности в СССР // Труды Высшей следственной школы МВД СССР: Правовая охрана интересов личности в советском государстве. -Волгоград, 1972. Вып. 6. С. 26.
личество научных работ, среди которых можно выделить ряд диссертационных исследований С.С. Важнова, Е.И. Бычковой, К.А. Ивановой, Д.Л. Кутейникова, А.Р. Га-лоян. Однако, несмотря на обилие научной литературы по данной тематике, в региональной законодательной практике остаются нерешенными несколько вопросов по реализации гражданами права на законодательную инициативу. Исследование законодательства позволяет обобщить опыт правового регулирования института народной законодательной инициативы с возможностью выявления основных проблем и перспектив развития данного института, моделей механизма ее реализации с целью подготовки предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства.
Правовое регулирование института народной законодательной инициативы в Российской Федерации
Вопрос наделения граждан правом законодательной инициативы регулируется на федеральном и региональном уровнях. При этом следует отметить, что выделяется несколько моделей правового регулирования форм непосредственной демократии в Российской Федерации - это централизованное (выборы, референдум, обращения граждан), рамочное (консультативные институты непосредственной демократии на муниципальном уровне, общественный контроль и т.д.), остаточный принцип (отзыв выборных лиц, наказы избирателей), где имеется широкая самостоятельность у регионов в вопросах правового регулирования порядка реализации институтов демократии3.
Для определения модели правового регулирования института народной законодательной инициативы необходимо определиться с его правовой природой. В юридической литературе данный институт рассматривается с нескольких аспектов - право граждан на управление делами государства, консультативный институт непосредственной демократии, стадия законодательного процесса. Институт народной законода-
3 Алехичева А.В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юр. наук / А.В. Алехичева. - М., 2006. С. 7-8.
тельной инициативы в этом плане достаточно сложный и многогранный правовой институт, в котором сочетаются и пересекаются различные правовые институты. В связи с чем возникает необходимость как минимум в рамочном правовом регулировании данного института на федеральном уровне.
На федеральном уровне возможность наделения граждан правом законодательной инициативы установлена частью 1 статьи 6 федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации1. Фактически федеральный законодатель выбрал остаточный принцип регулирования данного института с наделением регионов широкими полномочиями по правовому регулированию данного вопроса. Практически установлено только одно требование - закрепление данного права в правовом акте высшей юридической силы на региональном уровне - конституции (уставе) субъекта Российской Федерации.
В настоящее время около тридцати пяти субъектов Российской Федерации предусмотрели право граждан на реализацию законодательной инициативы. При этом можно выделить несколько вариантов закрепления права граждан на законодательную инициативу в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации:
1) бланкетный способ, являющийся самым распространенным в регионах. В данном случае региональный законодатель в конституциях (уставах) предоставляет гражданам право законодательной инициативы, но основные условия реализации гражданами законодательной инициативы не раскрыты, и законодатель делает ссылку на соответствующий закон субъекта федерации;
2) рамочный способ, где региональные законодатели в конституциях (уставах) ре-
1 Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. ст. 5005.
гиона закрепляют за гражданами данное право и определяют условия реализации законодательной инициативы путем указания численности граждан, необходимой для поддержки и внесения законодательной инициативы в парламент. При установлении численности граждан, необходимой для реализации законодательной инициативы, можно выделить два варианта правового закрепления - установление процента от числа граждан, обладающих активным избирательным правом, либо указание минимального числа граждан. При этом последний способ установления численности граждан является распространенным в ре-гионах2.
Практически все субъекты Российской Федерации приняли специальные законы, регулирующие порядок и процедуру реализации гражданами законодательной (правотворческой, гражданской) инициативы, однако есть исключения. Например, в Магаданской области уставом региона граждане наделены правом на законодательную инициативу. В Мурманской области и в Республике Алтай конституциями (уставами) регионов граждане не указаны в списке субъектов законодательной инициативы, но при этом в данных правовых актах гражданам предоставлено право на участие в правотворческой инициативе (Республика Алтай), на внесение законопроекта путем реализации народной законотворческой инициативы (Мурманская область). Однако вышеуказанные региональные законодатели на сегодняшний день так и не приняли специальные региональные законы, устанавливающие условия и порядок реализации гражданами данного права. Данное обстоятельство вызывает ряд вопросов по причинам сложившейся ситуации, может свидетельствовать о нежелании регионального законодателя создать правовые условия для реализации данного права гражданами.
Определение численности граждан, необходимой для поддержки народной законодательной инициативы
Необходимо отметить, что каких-либо методик определения оптимальной численности граждан, необходимой для поддержки
2 Васюткин Н.Е., Хамнуев Ю.Г. Указ. соч. С. 2223
и реализации народной законодательной инициативы в регионах, в настоящее время не существует. В юридической литературе данный вопрос является открытым.
Федеральный законодатель для реализации правотворческой инициативы граждан на уровне местного самоуправления определил минимальную численность инициативной группы граждан, которая не может превышать трех процентов от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом1 , а для регионального уровня каких-либо требований он не установил. В настоящее время данный вопрос находится в ведении регионального законодателя.
Анализ регионального законодательства по определению численности граждан, необходимой для реализации народной законодательной инициативы, позволяет сделать вывод о разнообразной практике при решении данного вопроса. В целях проведения исследования нами были взяты данные избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по количеству избирателей по состоянию на 1 января 2021 года, а также данные по требованиям по количеству граждан (избирателей), необходимому для поддержки законодательной инициативы (как в числовом, так и в процентном отношении). По итогам исследования у нас получилась следующая картина в регионах по определению численности граждан для внесения законодательной инициативы в регионах (таблица 1).
Для проведения анализа необходимо отметить, что доля городского населения от общей численности населения в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2020 года составляет около 74,7%, что является достаточно высоким процентом2. Именно городское население, как правило, выступает инициатором политических инициатив, а при такой концентрации населения можно сделать теоретический вывод об отсутствии проблемы по сбору подписей в
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 01.07.2021) // СПС "Консультант Плюс".
2 URL: https://showdata.gks.ru/report/278932/ (дата обращения: 30.07.2021 г.)
поддержку законодательной инициативы. Как показывают данные, около двадцати регионов установили до одного процента от числа жителей региона, необходимого для поддержки инициативы. Но это первое впечатление, которое может сложиться у специалистов, которые не сталкивались с процедурой сбора подписей избирателей на практике.
В настоящее время механизм сбора подписей активно применяется при проведении выборов (императивного института демократии). Проведенный нами опрос десяти специалистов (электоральных юристов, профессиональных сборщиков подписей) позволяет сделать вывод о том, что сбор подписей - это достаточно серьезная и сложная процедура в организационном и юридическом плане, где простые граждане могут совершить простые ошибки. При этом процедура сбора подписей при проведении выборов (например, депутатов парламентов по одномандатным округам), где необходимо получить поддержку от 1 000 до 5 000 избирателей, начинается за месяц до назначения выборов и осуществляется в течение месяца в самом начале избирательной кампании. На данном этапе привлекается большое количество сборщиков подписей - от 50 до 100, электоральные юристы, проводится большая работа по проверке подписей. Эта работа является профессиональной и оплачиваемой, если мы говорим об успешности мероприятия. Самый минимальный бюджет сбора 1000 подписей может составлять от 200 000 рублей, и то в регионе, где подобные услуги стоят дешево. В этой связи даже сбор 1000 подписей при проведении кампании по поддержке законодательной инициативы для простых граждан может обернуться большими организационными и финансовыми сложностями. Поэтому неудивительно, что практика реализации народной законодательной инициативы практически отсутствует.
В.В. Комарова предлагает установить минимальную численность подписей по аналогии поддержки инициативы проведения регионального референдума в количестве двух процентов от числа избирателей
Таблица 1 - Численность граждан для внесения законодательной инициативы в регионах
№ Наименование субъекта Численность Число Процент от
Российской Федерации избирателей подписей числа граждан
1 Нижегородская область 2 546 549 2 000 0,08
2 Иркутская область 1 851 493 2 000 0,1
3 Калужская область 798 764 1 000 0,12
4 Тамбовская область 828 488 1 000 0,12
5 Астраханская область 727 354 1 000 0,14
6 Еврейская автономная область 125 447 200 0,16
7 Тюменская область 1 122 275 2 000 0,18
8 Красноярский край 2 056 713 5 000 0,2
9 Тверская область 828 488 3 000 0,29
10 Брянская область 978 333 3 000 0,3
11 Свердловская область 3 314 682 10 000 0,3
12 Архангельская область 885 402 3 000 0,34
13 Пензенская область 1 048 406 5 000 0,48
14 Республика Тыва 197 932 1 000 0,5
15 Волгоградская область 1 825 783 10 000 0,55
16 город Москва 7 440 740 50 000 0,67
17 Удмуртская Республика 1 173 773 10 000 0,85
18 Калининградская область 816 762 7 000 0,85
19 Костромская область 520 726 5 000 0,96
20 Алтайский край 1 803 626 18 036 1
21 Амурская область 608 341 6 083 1
22 Томская область 764 048 7 640 1
23 Смоленская область 754 503 10 000 1,32
24 Республика Башкортостан 3 029 855 15 000 1,6
25 Омская область 1 506 170 25 000 1,66
26 Ханты-Мансийский автономный округ - Югра 1 134 763 20 000 1,76
27 Липецкая область 920 682 18 414 2
28 Кировская область 1 043 054 20861 2
29 Тульская область 1 168 125 25 000 2,14
30 Краснодарский край 4 249 315 100 000 2,35
31 Республика Хакасия 396 907 19 845 5
региона, а С.С. Важнов - три процента1.
В политическом плане применение гражданами законодательной инициативы может свидетельствовать о появлении общественного запроса на совершенствование законодательства, когда другие консультативные институты непосредственной демократии (обращения граждан, наказы избирателей, законодательное предложение) при выстраивании коммуникации граждан-
1 См.: Кутейников Д.Л. Институционализация народной правотворческой инициативы в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Д.Л. Кутейников. - М., 2017. С. 113.
инициаторов с органами власти не сработали. В связи с чем у инициаторов с публичной властью возникает социальное напряжение и конфликт, который может расширять свои границы при инициировании и реализации института народной законодательной инициативы при повышенных требованиях к необходимому количеству подписей избирателей. А есть ли в этом смысл?
Согласно федеральному законодательству, количество подписей, необходимое для поддержки инициативы проведения регионального референдума, не может превышать двух процентов от числа избирателей, а для местного референдума не может
превышать пяти процентов. При установлении требования двух и более процентов к численности граждан, необходимой для поддержки законодательной инициативы, у инициаторов может возникнуть резонный вопрос о целесообразности использования данного института, когда можно перейти к прямому законотворчеству путем проведения референдума (императивного института демократии).
Попытка реализации законодательной инициативы гражданами произошла в Тверской области в 2014 году, когда граждане внесли в региональный парламент законопроект об установлении ограничений розничной продажи безалкогольных тонизирующих напитков («энергетиков»). В целях реализации данной инициативы было собрано более пяти тысяч подписей, но по итогам проверки тысяча подписей была признана недействительной из-за отсутствия паспортных данных граждан, поскольку многие просто побоялись их указывать. В итоге граждане не смогли реализовать свою инициативу из-за сложности самой процедуры сбора подписей. Однако после фактического «провала» законодательной инициативы, понимая общественный резонанс и поддержку населения законодательной идеи, парламент подготовил и принял соответствующий закон1. Данный случай демонстрирует сложность процедуры сбора подписей. Неудивительно, что после этой истории в Тверской области региональный законодатель в 2015 году понизил требование по количеству подписей с 5000 до 3000. За ней последовала Тюменская область, которая в 2017 году снизила требование с 3000 до 20002
Европейский опыт реализации гражданских инициатив имеет случаи, когда инициативы получали необходимую поддержку среди населения (свыше одного миллиона подписей граждан как минимум одной четверти стран Европейского союза), но не всегда достигали своего законода-
1 Бычкова Е.И. Правотворческая инициатива граждан: сущность и проблема стагнации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9. С. 46.
2 Васюткин Н.Е., Хамнуев Ю.Г. Указ. соч. С. 2223.
тельного результата. По мнению Эрика Лонго, ярким примером подобного случая можно назвать европейскую гражданскую инициативу - «Right2Water», целью которой было признание права на воду и запрет на либерализацию услуг водоснабжения, на надлежащие санитарно-гигиенические условия. По итогам рассмотрения европейская комиссия не смогла в полной мере реализовать инициативу из-за нахождения данного вопроса в компетенции национальных властей. Тем не менее европейская комиссия предприняла неформальные усилия по решению данного вопроса, дав обязательства по подготовке обзора рамочной директивы по водным ресурсам и внесению необходимых поправок к ней, а также проведение общественных консультаций по данной директиве в странах Европейского союза. В этой связи ученый отмечает, что гражданская инициатива стала инструментом создания политики, который способствует диалогу между гражданами и властями, открытым каналом для публичных дебатов или даже возмущения на действия властей со стороны населения3.
Гражданам проще реализовать свою законодательную идею через другие институты непосредственной демократии - обращения граждан, наказы избирателей, законодательные предложения, публичные мероприятия. При этом последний институт демократии в нашей стране становится все более популярным, но не всегда эффективным по своему результату. Некоторые институты демократии, например, наказы избирателей, на сегодня приобретают другой предмет - это решение хозяйственных вопросов избирательного округа4, хотя ранее советский законодатель придавал им другое правовое и социально-политическое значение.
В настоящее время институт народной законодательной инициативы по своей при-
3 Longo E. The European Citizens' initiative: too much democracy for EU polity? // German Law Journal, Volume 20, Special Issue 2: Public Law and Populism, April 2019, pp. 181-200-DOI: doi:10.1017/ glj.2019.12
4 Алимов Э.В. Конституционно-правовое регулирование института наказа избирателей в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Э. В. Алимов. -М., 2017. - 210 с.
роде является более конструктивным механизмом взаимодействия парламента с избирательным корпусом по вопросам совершенствования законодательства, а попытки завысить требования по количеству граждан, необходимой для поддержки законодательной инициативы, могут привести к обратному эффекту. В юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости упрощения процедуры народной законодательной инициативы, что будет способствовать демократизации законотворческой деятельности1. В связи с чем предлагается уменьшить требования по количеству граждан, необходимому для поддержки законодательной инициативы.
Формы реализации гражданами законодательной инициативы
Анализ регионального законодательства позволяет выделить несколько форм реализации законодательной инициативы. С советского периода было заложено две формы осуществления инициативы - путем внесения законодательного предложения или законопроекта2. В настоящее время приоритет как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов отдается законопроектам и поправкам к законопроектам.
Наименее распространенной формой реализации законодательной инициативы в регионах является законодательное предложение, под которой понимается право инициаторов возбуждать перед парламентом или субъектом законодательной инициативы вопрос о необходимости подготовки (разработки) и принятия законопроекта3. При этом следует отметить, что внесение гражданами законодательного предложения может осуществляться путем реализации законодательной инициативы (Калужская область, Ханты-Мансийский автономный округ) или гражданской инициативы (Ростовская область).
1 Баранов П.П. Гражданская правотворческая инициатива в Российской Федерации: опыт правотворчества на местном и региональном уровнях // Философия права. 2014. № 2(63). С. 73-74.
2 Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт //Советское государство и право. 1970. №9. С. 123.
3 Васюткин Н.Е. Законодательное предложение: теория и практика // Современное право. 2019. № 3.
С. 13.
В настоящее время имеется необходимость отнесения законодательного предложения граждан к самостоятельному правовому институту, которая относится к отдельной законодательной стадии (подготовительной стадии законотворческого процесса). При этом сам механизм реализации гражданами законодательного предложения должен быть простым.
Выделяется и третий вариант реализации законодательной инициативы - это внесение поправок к законопроектам. Относительно наделения правом граждан на внесение поправок к законопроектам можно отметить несколько вариантов законодательного закрепления и регулирования данного вопроса:
1) предусматривается право гражданам как субъекту законодательной инициативы вносить поправки к законопроектам перед вторым чтением, однако специальный закон регулирует только процедуру внесения законопроекта, тем самым опуская данный вопрос;
2) предоставляется право гражданам на внесение поправок к законопроектам в специальном законе, посвященным народной законодательной инициативе (например, Еврейская автономная область, Волгоградская и Нижегородская области)4.
Предоставление возможности гражданам на внесение поправок к законопроектам может быть достаточно востребованным, т.к. подготовка поправок к законопроектам не занимает большого времени и позволяет гражданам обозначить проблему перед парламентом о несовершенстве законопроекта, а также возможность предложить приемлемый вариант.
Если поднимать вопрос о фактической реализации данной формы законодательной инициативы, то необходимо отметить о громоздкости самой процедуры народной законодательной инициативы. Здесь важно обратить внимание на то, что процедура инициирования народной законодательной инициативы в большинстве регионов предусматривает два этапа - это инициирование группой граждан законодательной инициативы перед парламентом с последу-
4 Васюткин Н.Е., Хамнуев Ю.Г. Указ. соч. С. 19.
ющей проверкой парламентом на предмет законности, а после получения одобрения и выдачи парламентом регистрационного удостоверения осуществление сбора подписей граждан в поддержку инициативы. Данная модель реализации законодательной инициативы граждан может стать существенным препятствием, т.к. процедура инициирования и получения поддержки со стороны населения при сборе подписей может затянуться на несколько месяцев. А пока гражданами осуществляется данная процедура инициирования и внесения законодательной инициативы в парламент, то за этот период законопроект может пройти процедуру обсуждения во втором (третьем) чтении и будет принят парламентом.
В качестве разрешения данной проблемы предлагаем упростить процедуру внесения гражданами поправок к законопроектам в порядке народной законодательной инициативы, в том числе уменьшить требования к количеству сбора подписей граждан для поддержки законодательной инициативы, отменить этап предварительной регистрации народной законодательной инициативы (предварительная экспертиза поправок к законопроекту, получение одобрения со стороны парламента для последующего сбора подписей).
Модели механизма реализации гражданами законодательной инициативы на региональном уровне
В.В. Комарова выделяет несколько стадий реализации гражданской правотворческой инициативы - стадия инициирования и регистрация инициативы (включающая в себя несколько этапов - формирование инициативной группы, рассмотрение инициативы органом власти, ее регистрация, определение сроков для сбора подписей и утверждение бланка подписного листа); подготовка к официальному внесению гражданской инициативы (сбор подписей избирателей (граждан), предварительная подготовка к рассмотрению инициативы органом власти, информирование о сборе подписей петиции, осуществление финансирования); официальное внесение петиции в орган власти (представление документов инициативной группой (организационный этап), проверка органом власти подписных
листов, подготовка документов для регистрации петиции и официальное внесение петиции); процедура реализации предложений (разработка проекта правового акта (если инициатива вносится как предложение о разработке правового акта), рассмотрение и голосование по проекту правового акта, контроль за исполнением решения)1.
B.В. Галоян выделяет несколько стадий реализации законодательной инициативы гражданами на региональном уровне -выдвижение гражданами законодательной инициативы (проведение собрания инициативной группы, регистрация инициативной группы), сбор подписей в поддержку инициативы, представление итоговых документов и их регистрация в парламенте, принятие итогового решения2.
C.С. Важнов выделяет несколько основных этапов реализации правотворческой инициативы граждан на муниципальном уровне - формирование инициативной группы, внесение проекта правового акта в орган публичной власти, рассмотрение правотворческой инициативы3.
В регионах сложилась разнообразная практика по механизму реализации законодательной инициативы гражданами, имеются особенности осуществления некоторых стадий. Тем не менее, можно выделить общие и основные стадии реализации законодательной инициативы:
а) инициирование гражданами законодательной инициативы - это формирование инициативной группы, оформление законодательной инициативы в виде законодательного предложения, законопроекта или поправки к законопроекту, подготовка необходимых документов, регистрация инициативной группы (последний этап не у всех регионов предусмотрен). Следует от-
1 Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России: (система и процедуры) / В.В. Комарова. - М.: Директ-Медиа, 2014. С. 377-378.
2 Галоян А.Р. Проблемы реализации правотворческой инициативы граждан РФ на муниципальном и региональном уровнях: дис. ... канд. юрид. наук / А. Р. Галоян. - М., 2017. С. 104-116.
3 Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / С.С. Важнов - Саратов, 2007. С. 73.
метить, что в последнее время в региональной практике появился и начал активно применяться такой этап, как регистрация инициативной группы в парламенте с получением регистрационного удостоверения после проведения правовой и иных экспертиз. С одной стороны, данный этап при инициировании законодательной инициативы может снять ряд проблем в будущем, с которыми могли бы столкнуться граждане и парламент. Например, граждане провели большую работу по сбору подписей, и только после внесения законодательной инициативы выяснили о невозможности ее одобрения со стороны парламента ввиду нарушения принципа законности. В то же время данный этап не подходит для такой формы законодательной инициативы, как внесение гражданами поправок к законопроекту, т.к. регистрация инициативной группы занимает определенное время и может стать препятствием в реализации законодательной инициативы.
На наш взгляд, можно было бы усовершенствовать данный механизм. На данном этапе ответственный комитет парламента после проведения экспертизы и рассмотрения законодательной инициативы мог бы принять решение о разработке законопроекта (если внесено законодательное предложение) и/или самостоятельном внесении законопроекта в парламент депутатами, кто является членами ответственного комитета. Этот механизм упростил бы задачу гражданам, освободив их от последующего сбора подписей. Хотя более логично говорить о реализации гражданами не законодательной инициативы, а сколько о законодательном предложении как отдельном правовом институте. И в случае отказа ответственного комитета при положительных результатах экспертизы граждане могли бы дальше реализовывать свое право, но уже в качестве народной законодательной инициативы;
б) получение инициативной группой поддержки законодательной инициативы от населения путем осуществления сбора подписей и оформление документов для внесения парламент. В условиях цифровизации общества и государства сбор подписей может осуществляться через информационно-
телекоммуникационную сеть «Интернет», где граждане могут проголосовать в поддержку законопроекта. Тем более федеральный закон от 12.06.2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает возможность в регионах сбора подписей избирателей с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (часть 16.1. статьи 37)1;
в) внесение документов по итогам сбора подписей в парламент (представление документов и их регистрация парламентом, проверка подписных листов, принятие решения об отказе или внесение вопроса на сессию парламента). На данном этапе большое значение имеет участие граждан при проведении проверки, а также предоставление гражданам возможности дополнительно собрать подписи избирателей, если были выявлены нарушения в порядке оформления подписных листов. Ведь будет обидно, если граждане собрали подписи, а по итогам проверки им не хватило немного действительных подписей. Некоторые региональные законодатели при регулировании вопроса проверки подписных листов пошли по аналогии с избирательным процессом, который достаточно формален при признании недействительными подписей избирателей. Следует отметить, что избирательное законодательство предусматривает около тринадцати подобных оснований;
г) рассмотрение парламентом законодательной инициативы. Важной гарантией реализации гражданами законодательной инициативы в случае отклонения ее парламентом будет возможность в дальнейшем инициировать референдум, если законодательная инициатива была внесена в форме законопроекта. Как отмечает С.А. Авакьян, в некоторых странах (например, в отдельных штатах США) предусматривается институт принятия нормативных актов
1 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 09.03.2021, с изм. от 12.03.2021) // СПС "Консультант Плюс".
посредством народной инициативы, когда опубликованный проект правового акта поддержало население при сборе необходимого количества подписей1. Данный вариант достаточно интересен для России, особенно в случае, когда парламент не поддержал народный законопроект.
Правоприменительная практика реализации гражданами законодательной инициативы свидетельствует о том, что данный институт непосредственно демократии является «спящим», т.е. в регионах практически отсутствуют случаи его применения. Это обстоятельство обусловлено рядом
1 Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. - Т.1 / С.А. Авакьян. - 5-е изд., перераб. и доп. - Москва: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 469.
субъективных и объективных факторов -низкая информированность о данном институте среди населения, недостаточный уровень правовых знаний у граждан для подготовки законопроектов, громоздкость процедуры законодательной инициативы, большая затратность по финансовым, человеческим и временным ресурсам, завышенные требования по количеству граждан, необходимой для поддержки законодательной инициативы, и т.д. Но данная ситуация должна побуждать законодателя вести работу по совершенствованию механизма народной законодательной инициативы, т.к. данный институт направлен на демократизацию законотворчества и реализацию гражданами права на управление делами государства.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Абрамова, А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. 2010. № 12 (168). С. 65-72.
2. Авакьян, С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. -Т.1 / С.А. Авакьян. - 5-е изд., перераб. и доп. - Москва: Норма: ИНФРА-М, 2014. - 863 с.
3. Алехичева, А.В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юр. наук / А.В. Алехичева. - М., 2006. - 22 с.
4. Алимов, Э.В. Конституционно-правовое регулирование института наказа избирателей в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Э. В. Алимов. - М., 2017. - 210 с.
5. Апатонов, Э.Г. Народная нормотворческая инициатива и права личности в СССР // Труды Высшей следственной школы МВД СССР: Правовая охрана интересов личности в советском государстве. - Волгоград, 1972. Вып. 6. С. 17-26.
7. Баранов, П.П. Гражданская правотворческая инициатива в Российской Федерации: опыт правотворчества на местном и региональном уровнях // Философия права. 2014. № 2(63). С. 67-73.
8. Бычкова, Е.И. Обращения граждан и правотворческая инициатива граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: монография / Е.И. Бычкова, И.Е. Попов. - Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2021. -143 с.
9. Бычкова, Е.И. Правотворческая инициатива граждан: сущность и проблема стагнации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9. С. 45 - 47.
10. Бычкова, Е.И. Реализация правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. - 26 с.
11. Важнов, С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / С.С. Важнов - Саратов, 2007. -225 с.
12. Васюткин, Н.Е. Законодательное предложение: теория и практика // Современное право. 2019. № 3. С. 9-14.
13. Васюткин, Н.Е., Анисимов, И.В. Общественные объединения как субъекты законодательной инициативы: конституционно-правовой и политологический аспекты // Социально-политические науки. 2019. № 3. С. 188-193.
14. Васюткин, Н.Е., Хамнуев, Ю.Г. Институт законодательной инициативы граждан в субъектах Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2021. № 1. С. 19-23.
15. Галоян, А.Р. Проблемы реализации правотворческой инициативы граждан РФ на муниципальном и региональном уровнях: дис. ... канд. юрид. наук / А. Р. Галоян. - М., 2017.
- 201 с.
16. Иванова, К.А. Институт общественных инициатив граждан в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2015. - 26 с.
17. Ковачев, Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства: вопросы теории. - М.: Юрид. лит., 1977. - 112 с.
18. Колдаева, Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт //Советское государство и право. 1970. № 9. С. 122-126.
19. Комарова, В.В. Механизм непосредственной демократии современной России: (система и процедуры) / В.В. Комарова. - М.: Директ-Медиа, 2014. - 559 с.
20. Кутейников, Д.Л. Институционализация народной правотворческой инициативы в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Д.Л. Кутейников. - М., 2017. - 257 с.
21. Таль, Л. Участие общества в работах государственных дум // Право. 1907. № 9. С. 648-652.
22. Longo, E. The European Citizens' initiative: too much democracy for EU polity? // German Law Journal, Volume 20, Special Issue 2: Public Law and Populism, April 2019, pp. 181 - 200
- DOI: doi: 10.1017/glj .2019.12.
Дата поступления: 31.07.2021
