CC BY
75
Библиографический список
1. Монастырный Е.А. Методологическое обеспечение процессов формирования региональной инновационной системы // Инновации. - 2006. - № 8. - С. 98-101.
2. Поляков А.А., Соломатин А.В. Научно-образовательные корпорации как альтернатива вузам в новой экономике // Вестник Университета (Государственный университет управления). -2012. - № 7. - С. 17-25.
Г.М. Савенко
О СТРАТЕГИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: доктрина, экологическая политика, функция, безопасность, государственное экологическое управление, природопользование, ноосферная личность.
Экологическая политика, как и право, являются необходимыми компонентами, позволяющими государству выработать определенную стратегию и законодательно закрепить реализацию своей экологической функции [1, с. 43]. В юридической литературе ряд авторов полагает, что в России выделение экологической функции в качестве самостоятельной основной функции государства состоялось примерно в 1970 -е годы. В развитие этой теории, на наш взгляд, кроме самостоятельного характера этой функции, исходя из постулата «природа не знает границ», необходимо констатировать ее особенный характер, заключающийся в двуединой сущности (одновременно выполняет роль внутренней и внешней функций государства) и во все возрастающем влиянии на другие функции государства, направленном на их экологизацию.
На современном этапе развития российского общества значимость экологической функции определена тем, что впервые на государственном уровне экологическая безопасность стала составной частью национальной безопасности Российской Федерации. Таким образом, вопросам природопользования и охраны окружающей среды стало придаваться особое, можно сказать, приоритетное государственное значение. В этой связи необходимо согласиться с мнением Русина С.Н., что «...содержание государственной политики в области охраны окружающей среды во всех основных аспектах: цели, задачи, формы (способы) реализации создаваемых соответствующих органов, структур, порядок их финансирования и контроля необходимо определять с учетом правильного понимания экологической безопасности» [2, с. 13].
В то же время в «Стратегии национальной безопасности» Российской Федерации до 2020 года ее экологическая составляющая трактуется как экологическая безопасность и рациональное природопользование, а такой конституционный термин, как охрана окружающей среды,», разработчиками «Стратегии» не используется, что и размывает точную определенность термина «экологическая безопасность».
Однако ни сама экологическая политика, ни ее правовое обеспечение не позволяют реализовать экологическую функцию государства без наличия системы органов государственного управления, и в первую очередь природоохранных. Следует отметить, что в науке экологического права нет однообразного понимания по вопросу сущности и определения ин-
© Савенко Г.М., 2013
статута государственного экологического управления. Так, по мнению Бринчука М.М., в этот институт публичной власти входит только деятельность государственных органов исполнительно-распорядительной власти [3, с. 15]. По мнению других ученых, государственное экологическое управление охватывается деятельностью абсолютно всех органов государственной власти, даже такими, как судебные и органы прокуратуры.
На взгляд известного ученого Боголюбова С.А., позиция которого нами разделяется, нет необходимости вдаваться в дискуссию о достоинствах и недостатках вышеназванных подходов, а целесообразно остановиться на рассмотрении государственного экологического управления как деятельности федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти, направленной на организацию и проведение мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования [4, с. 140].
В частности, управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций: ведение природных кадастров; осуществление экологического мониторинга, надзора и контроля, экспертизы и аудита; эколого-экономическое прогнозирование и планирование; экономическое стимулирование природоохранной деятельности. В свою очередь, деятельность всех государственных органов в сфере экологии должна быть построена на основе следующих специфических принципов государственного управления: комплексного подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.
В то же время отсутствие правильного понимания о месте и роли природоохранных органов приводит к перманентному реформированию системы и структуры органов государственного управления в этой сфере без ясно выраженной цели и четкого плана его проведения, что, на наш взгляд, и происходит в российской действительности.
Некоторые ученые полагают, что экологические проблемы в целом обусловлены экстенсивным характером развития экономики страны, отсутствием механизмов учета общественного мнения, подавлением территориальных органов власти как самостоятельных субъектов управления, ведомственным подходом к использованию сырьевых ресурсов, господством концепции даровых природных ресурсов. В определенной части, соглашаясь с этими выводами, необходимо указать, что в настоящее время в сфере государственного управления, в том числе и экологического, происходит значительное делегирование полномочий федеральных органов власти субъектам федерации, а также расширяется перечень властных полномочий, находящихся в их совместном ведении [5, с. 75-96] .
Переходя к основополагающим правовым актам, определившим сущность стратегии экологической политики государства, необходимо, в первую очередь, упомянуть Указы Президента РФ: от 4.02.1994 г. № 236 и от 1.04.1996 г. № 440, на основе которых разработана и одобрена Правительством РФ в 2002 г. «Экологическая доктрина Российской Федерации», которая явилась основным стратегическим документом в сфере государственного экологического управления, определяющим государственную экологическую политику России [6, с. 817]. Перечисляя основные факторы деградации природной среды, доктрина констатировала, что к ним относится и резкое ослабление управленческих и, прежде всего, контрольных функций государства в сфере природопользования и охраны окружающей среды. По этой
причине, на наш взгляд, до последнего времени существует большой разрыв между провозглашенными в перечисленных правовых документах целями перехода к устойчивому развитию и реальными действиями публичных институтов власти. В связи с этим отношение ряда политиков и ученых к доктрине весьма неоднозначное.
В частности, по мнению генерального директора Института прикладной экологии Злотниковой Т.В., экологическая доктрина явилась ширмой, прикрывающей отсутствие государственной политики в сфере экологии. С такой точкой зрения довольно сложно вступать в дискуссию по той причине, что «План действий по реализации экологической доктрины Российской Федерации на 2003-2005 годы» до настоящего времени не выполнен по основным ключевым позициям [7, с. 16] .
Несмотря на такую жесткую критику следует признать, что данный программный документ сыграл определенную роль в развитии государственной экологической политики и в совершенствовании природоохранного законодательства. Однако с момента принятия экологической доктрины прошло более десяти лет и за это время в стране произошли большие социально-экономические преобразования, направленные на улучшение качества жизни человека, а также на экологизацию российского законодательства.
Таким образом, назрела необходимость разработки следующих задач в сфере приро -допользования и охраны окружающей среды. Новый этап в государственной экологической политике определился в мае 2010 года на заседании Президиума Государственного совета РФ по вопросу «О совершенствовании системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды», на котором Президентом РФ было дано поручение о разработке основ экологической политики на длительный период.
30 апреля 2012 года Президент РФ утвердил «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года». Данный программный документ предусматривает поэтапное осуществление государственной экологической политики с разделением на краткосрочную (2011-2017 гг. - мобилизационный этап) и долгосрочную (2018-2030 гг. - этап реализации) перспективы. При этом достижение к 2030 г. необходимых экологических показателей должно быть увязано с концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 года.
В «Основах» обозначены пять ключевых задач:
- повышение экологической эффективности экономики;
- повышение качества жизни;
- сохранение и восстановление природной среды;
- предотвращение опасных климатических явлений и адаптация к глобальному изменению климата;
- обращение и переработка отходов, ликвидация накопленного экологического
ущерба.
По каждой из задач формулируются конкретные количественные параметры, которые необходимо достичь к 2030 г.
В декабре 2012 года Правительством РФ разработан и утвержден план мероприятий по реализации «Основ экологической политики». Общественные экологические организации весьма позитивно оценили эти «Основы». Так, по мнению директора Всемирного фонда дикой природы (WWF) России И. Честина, «...это достаточно революционный до-
кумент подобного уровня в отношении экологии у нас в стране, и надо на основе этого разрабатывать законодательство» [8].
В то же время ряд политиков и ученых высказывают опасения о нецелесообразности столь длительного срока планирования и реализации данного программного документа по причине невозможности обеспечить эффективный контроль за его исполнением, особенно в период череды состоявшихся и прогнозируемых глобальных экономических кризисов .
Однако, думается, что подобного возможно избежать при наличии твердой политической воли всех ветвей государственной власти, органов местного самоуправления, осознания в полной мере ответственности руководителями всех уровней, отвечающих за проведение модернизации экономики на основе ее «зеленого» роста, а также при условии постоянного и повсеместного экологического просвещения населения и формирования у российских граждан ноосферной личности.
Библиографический список
1. Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации: материалы круглого стола (11 апреля 2011 г.) / Отв. ред. С.А Боголюбов. - М.: ИЗиСП; Юстицинформ, 2011. - 328 с.
2. Русин С.Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности в государственной политике // Экологическое право. - 2010. - С. 12-18.
3. Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право. - 2006. - № 1. - С. 14.
4. Боголюбов С.А. Экологическое право: учеб. / С.А. Боголюбов. - М.: Проспект, 2009. - 720 с.
5. Грищенко Л.Л., Некрасов СИ. Институциональные и территориальные аспекты организации публичной власти в современном государстве: монография. - М.: ГУУ, 2013. - 480 с.
6. Касьянов П.В. Экономические и институциональные основы реформирования управления природопользованием для перехода к устойчивому развитию: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. - М.: 2001. - 32 с.
7. Злотникова Т.В. Природоохрана России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. - 2010. - № 2. - С.14 -22.
8. Честин И. Об Основах экологической политике России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // russia@wwf.ru/, свободный. - Загл. с экрана.
А.В. Савченко
ВЗАИМОВЛИЯНИЕ ЯВНЫХ И СКРЫТЫХ ПРОЦЕССОВ
УПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: скрытое управление, латентное управление, процесс латентного управления, рефлексия, взаимосвязь процессов управления, модель взаимовлияния процессов управления.
Латентное управление - это скрытое, целенаправленное воздействие, изменяющее результативность и эффективность деятельности социально -экономической системы в интере-
© Савченко А.В., 2013
